劉 穎

摘要房屋拆遷在實(shí)踐中引發(fā)許多糾紛,矛盾突出,形勢(shì)不容樂(lè)觀。引發(fā)這些糾紛的原因眾多,本文主要以現(xiàn)行的拆遷模式為出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行考察,從對(duì)模式現(xiàn)狀、拆遷的實(shí)質(zhì)、現(xiàn)行模式的缺陷三方面來(lái)探討矛盾的根源。

關(guān)鍵詞非公益拆遷 拆遷模式 土地征收

中圖分類號(hào):D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-0592(2009)05-273-02

我們?cè)谌我獾乃阉饕嬷休斎搿胺课莶疬w”這個(gè)關(guān)鍵詞,都會(huì)看見(jiàn)相關(guān)的鏈接可以達(dá)到上萬(wàn)條,且基本上都與糾紛有關(guān),當(dāng)前有關(guān)房屋拆遷的話題已成為百姓生活中議論的熱點(diǎn)問(wèn)題。但“溫情拆遷”,“民心工程”的字眼卻很少有人提及,往往是“暴力拆遷”,“野蠻拆遷”使用的頻率最高。拆遷中確實(shí)存在著諸多問(wèn)題,有些嚴(yán)重?fù)p害了被拆遷人的利益,已成為影響社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)主要因素。根據(jù)建設(shè)部統(tǒng)計(jì),2004年一季度的拆遷信訪量比2003年同期增長(zhǎng)三倍。2004年以來(lái)到建設(shè)部上訪的人數(shù),截至6月22日已有4026批、18620人,其中集體上訪905批、13223人,個(gè)體上訪3121批、5397人,已超過(guò)2003年全年的3929批、18071人。面對(duì)著如此嚴(yán)峻的形勢(shì),我們有必要探究引發(fā)這些糾紛的根源,尋找問(wèn)題的矛盾所在,這樣我們才能找到解決的方法,真正達(dá)到建設(shè)社會(huì)主義和諧國(guó)家的目標(biāo)。

房屋拆遷按照目的的不同可以分為為了公共利益的拆遷(以下簡(jiǎn)稱公益拆遷)和非公益拆遷。公益拆遷比較容易理解,為了公共利益的需要犧牲少數(shù)人的個(gè)別利益在世界上多數(shù)國(guó)家的立法中都可以見(jiàn)到相關(guān)規(guī)定,已被理論界認(rèn)同,爭(zhēng)議較少。目前有關(guān)拆遷引起的糾紛主要集中在非公益拆遷,學(xué)者們對(duì)此也是爭(zhēng)論最多,綜合來(lái)說(shuō)誘發(fā)矛盾的原因主要有拆遷目的不當(dāng),拆遷依據(jù)不當(dāng),拆遷程序不當(dāng),拆遷補(bǔ)償不當(dāng)?shù)?。綜合上述的說(shuō)法,筆者認(rèn)為諸多爭(zhēng)議的根源就在于當(dāng)前非公益拆遷的運(yùn)作模式存在著嚴(yán)重的缺陷,有必要予以完善。

一、非公益拆遷運(yùn)作模式的現(xiàn)狀

我國(guó)有關(guān)房屋拆遷的法規(guī)主要有《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)房地產(chǎn)管理法》、《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》、《城市房屋拆遷估價(jià)指導(dǎo)意見(jiàn)》、《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》等,其中《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)規(guī)范房屋拆遷的具體運(yùn)作。根據(jù)《條例》的規(guī)定我們可以清楚的看到城市房屋拆遷運(yùn)作流程包括拆遷準(zhǔn)備,拆遷許可審批,拆遷協(xié)議協(xié)商和拆遷工作具體落實(shí)四個(gè)階段。

在拆遷準(zhǔn)備階段,拆遷申請(qǐng)人需要向政府的規(guī)劃部門、土地管理部門、發(fā)展改革等部門提交建設(shè)項(xiàng)目計(jì)劃書(shū)、建設(shè)方案、可行性研究報(bào)告、建設(shè)用地申請(qǐng)等文件,取得相關(guān)部門的許可,并辦理城市國(guó)有土地出讓手續(xù),將補(bǔ)償安置資金存入辦理存款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu),以取得申請(qǐng)房屋拆遷許可證的資料。這一階段雖然是房屋拆遷的準(zhǔn)備階段,似乎看起來(lái)與拆遷并沒(méi)有什么直接關(guān)系,但實(shí)際上對(duì)拆遷決定的做出起著舉足輕重的作用。

在拆遷許可階段,拆遷申請(qǐng)人持有建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、國(guó)有土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件、拆遷計(jì)劃和拆遷方案、辦理存款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)出具的拆遷補(bǔ)償安置資金證明向房屋拆遷管理部門申請(qǐng)房屋拆遷許可證。房屋拆遷管理部門審核批準(zhǔn)的在發(fā)放許可證的同時(shí)發(fā)布公告。

在拆遷協(xié)議協(xié)商階段,主要是拆遷申請(qǐng)人與被拆遷人就補(bǔ)償方式和補(bǔ)償金額、安置用房面積和安置地點(diǎn)、搬遷期限、搬遷過(guò)渡方式和過(guò)渡期限等事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)商。

從上述房屋拆遷運(yùn)作流程可知在城市房屋拆遷中存在三方主體:政府相關(guān)部門、拆遷申請(qǐng)人和被拆遷人。其中拆遷申請(qǐng)人與政府相關(guān)部門即規(guī)劃部門、土地管理部門、發(fā)展改革等部門之間是行政許可的法律關(guān)系;拆遷申請(qǐng)人與被拆遷人之間是設(shè)計(jì)上平等的民事關(guān)系。相對(duì)于前兩種,在現(xiàn)有的拆遷運(yùn)作模式下,相對(duì)于被拆遷人來(lái)說(shuō),政府相關(guān)部門是隱身的,他們之間部不存在任何直接的法律關(guān)系,這點(diǎn)直接為政府行政權(quán)力的尋租開(kāi)通了道路。

二、城市房屋拆遷行為實(shí)質(zhì)的分析

要分析當(dāng)前城市房屋拆遷運(yùn)作模式的缺陷,我們就有必要去探究一下現(xiàn)有模式下拆遷行為的實(shí)質(zhì)。理論界對(duì)于房屋拆遷的實(shí)質(zhì)的認(rèn)識(shí)普遍存在著兩種觀點(diǎn):

第一,認(rèn)為房屋拆遷屬于平等主體間的民事行為。持此種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為房屋拆遷是拆遷申請(qǐng)人與被拆遷人通過(guò)簽訂拆遷協(xié)議而轉(zhuǎn)讓被拆遷人的房屋所有權(quán)的行為,他們雙方是平等的合同主體,政府并沒(méi)有介入。

第二,認(rèn)為房屋拆遷是行政行為。持此種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為雖然在表面上看政府并沒(méi)有參與進(jìn)來(lái)只是在拆遷申請(qǐng)人與被拆遷人發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)進(jìn)行行政裁決,但拆遷的進(jìn)行卻離不開(kāi)政府行政權(quán)力的干預(yù)。由于政府相關(guān)部門的許可,在拆遷申請(qǐng)人與被拆遷人協(xié)商之前拆遷的結(jié)果就已確定,雙方只是就補(bǔ)償問(wèn)題討價(jià)還價(jià),所以拆遷行為實(shí)質(zhì)上是政府的行政行為。

要全面的把握房屋拆遷行為的實(shí)質(zhì)更需要從拆遷過(guò)程中的弱勢(shì)群體——被拆遷人的角度進(jìn)行考慮。相對(duì)于具有行政權(quán)的政府、具有強(qiáng)大資金的拆遷申請(qǐng)人來(lái)說(shuō),被拆遷人無(wú)論從哪方面來(lái)說(shuō)都處于絕對(duì)弱勢(shì)的地位,他們的利益最容易收到損害,因此只有從被拆遷人的角度出發(fā)才能正確的把握拆遷的實(shí)質(zhì)。

根據(jù)馬克思主義哲學(xué)研究事物本質(zhì)的方法,事物的主要矛盾決定事物的本質(zhì),所以我們要正確把握拆遷行為的實(shí)質(zhì)就要分析拆遷這一行為的主要矛盾是什么。就被拆遷人來(lái)說(shuō),他們?cè)诓疬w中面臨的就是自己最重要的私人財(cái)產(chǎn)—房屋將被拆除,也就是房屋所有權(quán)的喪失。但大多被拆遷人并沒(méi)有意識(shí)到自己也喪失了購(gòu)房時(shí)已經(jīng)給付地價(jià)的房屋所屬土地的使用權(quán)。拆遷的目的并不是“拆房”而是“取地”,開(kāi)發(fā)商所追求的是動(dòng)遷戶手中的土地使用權(quán)。這樣就明晰了,對(duì)于被拆遷人,拆遷對(duì)他們主要是房屋所有權(quán)的讓渡與土地使用權(quán)的喪失,只要揭示這兩權(quán)的讓與方式的性質(zhì)就抓住了拆遷的實(shí)質(zhì)。

根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定,土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的方式包括出讓、劃撥和征收。在《條例》所設(shè)計(jì)的現(xiàn)有房屋拆遷模式下,拆遷申請(qǐng)人在申請(qǐng)拆遷許可之前就已經(jīng)通過(guò)支付出讓金的方式取得了拆遷房屋所屬土地的使用權(quán)。這一過(guò)程對(duì)于房屋所有人來(lái)說(shuō)是完全不知情的,即被拆遷人在拆遷之前就已經(jīng)喪失了房屋所屬土地的使用權(quán)。通過(guò)對(duì)《土地管理法》關(guān)于土地劃撥的規(guī)定的研究,這一行為肯定不屬于土地的劃撥。而土地使用權(quán)從被拆遷人向拆遷申請(qǐng)人的轉(zhuǎn)移也沒(méi)有通過(guò)協(xié)商簽訂合同,所以它也不屬于土地的出讓?？梢?jiàn)被拆遷人土地使用權(quán)的喪失是由于政府對(duì)土地的征收,這一行為屬于行政征收行為。

通過(guò)上述的分析,拆遷行為的實(shí)質(zhì)就是被拆遷人房屋所有權(quán)讓渡的合同行為與土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的行政征收行為。明確了現(xiàn)有拆遷模式下拆遷的實(shí)質(zhì),就有助于我們?nèi)鏈?zhǔn)確的解釋現(xiàn)行模式的缺陷。

三、對(duì)現(xiàn)行城市房屋拆遷模式合法性的質(zhì)疑

我國(guó)城市房屋拆遷運(yùn)作模式主要是由《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》設(shè)置,筆者認(rèn)為現(xiàn)行模式的不足也正是由于《條例》的設(shè)定存在著嚴(yán)重的缺陷。

首先,對(duì)被拆遷人土地使用權(quán)的征收違反了憲法的規(guī)定。我國(guó)《憲法修正案》第二十二條規(guī)定:國(guó)家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?？梢?jiàn)國(guó)家征收土地的前提是為了公共利益的需要。但《條例》所界定的拆遷并沒(méi)有公益與非公益的區(qū)分,而是統(tǒng)統(tǒng)適用,即非公益拆遷也適用《條例》 的相關(guān)規(guī)定。根據(jù)前文論述,被拆遷人土地所有權(quán)的喪失是行政征收行為所致,這就產(chǎn)生了矛盾,顯然在非公益拆遷中是不存在公共利益之需的,這種情況下對(duì)被拆遷人土地使用權(quán)的征收就沒(méi)有憲法的依據(jù),而《條例》又容納了這種情況,存在著違憲的嫌疑。

其次,對(duì)被拆遷人土地使用權(quán)的征收同憲法保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)的精神相矛盾。憲法修正案第二十二條規(guī)定“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國(guó)家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”同憲法原文相比,修正案用“財(cái)產(chǎn)權(quán)”代替了“所有權(quán)”,立法者的用意就是為了在權(quán)利保護(hù)方面更準(zhǔn)確、更全面。公民的私有財(cái)產(chǎn)既包括有形財(cái)產(chǎn),主要以物的形式表現(xiàn)出來(lái),如房屋;也包括無(wú)形財(cái)產(chǎn),主要表現(xiàn)為權(quán)利的形式,如股權(quán)。而根據(jù)在現(xiàn)代社會(huì)中所有是財(cái)富的基礎(chǔ),使用是創(chuàng)造財(cái)富的源泉的事實(shí)以及現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度已經(jīng)發(fā)展為產(chǎn)權(quán)實(shí)際上是一種控制權(quán)的理論創(chuàng)新,土地使用權(quán)作為一種獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)的觀點(diǎn)已為大多學(xué)者認(rèn)同,憲法對(duì)于私人財(cái)產(chǎn)的保護(hù)也自然要及于對(duì)公民土地使用權(quán)的保護(hù)。通過(guò)前文分析,拆遷中的土地征收行為違反了憲法保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的精神,《條例》中的相關(guān)規(guī)定也就違反了憲法。

再次《條例》中有關(guān)強(qiáng)制拆遷的規(guī)定與憲法精神相悖。按照《條例》第十六、十七條的規(guī)定,當(dāng)被拆遷人與拆遷申請(qǐng)人不能達(dá)成安置補(bǔ)償協(xié)議的情況下,由拆遷管理部門進(jìn)行裁決,在裁決規(guī)定的期限內(nèi)被拆遷人沒(méi)有搬遷的,由相關(guān)部門強(qiáng)制拆遷或是申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制拆遷。筆者認(rèn)為這種規(guī)定與憲法嚴(yán)重沖突。在強(qiáng)制拆遷下,行政部門介入到拆遷雙方本應(yīng)由民法所調(diào)整的協(xié)商過(guò)程,干涉了設(shè)計(jì)上的平等主體之間的民事行為。這背后又常常會(huì)存在權(quán)力與資本的融合,相對(duì)于弱勢(shì)一方的被拆遷人,本應(yīng)體現(xiàn)公正、平等的平臺(tái)也在行政部門的干預(yù)下而倒塌,設(shè)計(jì)上的平等并不能掩蓋事實(shí)上的不平等。行政部門又做出裁決剝奪了被拆遷人最重要的財(cái)產(chǎn),且這一裁決具有終極效力,卻沒(méi)有為被拆遷人提供任何的法律救濟(jì)途徑。房屋的拆遷是不能重復(fù)的過(guò)程,一經(jīng)裁決被拆遷人可能奮斗一生才換來(lái)的住房就注定要被拆除,卻不論這種裁決是否正確。一旦裁決是錯(cuò)誤的對(duì)被拆遷人造成的損失是不能挽回的。這種沒(méi)有任何救濟(jì)途徑的裁決嚴(yán)重違反了公平合理的原則,而憲法修正案第二十二條明確規(guī)定“公民的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”;憲法第三十九條規(guī)定:“中華人民共和國(guó)公民的住宅不受侵犯,禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅”。筆者認(rèn)為強(qiáng)制拆遷的規(guī)定嚴(yán)重侵犯了被拆遷人的財(cái)產(chǎn)權(quán)和住宅,與憲法的精神背道而馳。

房屋拆遷在實(shí)踐中所引發(fā)的糾紛已經(jīng)越來(lái)越成為影響社會(huì)穩(wěn)定的主要因素之一,這些年,由拆遷所引起的暴力事件層出不窮,天安門廣場(chǎng)的自焚事件,湖南嘉禾的暴力拆遷等無(wú)不觸目驚心。的確,目前房屋拆遷的形勢(shì)不容樂(lè)觀,改革勢(shì)在必行。全國(guó)各地也都對(duì)此進(jìn)行認(rèn)真的反思,有些地方已經(jīng)出臺(tái)了相關(guān)的辦法,我們已經(jīng)感受到了改革的浪潮。只有推翻現(xiàn)有的房屋拆遷運(yùn)作模式,制定一部科學(xué)的、合理的《房屋拆遷法》才能從根本上解決房屋拆遷所引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題,真正走上科學(xué)行政、依法行政的道路。

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