張素蓉

摘要：1986～2006年從中央財(cái)政幾乎沒(méi)有專門針對(duì)西部農(nóng)村基礎(chǔ)教育的轉(zhuǎn)移支付政策，對(duì)西部農(nóng)村基礎(chǔ)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支竹項(xiàng)目少且資金規(guī)模小，到中央財(cái)政加大對(duì)西部農(nóng)村基礎(chǔ)教育的轉(zhuǎn)移支竹力度和資金投入規(guī)模，新增不少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目并對(duì)西部農(nóng)村地區(qū)實(shí)行政策傾斜，中央財(cái)政對(duì)西部農(nóng)村基礎(chǔ)教育轉(zhuǎn)移支付政策的變遷經(jīng)歷了兩個(gè)階段，在這兩個(gè)階段中，中央財(cái)政對(duì)西部農(nóng)村基礎(chǔ)教育轉(zhuǎn)移支付政策在實(shí)施中產(chǎn)生了相當(dāng)?shù)目?jī)效，也出現(xiàn)了不少問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：中央財(cái)政；西部農(nóng)村；基礎(chǔ)教育；轉(zhuǎn)移支付政策

中圖分類號(hào)：G40-054

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1671－6124(2009)04-0073-04

中央財(cái)政對(duì)西部農(nóng)村基礎(chǔ)教育轉(zhuǎn)移支付是中央為滿足西部農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展的需要而向西部農(nóng)村基礎(chǔ)教育無(wú)償?shù)?、單方面地讓與或下?lián)芤徊糠重?cái)政收入。這是一種非制度性投資，因而具有靈活性甚至隨意性。它通常分為兩類，即一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。一般轉(zhuǎn)移支付不規(guī)定使用方向，也不附加任何條件，資金從中央賬戶進(jìn)入地方賬戶后，由地方政府納入整個(gè)預(yù)算盤子進(jìn)行統(tǒng)籌安排，其作用主要是平衡地區(qū)間基礎(chǔ)教育發(fā)展的財(cái)力差別。由于沒(méi)有明確的政策規(guī)定，地方政府安排這部分資金用于農(nóng)村基礎(chǔ)教育的隨意性較大，地區(qū)間的支出比重差異也較大。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是指定用途的教育?？?，有單獨(dú)的財(cái)政賬戶，各地必須嚴(yán)格按照規(guī)定?？顚Ｓ?，不能擠占挪用或變相挪用。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是中央財(cái)政直接投資西部農(nóng)村基礎(chǔ)教育的主要方式。

本文主要針對(duì)中央財(cái)政對(duì)西部農(nóng)村基礎(chǔ)教育轉(zhuǎn)移支付政策變遷的路徑、政策的內(nèi)容、政策的績(jī)效和政策的問(wèn)題進(jìn)行分析研究，并提出相應(yīng)的政策建議。

一、中央財(cái)政對(duì)西部農(nóng)村基礎(chǔ)教育轉(zhuǎn)移支付政策變遷的路徑和特點(diǎn)

中央財(cái)政對(duì)西部農(nóng)村基礎(chǔ)教育轉(zhuǎn)移支付政策變遷的路徑經(jīng)歷了兩個(gè)階段。第一階段是2000年以前，中央財(cái)政對(duì)西部農(nóng)村基礎(chǔ)教育轉(zhuǎn)移支付的專項(xiàng)投資項(xiàng)目少，資金規(guī)模小，可以說(shuō)實(shí)行的是“撒胡椒面”式的“大鍋飯”分配政策，這種轉(zhuǎn)移支付政策不僅僅是針對(duì)西部，幾乎涵蓋全國(guó)；第二階段是2000年以后，中央財(cái)政對(duì)西部農(nóng)村基礎(chǔ)教育的轉(zhuǎn)移支付除了保留原有的專項(xiàng)投資項(xiàng)目外，還新增了不少專項(xiàng)補(bǔ)助項(xiàng)目，加大了轉(zhuǎn)移支付的力度和資金投入規(guī)模，并對(duì)西部農(nóng)村基礎(chǔ)教育專項(xiàng)補(bǔ)助實(shí)行政策傾斜。

12000年以前，中央財(cái)政對(duì)西部農(nóng)村基礎(chǔ)教育轉(zhuǎn)移支付政策分析

這期間中央財(cái)政沒(méi)有專門針對(duì)西部農(nóng)村基礎(chǔ)教育的轉(zhuǎn)移支付政策，是把西部和全國(guó)其他老、少、邊、窮地區(qū)同等看待的。從中央財(cái)政對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)教育專項(xiàng)補(bǔ)助政策來(lái)看，“七五”和“八五”期間，中央財(cái)政用于支持老、少、邊、窮地區(qū)普及初等教育的專項(xiàng)補(bǔ)助每年5000萬(wàn)元；民族教育補(bǔ)助?？蠲磕?000萬(wàn)元?！熬盼濉逼陂g，上述兩項(xiàng)專款得以保留，但使用范圍有所擴(kuò)大，即從基礎(chǔ)教育補(bǔ)助專款中每年拿出500萬(wàn)元用于特殊教育補(bǔ)助；另從民族教育、基礎(chǔ)教育補(bǔ)助?？钪蟹謩e拿出1000萬(wàn)元和2000萬(wàn)元(總計(jì)3000萬(wàn)元)設(shè)立“貧困地區(qū)義務(wù)教育助學(xué)金”補(bǔ)助?？?。同時(shí)，中央新增設(shè)了“國(guó)家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程款”，資金主要用于消除農(nóng)村小學(xué)、初中學(xué)校的危房，按照國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)配備教學(xué)儀器、設(shè)備和圖書資料以及課桌椅，培訓(xùn)教師和校長(zhǎng)等，以確保全國(guó)“兩基”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。這是建國(guó)以來(lái)用于地方基礎(chǔ)教育最大的一筆補(bǔ)助?？睿灿?jì)39億元，平均每年安排6.5億元，同時(shí)要求地方政府按1:2的比例投人配套資金，實(shí)施范圍覆蓋了22個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)及新疆建設(shè)兵團(tuán)的852個(gè)貧困縣。即使“九五”期間中央財(cái)政對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的資金是建國(guó)以來(lái)用于地方基礎(chǔ)教育最大的一筆補(bǔ)助?？?，平均每年也僅有6.5億，加上地方政府的兩倍配套資金，“九五”每年給予852個(gè)貧困縣的專項(xiàng)資金也就是19.9億。如此算來(lái)，“九五”期間，平均每年每個(gè)縣所獲得的專項(xiàng)補(bǔ)助只有n024億(19.5+852=0.024)。

可見，2000年以前中央財(cái)政幾乎沒(méi)有專門針對(duì)西部農(nóng)村基礎(chǔ)教育的轉(zhuǎn)移支付政策。中央財(cái)政對(duì)全國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)教育轉(zhuǎn)移支付的資金量小，所分配的范圍卻相當(dāng)廣，這使得西部農(nóng)村基礎(chǔ)教育真正獲得的轉(zhuǎn)移支付的資金量相當(dāng)小。

22000年以后。中央財(cái)政對(duì)西部農(nóng)村基礎(chǔ)教育轉(zhuǎn)移支付政策分析

這期間中央財(cái)政加大了對(duì)西部農(nóng)村基礎(chǔ)教育的轉(zhuǎn)移支付力度，不僅已有的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付政策得到了保留，還新增了不少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，對(duì)西部農(nóng)村地區(qū)實(shí)行政策傾斜，出臺(tái)了專門針對(duì)西部農(nóng)村基礎(chǔ)教育的轉(zhuǎn)移支付政策。這些政策主要包括：

(1)中央財(cái)政對(duì)西部農(nóng)村基礎(chǔ)教育危房改造實(shí)行專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付政策從2001年開始在全國(guó)實(shí)施“中小學(xué)危房改造工程”，力爭(zhēng)用兩年左右的時(shí)間基本消除現(xiàn)存的中小學(xué)危房。中央投入“工程”專款30億元，重點(diǎn)補(bǔ)助中西部貧困地區(qū)。中央?？钛a(bǔ)助的地區(qū)，地方人民政府應(yīng)安排必要的配套資金。地方配套資金由省級(jí)財(cái)政承擔(dān)。政策對(duì)危房改造資金的管理、改建新建校舍的使用壽命(≥50年)作了詳細(xì)的規(guī)定。要求地方政府不得借學(xué)校改建危房向農(nóng)民亂收費(fèi)和攤派各種費(fèi)用?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的意見》(國(guó)發(fā)[2003]12號(hào))和《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》(國(guó)發(fā)[2003]19號(hào))一再要求省級(jí)財(cái)政應(yīng)根據(jù)本地實(shí)際情況，從農(nóng)村稅費(fèi)改革專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金中，每年安排一定資金用于學(xué)校危房改造，確保師生安全。中央財(cái)政繼續(xù)對(duì)中西部困難地區(qū)中小學(xué)校舍改造給予支持。

(2)中央財(cái)政對(duì)西部農(nóng)村基礎(chǔ)教育實(shí)行現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育體系建設(shè)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支竹政策教育部在2000年撥出8000萬(wàn)元專項(xiàng)資金支持西部地區(qū)啟動(dòng)現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育工程?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于深化改革，加快發(fā)展民族教育的決定》(國(guó)發(fā)[2002]14號(hào))提出，要把中央財(cái)政扶持教育的重點(diǎn)向民族地區(qū)、邊遠(yuǎn)農(nóng)牧區(qū)、高寒山區(qū)、邊境地區(qū)以及發(fā)展落后的人口較少民族聚居地區(qū)傾斜。大力支持少數(shù)民族和西部地區(qū)發(fā)展現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育，提高這些地區(qū)對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源的共享能力?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門：國(guó)家西部地區(qū)“兩基”攻堅(jiān)計(jì)劃(2004～2007年)的通知》(國(guó)辦發(fā)[2004]20號(hào))更是明確宣稱，中央資金將主要支持西部農(nóng)村地區(qū)中小學(xué)?，F(xiàn)代遠(yuǎn)程教育工程建設(shè)。

(3)中央財(cái)政對(duì)西部農(nóng)村寄宿制中小學(xué)學(xué)生實(shí)行綜合轉(zhuǎn)移支付政策2002年中央財(cái)政通過(guò)綜合轉(zhuǎn)移支付，對(duì)西部農(nóng)牧區(qū)、山區(qū)和邊疆地區(qū)寄宿制中小學(xué)學(xué)生生活費(fèi)給予一定資助，同時(shí)要求少數(shù)民族和西部地區(qū)各級(jí)財(cái)政也要相應(yīng)設(shè)立寄宿制中小學(xué)學(xué)生生活補(bǔ)助專項(xiàng)資金。少數(shù)民族散雜居地區(qū)的各級(jí)政府要設(shè)立民族教育專項(xiàng)資金，制定和落實(shí)有關(guān)優(yōu)惠政策，扶持散雜居地區(qū)民族教育的發(fā)展。2004年中央重點(diǎn)補(bǔ)助“兩基”攻堅(jiān)縣農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)，幫助新建和改擴(kuò)建一批寄宿制初中和小學(xué)。西部各省(自治區(qū)、直轄市)人民政府要

統(tǒng)籌使用好中央下達(dá)的各項(xiàng)資金。對(duì)確有困難的地區(qū)，中央適當(dāng)予以補(bǔ)助。

(4)中央財(cái)政對(duì)支持西部農(nóng)村基礎(chǔ)教育的個(gè)人和企事業(yè)單位進(jìn)行稅收減免政策對(duì)納稅人向少數(shù)民族和西部地區(qū)農(nóng)牧區(qū)義務(wù)教育的捐贈(zèng)，在應(yīng)納稅所得額中全額扣除；少數(shù)民族和西部地區(qū)新建、擴(kuò)建學(xué)校，包括民辦公益性學(xué)校，以劃撥方式提供土地，并減免城鄉(xiāng)建設(shè)等相關(guān)稅費(fèi)；對(duì)勤工儉學(xué)、校辦產(chǎn)業(yè)以及為學(xué)校提供生活服務(wù)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)，繼續(xù)實(shí)行稅收優(yōu)惠政策；同時(shí)，適度運(yùn)用財(cái)政、金融等手段支持少數(shù)民族和西部地區(qū)教育事業(yè)的發(fā)展。盡量減免“寄宿制工程”建設(shè)收費(fèi)。“寄宿制工程”建設(shè)過(guò)程中涉及的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金，均應(yīng)予以免收；涉及的經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)，在服務(wù)雙方協(xié)商的基礎(chǔ)上，提倡各有關(guān)單位從支持農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)發(fā)展的角度適當(dāng)予以減收或免收；鼓勵(lì)企業(yè)以提供免費(fèi)服務(wù)的形式，通過(guò)非營(yíng)利的社會(huì)團(tuán)體和國(guó)家機(jī)關(guān)向“寄宿制工程”進(jìn)行捐贈(zèng)，這部分捐贈(zèng)準(zhǔn)予在繳納企業(yè)所得稅前的所得額中全額扣除…。到西部地區(qū)工作的應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生，根據(jù)本人意愿，戶口可轉(zhuǎn)到工作地區(qū)，也可轉(zhuǎn)回原籍，由政府主管部門所屬的人才交流機(jī)構(gòu)提供人事代理服務(wù)，5年內(nèi)免收以上人員的檔案管理費(fèi)用，并負(fù)責(zé)提供檔案工資調(diào)整、職稱評(píng)定等社會(huì)化服務(wù)。

(5)中央財(cái)政對(duì)西部農(nóng)村基礎(chǔ)教育實(shí)施“對(duì)口支援”政策《中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推動(dòng)?xùn)|西部地區(qū)學(xué)校對(duì)口支援工作的通知》(廳字[2000]13號(hào))要求組織實(shí)施“東部地區(qū)學(xué)校對(duì)口支援西部貧困地區(qū)學(xué)校工程”和“西部地區(qū)大中城市學(xué)校對(duì)口支援本省(自治區(qū)、直轄市)貧困地區(qū)學(xué)校工程”，使少數(shù)民族和西部貧困地區(qū)在資金、設(shè)備、師資、教學(xué)經(jīng)驗(yàn)等方面得到幫助。教育對(duì)口支援實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制，確保目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)，提高對(duì)口支援的效益?！皩?duì)口扶貧支教工程”支援西部中小學(xué)，周期兩年至三年，在東部發(fā)達(dá)省市選擇100所左右條件較好的學(xué)校，對(duì)口支援西部省區(qū)貧困地區(qū)一百所左右學(xué)校。組織西部地區(qū)大中城市的中小學(xué)對(duì)口支援本省區(qū)內(nèi)的貧困地區(qū)中小學(xué)。2002、2003、2004年，中央財(cái)政進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)設(shè)立專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，增加選派東部地區(qū)教師到西部地區(qū)任教、西部地區(qū)教師到東部地區(qū)接受培訓(xùn)的數(shù)量。每年選派一定數(shù)量的優(yōu)秀教育工作者赴西部“兩基”攻堅(jiān)縣任教、掛職，并幫助培訓(xùn)西部“兩基”攻堅(jiān)縣中小學(xué)校長(zhǎng)、教師。建立東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)縣(市、區(qū))、本地大中城市對(duì)口支援“兩基”攻堅(jiān)縣的制度，有重點(diǎn)地選擇若干項(xiàng)目進(jìn)行援助，從資金、物資、人員等方面支持“兩基”攻堅(jiān)工作。完善中央國(guó)家機(jī)關(guān)和省級(jí)黨政機(jī)關(guān)與西部貧困地區(qū)的對(duì)口幫扶制度，著力幫助解決好西部貧困地區(qū)義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生就學(xué)問(wèn)題。國(guó)家繼續(xù)組織實(shí)施大學(xué)畢業(yè)生支援農(nóng)村教育志愿者計(jì)劃。

(6)中央財(cái)政對(duì)西部農(nóng)村基礎(chǔ)教育階段家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生實(shí)行重點(diǎn)扶持的助學(xué)金專款政策中央財(cái)政設(shè)立中小學(xué)助學(xué)金重點(diǎn)扶持西部農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生就學(xué)，逐步擴(kuò)大免費(fèi)發(fā)放教科書的范圍，并要求各級(jí)政府設(shè)立專項(xiàng)資金，逐步幫助學(xué)校免除家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的雜費(fèi)，對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難的寄宿學(xué)生提供必要的生活補(bǔ)助?！笆濉逼陂g及至2010年，“國(guó)家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程”、“國(guó)家扶貧教育工程”、“西部職業(yè)教育開發(fā)工程”、中小學(xué)貧困學(xué)生助學(xué)金?？睢⑶嗌倌晷Ｍ饣顒?dòng)場(chǎng)所建設(shè)項(xiàng)目等向少數(shù)民族和西部地區(qū)傾斜。對(duì)未普及初等義務(wù)教育的國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，向農(nóng)牧區(qū)中小學(xué)生免費(fèi)提供教科書，推廣使用經(jīng)濟(jì)適用型教材；采取減免雜費(fèi)、書本費(fèi)、寄宿費(fèi)、生活費(fèi)等特殊措施，確保西部家庭困難學(xué)生就學(xué)。國(guó)家繼續(xù)對(duì)西藏自治區(qū)的農(nóng)牧區(qū)義務(wù)教育階段的學(xué)生實(shí)行“三包”(包吃、包住、包學(xué)習(xí)費(fèi)用)的政策；繼續(xù)對(duì)新疆維吾爾自治區(qū)56個(gè)邊境縣和特殊困難縣義務(wù)教育階段學(xué)生免費(fèi)提供教科書。

(7)中央財(cái)政對(duì)西部農(nóng)村基礎(chǔ)教育人力資源培訓(xùn)實(shí)行專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付政策中央財(cái)政撥出?？顚?duì)少數(shù)民族和西部地區(qū)教師進(jìn)行培訓(xùn)，要求把培養(yǎng)、培訓(xùn)“雙語(yǔ)”教師作為重點(diǎn)，建設(shè)一支合格的“雙語(yǔ)型”教師隊(duì)伍；采取定向招生等特殊措施，加強(qiáng)在農(nóng)牧區(qū)、高寒地區(qū)、山區(qū)和邊疆地區(qū)能“下得去、留得住”的教師培養(yǎng)；逐年增加西部地區(qū)教師到東部地區(qū)接受培訓(xùn)的數(shù)量；對(duì)少數(shù)民族和西部地區(qū)中小學(xué)校長(zhǎng)進(jìn)行培訓(xùn)，不斷提高各級(jí)各類學(xué)校教師和管理人員的教學(xué)與管理水平。為此，教育部實(shí)施了“二十一世紀(jì)民族貧困地區(qū)中小學(xué)教師綜合素質(zhì)培訓(xùn)計(jì)劃”、“百萬(wàn)中小學(xué)校長(zhǎng)培訓(xùn)計(jì)劃”，并于2000年設(shè)立了第一個(gè)遠(yuǎn)程教育扶貧項(xiàng)目“明天女教師培訓(xùn)計(jì)劃”，擬培訓(xùn)西部一千名鄉(xiāng)、鎮(zhèn)中小學(xué)教師。2001～2010年，中央財(cái)政設(shè)立教師崗位專項(xiàng)資金，吸引高等院校畢業(yè)生和其他優(yōu)秀人才到西部邊遠(yuǎn)地區(qū)、貧困地區(qū)，從事一定時(shí)期的教師工作。試行師范院校高年級(jí)學(xué)生到農(nóng)村地區(qū)學(xué)校實(shí)習(xí)任教制度。國(guó)家和地方財(cái)政設(shè)立“獎(jiǎng)教金”，對(duì)在西部艱苦、貧困地區(qū)鄉(xiāng)村長(zhǎng)期任教且表現(xiàn)突出的教師給予獎(jiǎng)勵(lì)。鼓勵(lì)西部城鎮(zhèn)教師到農(nóng)村從事1～3年的教學(xué)工作。城鎮(zhèn)中小學(xué)教師晉升高級(jí)教師職務(wù)，應(yīng)有1年以上的在鄉(xiāng)任教經(jīng)歷。2006年中央政府決定實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師特設(shè)崗位計(jì)劃，通過(guò)公開招募高校畢業(yè)生到西部“兩基”攻堅(jiān)縣縣以下農(nóng)村基礎(chǔ)教育階段學(xué)校任教，引導(dǎo)和鼓勵(lì)高校畢業(yè)生從事西部農(nóng)村基礎(chǔ)教育工作，逐步解決西部農(nóng)村基礎(chǔ)教育師資總量不足和結(jié)構(gòu)不合理等問(wèn)題，提高西部農(nóng)村教師隊(duì)伍的整體素質(zhì)。

(8)中央財(cái)政對(duì)西部農(nóng)村基礎(chǔ)教育實(shí)行國(guó)際教育貸款及社會(huì)捐贈(zèng)款的分配傾斜政策政策性貸款、國(guó)際金融組織和外國(guó)政府優(yōu)惠貸款、國(guó)際組織教育貸款、海外和港澳臺(tái)教育捐款的分配，重點(diǎn)向少數(shù)民族和西部地區(qū)傾斜。此外，中央財(cái)政還有一些非定額的專項(xiàng)補(bǔ)助，如“特殊困難中小學(xué)改善辦學(xué)條件專項(xiàng)補(bǔ)助”，其資金主要來(lái)自于鐵道、金融、保險(xiǎn)行業(yè)的中央企業(yè)上繳的教育附加費(fèi)。2003年該項(xiàng)補(bǔ)助為1.8個(gè)億。同年，中央財(cái)政還出資1.5億元用于教育救災(zāi)，3750萬(wàn)元用于補(bǔ)助地方基礎(chǔ)教育基建經(jīng)費(fèi)。

二、中央財(cái)政對(duì)西部農(nóng)村基礎(chǔ)教育轉(zhuǎn)移支付政策績(jī)效與問(wèn)題

中央財(cái)政對(duì)西部農(nóng)村基礎(chǔ)教育實(shí)施的一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付政策的績(jī)效是十分明顯的，在政策執(zhí)行過(guò)程中所產(chǎn)生的問(wèn)題也是不容忽視的。

1中央財(cái)政對(duì)西部農(nóng)村基礎(chǔ)教育轉(zhuǎn)移支付政策績(jī)效分析

實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略以來(lái)，西部地區(qū)教育投入明顯增加。中央財(cái)政加大了對(duì)西部教育的轉(zhuǎn)移支付力度和專項(xiàng)投入，使西部地區(qū)教育經(jīng)費(fèi)總收入由1998年的609億元增加到2002年的1194億元，其中財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)收入由465億元提高到826億元。從1999年到2002年，僅國(guó)債向西部教育投入資金就達(dá)62億元。整個(gè)“十五”期間，中央政府對(duì)西部農(nóng)村基礎(chǔ)教育的一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付經(jīng)費(fèi)總計(jì)達(dá)到1332500萬(wàn)元。西部地區(qū)各級(jí)各類學(xué)校的辦學(xué)條件得到逐步改善，教師待遇穩(wěn)步提高，教育、教學(xué)手段不斷改進(jìn)，教育信息化開始起步。全國(guó)農(nóng)村教育工作會(huì)議明確提出，將“兩基”攻堅(jiān)作

為西部大開發(fā)的一項(xiàng)重要任務(wù)，擺在與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)同等重要的位置。截至2005年，中央政府安排專項(xiàng)資金新建改擴(kuò)建西部農(nóng)村寄宿制學(xué)校886所，安排專項(xiàng)資金推進(jìn)農(nóng)村中小學(xué)現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育工程試點(diǎn)工作，新裝備7.7萬(wàn)所農(nóng)村中小學(xué)校(教學(xué)點(diǎn))，可使近1600萬(wàn)中小學(xué)生受益?！皟苫比丝诟采w率繼續(xù)提高，高中階段教育規(guī)模繼續(xù)擴(kuò)大。為確保2006年春季學(xué)期開學(xué)時(shí)西部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)生能夠全面享受免交學(xué)雜費(fèi)，落實(shí)關(guān)于適當(dāng)提高公用經(jīng)費(fèi)保障水平等政策，2005年財(cái)政部向西部地區(qū)12個(gè)省市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)以及中部地區(qū)試點(diǎn)省份預(yù)撥專項(xiàng)資金36.9億元。2006年春季開始實(shí)施新的農(nóng)村義務(wù)教育投資政策。上半年中央和地方落實(shí)資金46.5億元，使西部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段4880萬(wàn)名學(xué)生全部享受了免交學(xué)雜費(fèi)政策。

2中央財(cái)政對(duì)西部農(nóng)村基礎(chǔ)教育轉(zhuǎn)移支付政策的問(wèn)題分析

中央財(cái)政對(duì)西部農(nóng)村基礎(chǔ)教育轉(zhuǎn)移支付政策在執(zhí)行中產(chǎn)生了一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(1)中央財(cái)政對(duì)西部農(nóng)村基礎(chǔ)教育轉(zhuǎn)移支付規(guī)模相對(duì)于整個(gè)財(cái)政轉(zhuǎn)移支什規(guī)模來(lái)說(shuō)，所占比重較小以2004年《中國(guó)財(cái)政統(tǒng)計(jì)年鑒》測(cè)算，中央農(nóng)村基礎(chǔ)教育專項(xiàng)資金僅占2003年中央財(cái)政補(bǔ)助地方支出的1.25％(當(dāng)年中央財(cái)政對(duì)地方的補(bǔ)助總額為8 261.41億元)。以國(guó)債項(xiàng)目為例.2003年國(guó)債項(xiàng)目用于西部農(nóng)村中小學(xué)危房改造工程的資金總共才20億元，而一個(gè)省、自治區(qū)建一條高速路，或者搞一個(gè)大項(xiàng)目，動(dòng)輒就上百億。截至2005年，西部開發(fā)5年來(lái)，中央財(cái)政性建設(shè)資金累計(jì)投入西部地區(qū)約4600億元，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)補(bǔ)助累計(jì)安排5000多億元，中央累計(jì)投入1萬(wàn)億元，同期對(duì)西部農(nóng)村基礎(chǔ)教育轉(zhuǎn)移支付總額僅僅只有150億元，占1萬(wàn)億元的1.5％。這個(gè)百分?jǐn)?shù)的分母還未包括用于西部地區(qū)建設(shè)的長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債(建設(shè)國(guó)債1/3以上用于西部開發(fā)，近3年來(lái)，這一比例超過(guò)40％)。如果把長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債計(jì)人分母中的話，中央財(cái)政對(duì)西部農(nóng)村基礎(chǔ)教育轉(zhuǎn)移支付占中央財(cái)政對(duì)整個(gè)西部轉(zhuǎn)移支付的百分比就更小了。這使得中央用于省級(jí)政府農(nóng)村基礎(chǔ)教育的專項(xiàng)補(bǔ)助在增進(jìn)公平和提高效率方面的作用極其有限。

(2)中央財(cái)政對(duì)西部農(nóng)村基礎(chǔ)教育轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)教育轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的設(shè)立、資金規(guī)模的大小由國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、教育部等幾家部門決定，其規(guī)范性、科學(xué)性、穩(wěn)定性較小。在資金總量確定后再分配到各省的過(guò)程中，還存在著中央政府和地方政府之間的博弈。對(duì)于轉(zhuǎn)移支付中按公式支付的那部分資金，其規(guī)模計(jì)算公式是中央政府和省級(jí)政府討價(jià)還價(jià)的結(jié)果，并非真正根據(jù)客觀因素科學(xué)測(cè)算出來(lái)的。對(duì)于不按公式支付的那部分轉(zhuǎn)移支付資金，一般由地方政府提出申請(qǐng)，中央政府平衡分配。主要的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，從性質(zhì)上講，屬于均等化轉(zhuǎn)移支付范疇，但由于未考慮各地區(qū)收入能力和支出需求存在的客觀差異，缺少合理的標(biāo)準(zhǔn)，客觀上仍延續(xù)并擴(kuò)大了既得利益格局，在一定程度上擴(kuò)大了地區(qū)差距。對(duì)于一些地方的特殊情況和特殊需要，主要通過(guò)專項(xiàng)補(bǔ)助方式加以調(diào)節(jié)。從經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)看，專項(xiàng)撥款雖然較無(wú)條件撥款更能體現(xiàn)中央宏觀調(diào)控意圖，提高補(bǔ)助效果，但其項(xiàng)目的確定具有很大的隨意性，分配程序不易規(guī)范。因此，無(wú)論在財(cái)政均衡、實(shí)現(xiàn)合理的再分配、縮小各地公共服務(wù)差異上，還是在資源配置等方面，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付都很難達(dá)到令人滿意的效果，易引起腐敗現(xiàn)象。同時(shí)，我國(guó)現(xiàn)階段也存在很多制約建立轉(zhuǎn)移支付制度的因素，其中最根本的是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚未定型。在這一條件約束下，地方既得利益的調(diào)整十分困難，政府間事權(quán)劃分不清也導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付設(shè)計(jì)依據(jù)不可靠。

(3)中央財(cái)政對(duì)西部農(nóng)村基礎(chǔ)教育轉(zhuǎn)移支村缺乏有效的約束和監(jiān)督機(jī)制，資金使用效率不高在轉(zhuǎn)移支付的過(guò)程中，存在不少跑、冒、滴、漏等問(wèn)題。我國(guó)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金大多為無(wú)償使用，對(duì)每一種專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的硬性配套資金沒(méi)有明確規(guī)定。同時(shí)，在資金的使用方面，還沒(méi)有建立起一套有效的監(jiān)督、審計(jì)機(jī)制，對(duì)資金是否做到?？顚Ｓ?，還不能及時(shí)、準(zhǔn)確、全面掌握信息。對(duì)違反了補(bǔ)助使用規(guī)定的地方政府，也沒(méi)有相應(yīng)的懲罰措施。在按公式分配的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中，地方政府往往會(huì)通過(guò)各種方式截留一部分資金。比如，甘肅省武威市教育局2003年底的調(diào)查顯示，2003年中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付危改資金全市應(yīng)到位2061萬(wàn)元，截至2004年，到位506萬(wàn)元，有1555萬(wàn)元沒(méi)有到位。寧夏回族自治區(qū)海原縣轉(zhuǎn)移支付的65％以上應(yīng)用于教育，但海原縣只把轉(zhuǎn)移支付的30％用到了教育上，而且這30％的資金還沒(méi)有用于教育投入，全用到了教師工資上。在不按公式分配的專項(xiàng)資金中，基層地方政府可能會(huì)以資助農(nóng)村基礎(chǔ)教育的名義申請(qǐng)資金，但實(shí)際轉(zhuǎn)作它用。個(gè)別地方政府將本應(yīng)用于補(bǔ)助農(nóng)村中小學(xué)建設(shè)和公用支出的農(nóng)村稅費(fèi)改革專項(xiàng)資金全部用于發(fā)放教師工資，從而節(jié)省出自身財(cái)力用于其他開支。比如，寧夏回族自治區(qū)海原縣轉(zhuǎn)移支付的65％以上應(yīng)用于教育，但海原縣只把轉(zhuǎn)移支付的30％用到了教育上，而且這30％的資金全部用于教師工資發(fā)放。上級(jí)政府在面對(duì)“保吃飯、保穩(wěn)定、保運(yùn)轉(zhuǎn)”的解釋時(shí)，往往對(duì)類似做法也就不予深究。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付尚且如此，非專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的挪用就更為平常了。

(4)中央財(cái)政對(duì)西部農(nóng)村基礎(chǔ)教育的一些轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目沒(méi)有投放到真正需要的地方，出現(xiàn)了“濟(jì)富”和“劫貧”的反常現(xiàn)象中央財(cái)政在對(duì)西部農(nóng)村基礎(chǔ)教育實(shí)施轉(zhuǎn)移支付政策時(shí)，為了調(diào)動(dòng)各級(jí)地方政府對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)教育投資的積極性，不少轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目要求地方政府進(jìn)行配套投資。現(xiàn)實(shí)中最需要上級(jí)政府資助的地區(qū)往往是財(cái)力薄弱的地區(qū)，幾乎無(wú)錢配套。這種要求地方政府進(jìn)行配套投資的轉(zhuǎn)移支付政策實(shí)施的結(jié)果可能出現(xiàn)兩種反常現(xiàn)象；一種是“濟(jì)富”，即有錢配套的地方能把農(nóng)村基礎(chǔ)教育辦得更好；一種是“劫貧”，即無(wú)錢配套的地方可能通過(guò)欠債或向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁投資責(zé)任來(lái)舉辦農(nóng)村基礎(chǔ)教育。比如，1996～1998年中央政府在383個(gè)項(xiàng)目縣共投入15億元專項(xiàng)資金，地方政府投入的相應(yīng)配套資金為1313億元，其中來(lái)自農(nóng)民的資金就有932億元，占配套總額的71％。

三、政策建議

第一，當(dāng)前在縱向平衡模式下，應(yīng)提高中央財(cái)政的汲取能力，為大幅度增加國(guó)家財(cái)政對(duì)西部農(nóng)村基礎(chǔ)教育轉(zhuǎn)移支付的總量規(guī)模創(chuàng)造條件，將中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助的80％以上用于西部農(nóng)村地區(qū)。

第二，逐步取消各種不規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付，建立科學(xué)規(guī)范的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。

第三，可選擇部分省區(qū)進(jìn)行地區(qū)間橫向轉(zhuǎn)移支付試點(diǎn)，在比較完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、分級(jí)分稅制財(cái)政管理體系規(guī)范穩(wěn)定、均等化撥款的技術(shù)條件成熟的狀況下，全面實(shí)施科學(xué)、規(guī)范的政府間轉(zhuǎn)移支付制度，采用縱向轉(zhuǎn)移支付為主、橫向轉(zhuǎn)移支付為輔、縱橫交錯(cuò)的轉(zhuǎn)移支付方式。第四，大力加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付制度的法制建設(shè)，并適時(shí)建立轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督考評(píng)機(jī)制。