劉連泰

(廈門大學(xué)法學(xué)院,福建廈門361005)

2009年11月21日,中央電視臺(tái)《經(jīng)濟(jì)半小時(shí)》播出了題為“一個(gè)女人的燃燒瓶和政府鏟車的拆遷大戰(zhàn)”的新聞?；景盖槭?

2008年,潘蓉接到虹橋機(jī)場(chǎng)交通樞紐的拆遷裁決,上海機(jī)場(chǎng)集團(tuán)要興建機(jī)場(chǎng)的交通樞紐工程,而潘蓉的這棟小樓正好位于工程項(xiàng)目范圍之內(nèi),①因此潘蓉一家必須在期限之內(nèi)搬離原先的住所,房屋將拆除。作為補(bǔ)償,潘蓉獲得每平方米761元的房屋重置補(bǔ)貼,以及1480元的土地補(bǔ)償,拆遷補(bǔ)償合計(jì)67.3萬元。②潘蓉對(duì)補(bǔ)償價(jià)格不服,拒絕搬遷。潘蓉所在的閔行區(qū)是上海市最大的行政區(qū),臨近虹橋機(jī)場(chǎng)。在住宅市場(chǎng)上,它屬于上海市的四類地區(qū),類似的房屋在市場(chǎng)上的交易價(jià)格為每平方米1萬5千多元。潘蓉的住宅雖不是商品房,但這套小樓,僅僅靠一層二層向外出租,就能獲得每月4000元的租金。潘蓉用常識(shí)來衡量,覺得這個(gè)補(bǔ)償價(jià)格與市場(chǎng)價(jià)格背離,因此潘家商量決定:不認(rèn)可這個(gè)評(píng)估,也不在拆遷協(xié)議上簽字。上海市閔行區(qū)相關(guān)職能部門啟動(dòng)強(qiáng)制拆遷程序,遭遇潘蓉抵抗。由此引發(fā)了“一個(gè)女人的燃燒瓶和政府鏟車的拆遷大戰(zhàn)”。③

潘蓉案已塵埃落定,當(dāng)事人也已黯然退場(chǎng)。④那片發(fā)生過燃燒瓶和鏟車大戰(zhàn)的土地上只有林立的鋼筋柱,雙方對(duì)峙的吶喊必將淹沒在飛機(jī)、鐵路、地鐵和磁懸浮等各種現(xiàn)代化交通工具發(fā)出的聲響中。但潘蓉案的標(biāo)本意義卻仍在被輿論界、學(xué)界不斷挖掘和詮釋。潘蓉得到了幾乎一邊倒的同情,政府在土地征收中的形象被無情地妖魔化。事過境遷之后,如果逃離宏大的敘事窠臼,針對(duì)案件的焦點(diǎn),換一個(gè)思考進(jìn)路,心平氣和而不是義憤填膺地鋪陳,也許我們能得出與我們的直覺背離的結(jié)論。潘蓉案發(fā)生后,人們譴責(zé)政府、支持潘蓉的理由各式各樣,但最后都殊途同歸,齊聲指責(zé)立法不公和立法沖突。

美國(guó)法上的規(guī)則時(shí)常被用作指責(zé)中國(guó)立法落后的參照,“世界各國(guó)立法都如何如何”的表述不過是美國(guó)法如何如何的泛化。⑤如果潘蓉案發(fā)生在美國(guó),該如何處理?潘蓉能按照自己的理解得到相當(dāng)于市場(chǎng)價(jià)的補(bǔ)償嗎?本文要做的就是這樣一個(gè)虛擬的就事論事的判決,或者叫以美國(guó)法為背景的“沙盤推演”。⑥

一、潘蓉案的爭(zhēng)點(diǎn):是否應(yīng)該按市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)償

作為拆遷方的閔行區(qū)政府和作為被拆遷方的潘蓉都認(rèn)可:閔行區(qū)政府對(duì)潘蓉房產(chǎn)的補(bǔ)償價(jià)格低于市場(chǎng)價(jià)格。分歧在于:潘蓉堅(jiān)持按照市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)償才是合法的,而閔行區(qū)政府則認(rèn)為按照拆遷補(bǔ)償方案確定的補(bǔ)償價(jià)格是合理的。如何看待政府補(bǔ)償價(jià)和市場(chǎng)價(jià)之間的差距?上海市閔行區(qū)交通建設(shè)委員會(huì)的主任,時(shí)任閔行區(qū)動(dòng)遷總指揮的吳仲權(quán)認(rèn)為,市場(chǎng)價(jià)格的形成“主要是靠了虹橋交通樞紐這個(gè)建設(shè),那么這個(gè)建設(shè)不是你群眾本來有的,是因?yàn)楹鐦蚪煌屑~投資了一千個(gè)億,帶動(dòng)了區(qū)域周邊的房?jī)r(jià)。”因此,給潘蓉房產(chǎn)的補(bǔ)償價(jià)格是“計(jì)劃帶市場(chǎng)”,補(bǔ)償價(jià)格的形成是市場(chǎng)加計(jì)劃的結(jié)果。因市政工程帶來的土地升值顯然已被“計(jì)劃”掉了。當(dāng)事雙方均未對(duì)征收本身的合法性提出任何質(zhì)疑,也未在征收是否符合公共利益較真,質(zhì)疑的是補(bǔ)償價(jià)格。潘蓉也主張,只要補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格與市場(chǎng)價(jià)一致,她并不拒絕搬遷。房屋的市場(chǎng)價(jià)格構(gòu)成包含兩個(gè)方面:原有的房產(chǎn)價(jià)值加上市政工程帶來的土地升值。市政工程帶來的土地升值是否要從補(bǔ)償額中扣除?這才是雙方爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。

與案件爭(zhēng)議雙方的錙銖必較相比,學(xué)界與實(shí)務(wù)界多從《物權(quán)法》與《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的“沖突”開始坐而論道,⑦得出一些征收存在合法性尷尬的結(jié)論。這種脫離具體案件的宏大敘事,于事無補(bǔ)。局外人關(guān)心的是公平正義之類的圣物,而當(dāng)事人關(guān)心的是政府應(yīng)補(bǔ)償多少錢之類的俗事。當(dāng)事人即便手持《物權(quán)法》,也不過是要求提高補(bǔ)償價(jià)格的籌碼,與學(xué)者義正詞嚴(yán),指責(zé)征收的合法性大異其趣。⑧

有趣的是:學(xué)界與實(shí)務(wù)界偶爾論及征收補(bǔ)償時(shí),多主張按市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)償,與潘蓉的立場(chǎng)不謀而合。偶有學(xué)者發(fā)出不同的聲音,很快就會(huì)被“炮轟”。⑨其實(shí),就征收的不動(dòng)產(chǎn)而言,交易其實(shí)并未真正發(fā)生,⑩嚴(yán)格意義上的市場(chǎng)價(jià)值并未形成,因此才需要對(duì)擬征收的不動(dòng)產(chǎn)做價(jià)值評(píng)估,評(píng)估的不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值實(shí)質(zhì)上是一個(gè)虛擬的交易價(jià)格。在虛擬交易價(jià)格時(shí),是否應(yīng)該完全按照類似不動(dòng)產(chǎn)的市場(chǎng)交易價(jià)格?

二、當(dāng)事人得到的特殊利益能否從補(bǔ)償款中扣除:美國(guó)法上的規(guī)則

美國(guó)憲法第五修正案確立了“公平補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”,莫農(nóng)加希拉導(dǎo)航公司訴美國(guó)案確立了“公平的市場(chǎng)價(jià)格”補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。?公平的市場(chǎng)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)事實(shí)上是市場(chǎng)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的例外標(biāo)準(zhǔn),或者為在市場(chǎng)價(jià)值基礎(chǔ)上扣除一些價(jià)值開放了可能。當(dāng)事人得到的特殊利益能否扣除?在市場(chǎng)價(jià)值之外,要不要做減法?

鮑曼訴羅斯案是聯(lián)邦最高法院最早的判例。[1]P548起因是華盛頓市新城市規(guī)劃的實(shí)施。華盛頓市原有的城市規(guī)劃是1791年根據(jù)華盛頓的授權(quán)制定的。該城市規(guī)劃不涉及華盛頓周邊地區(qū)的土地分區(qū)使用問題。各土地所有人自行分區(qū),然后交哥倫比亞特區(qū)測(cè)量辦公室登記,由該辦公室發(fā)證即可。由于各土地所有人自行其是,對(duì)土地的用途安排全憑興之所至,華盛頓周邊地區(qū)的情形與華盛頓市的城市規(guī)劃極不協(xié)調(diào)。國(guó)會(huì)認(rèn)為需要采取措施扭轉(zhuǎn)這種混亂的情形。

1888年8月27日,國(guó)會(huì)通過了一部題為《哥倫比亞特區(qū)土地分區(qū)管制法》的法律,根據(jù)該法,成立了哥倫比亞特區(qū)規(guī)劃委員會(huì),土地所有人對(duì)自己土地的分區(qū)必須經(jīng)過該委員會(huì)同意后才能報(bào)哥倫比亞特區(qū)測(cè)量辦公室登記。為進(jìn)一步實(shí)施該法,國(guó)會(huì)還于1893年通過了《哥倫比亞城外高速公路系統(tǒng)修筑法案》。發(fā)生爭(zhēng)議的正是該法案的第11條和第15條。該法第11條規(guī)定:在征收程序中,當(dāng)僅征收一宗土地的一部分時(shí),陪審團(tuán)評(píng)估損失時(shí),應(yīng)考量土地所有人從土地征收的擬用途中獲得的利益,土地征收后的擬用途可能提升剩余土地的價(jià)值,陪審團(tuán)應(yīng)據(jù)此做出裁判;在此類案件中,法院也要分別表述損害和收益。第15條規(guī)定規(guī)定了具體的計(jì)算方法。并規(guī)定,如果整宗土地被征收,土地所有人可以按照市場(chǎng)價(jià)得到補(bǔ)償,但需為得到的特殊利益支付專用稅。專用稅從補(bǔ)償款中扣除。?

按照《哥倫比亞城外高速公路系統(tǒng)修筑法案》,華盛頓城市規(guī)劃委員會(huì)于1895年繪制了一份高速公路規(guī)劃圖。按照該規(guī)劃,高速公路穿過的區(qū)域包括丹尼森和禮頓住宅區(qū)(Dennison and Leighton’s Subdivision),該住宅區(qū)位于著名的芒特·普林森和芒特·普林森平原(Mt.Pleasant and Mt.Pleasant Plains),還有英格爾居住區(qū)(Ingleside Subdivision)。高速公路投入使用后,預(yù)期將帶來大量的人流量,從而提升該區(qū)域土地的價(jià)值。羅斯等人所有的土地位于上述區(qū)域,一部分人土地將被部分征收,另一部分人的土地將被全部征收。規(guī)劃委員會(huì)按照法定程序公示后,由規(guī)劃委員會(huì)成員之一鮑曼按法定程序向法院提出征收訴訟。法院按照該法第10條的規(guī)定,組織了由7名成員組成的陪審團(tuán)。陪審團(tuán)根據(jù)第11條和第15條的規(guī)定,列舉了受到影響的每一宗土地,每一宗受影響土地的平方數(shù),被征收的平方數(shù),被征收土地的補(bǔ)償額,被征收建筑物的補(bǔ)償額,對(duì)其余土地的損害,包括對(duì)建筑物的損害,剩余土地所獲得的利益,以及損失超過利益的差額。最后得出羅斯等人應(yīng)該得到的補(bǔ)償額。

但羅斯等土地所有人質(zhì)疑上述法律第11條和第15條的合憲性。地區(qū)法院和上訴法院均判決該法違憲,認(rèn)為該法第11條和第15條超越了國(guó)會(huì)的權(quán)力范圍。鮑曼最后上訴到聯(lián)邦最高法院。當(dāng)事人之間的爭(zhēng)端圍繞著美國(guó)憲法第五修正案展開。羅斯主張法律違憲的理由是:憲法第五修正案規(guī)定的補(bǔ)償應(yīng)是肯定而不是臆想的。但按照《哥倫比亞城外高速公路系統(tǒng)修筑法案》第11條和第15條的規(guī)定,有可能發(fā)生毫無補(bǔ)償?shù)那樾?因?yàn)榕銓張F(tuán)預(yù)想的利益可能永遠(yuǎn)無法實(shí)現(xiàn)。因此,陪審團(tuán)不應(yīng)該根據(jù)該章的規(guī)定,評(píng)估價(jià)值或者損害的過程中考量上述因素——考慮損失的同時(shí)也考慮受益,將受益部分從損失補(bǔ)償部分扣除,有可能使當(dāng)事人得不到任何補(bǔ)償。受益發(fā)生在將來,且可能永遠(yuǎn)無法實(shí)現(xiàn),因此,陪審團(tuán)不應(yīng)該考量該因素。而且,憲法第五修正案沒有規(guī)定從補(bǔ)償額中扣除土地所有人得到的特殊利益。[1]P569

聯(lián)邦最高法院用大量的篇幅回顧既往判例對(duì)征收補(bǔ)償?shù)慕忉?并緊扣憲法第五修正案“公正補(bǔ)償”中的“公正”二字展開評(píng)論:

首先,聯(lián)邦最高法院將“公正”做雙向解釋:公正不僅意味著對(duì)被征收土地的所有人公正,也意味著對(duì)公眾的公正。征收權(quán)源于政治必要性,與主權(quán)不可分離,除非被基本法律所否認(rèn)。除非給所有人支付公正補(bǔ)償,該權(quán)利不得行使,支付公正補(bǔ)償是國(guó)家的義務(wù),應(yīng)通過調(diào)查確定補(bǔ)償額。我們要明白,公正不僅意味著對(duì)財(cái)產(chǎn)所有人的公正,也包括對(duì)公眾的公正。所有人得到的補(bǔ)償應(yīng)僅等于他遭受的損失。補(bǔ)償少于損失,對(duì)所有人不公正;補(bǔ)償大于損失,對(duì)公眾不公正。[1]P574

國(guó)會(huì)到底有無權(quán)力考量當(dāng)事人得到的特殊利益呢?法院認(rèn)為:美國(guó)憲法沒有明文禁止考量財(cái)產(chǎn)所有人因征收得到的特殊利益。憲法第五修正案沒有包含任何默示的禁止,因此,毫無疑問在國(guó)會(huì)的權(quán)力范圍內(nèi)。[1]P584憲法只規(guī)定了一般的補(bǔ)償原則,不可能規(guī)定每一個(gè)別案件的補(bǔ)償,只能通過裁判機(jī)構(gòu)在每一案件中根據(jù)具體情形確定。即便立法沒有規(guī)定陪審團(tuán)同時(shí)考量利益和損害,他們也有權(quán)力這樣做。憲法沒有規(guī)定土地增值部分一定要扣除,但規(guī)定了當(dāng)事人得到公正補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。公正補(bǔ)償意味著對(duì)公眾也是公正的,亦如對(duì)財(cái)產(chǎn)所有人是公正的一樣。如果陪審團(tuán)認(rèn)為,個(gè)人從擬議的公共工程中得到的利益等于被征收財(cái)產(chǎn)的全部?jī)r(jià)值,這時(shí)就不能說:給予個(gè)人全部被征收財(cái)產(chǎn)的價(jià)值是公正的。如果陪審團(tuán)有權(quán)力考量利益,亦如考量損害……即便出現(xiàn)不予任何補(bǔ)償或者最多得到象征性補(bǔ)償?shù)那樾我矐?yīng)如此。……為了確定對(duì)公眾和個(gè)人都公正的補(bǔ)償,他們應(yīng)該這樣做,這與憲法并不抵觸。[1]P570

聯(lián)邦最高法院從技術(shù)層面討論在計(jì)算征收補(bǔ)償額時(shí)扣除特殊利益的正當(dāng)性。當(dāng)一宗土地的一部分被征收后,被征收部分土地的價(jià)值不是考量支付給所有人補(bǔ)償或損失的唯一因素,對(duì)相鄰未征收土地造成的偶然損害或帶來的利益也應(yīng)一并納入考量。一方面,當(dāng)未被征收的部分土地價(jià)值減損時(shí),所有人可以就額外的損失要求補(bǔ)償;另一方面,剩下的部分如果因?yàn)槭姓こ痰母脑斓玫搅颂厥獾念~外增值時(shí),征收部分土地給整宗土地帶來的損害就減少了。比如,通過拓寬一條部分與另一條街道相鄰的街道,土地中最有價(jià)值的一部分因公用被征收,但以前在街尾的部分變成了正沿街,而且是沿著比以前寬闊的街道,剩余土地的增值后,比以前全部土地的價(jià)值還要高。如果說所有人即要得到等同于被征收土地價(jià)值的全額補(bǔ)償,又要得到剩余土地增值的全部利益,本身就是不公正的,憲法也不要求這樣做?！a(bǔ)償?shù)暮x是用金錢矯正錯(cuò)誤或損害行為。支付金錢的范圍應(yīng)與損害范圍相當(dāng),即不多于、也不少于財(cái)產(chǎn)的價(jià)值,我們認(rèn)為,這就是對(duì)憲法文意的令人滿意的解釋。[1]P574

最后,聯(lián)邦最高法院說明了特殊利益扣除的例外情形,并說明本案中的情形不在例外之列。國(guó)家有權(quán)為了公用目的征收私人財(cái)產(chǎn),相應(yīng)地,個(gè)人有因財(cái)產(chǎn)被征收而得到補(bǔ)償?shù)臋?quán)利,這一點(diǎn)不難想象……但當(dāng)個(gè)人得到的直接利益在量上等同于因征收遭受的損失時(shí),這種補(bǔ)償就得到了保障。當(dāng)然,我們要排除那些因征收而帶來的間接、總量意義上的利益,個(gè)人作為其中的一員從中分享了利益,因?yàn)樗鳛榧{稅人應(yīng)該得到自己的利益份額。但個(gè)人因擬修建的道路或其他公共工程改造得到的直接、特殊的利益,已經(jīng)超出了作為其中一員享受到的利益,他獲得了其他人無法獲得的利益,在決定補(bǔ)償額時(shí),將其考慮進(jìn)去是公正的。從另一個(gè)層面看,他得到了超乎其余人之上的利益,不單單是作為其中一員得到的利益,他因?yàn)檎魇斩@益,因?yàn)樗@得的特殊利益,其余成員的稅收負(fù)擔(dān)增加。根據(jù)一般原則,從公平正義的角度看,公權(quán)利主體應(yīng)該說明:那些主張損害補(bǔ)償?shù)膫€(gè)人得到了哪些直接的特殊利益,這些利益應(yīng)從其遭受的損害中扣除……“損害”這個(gè)詞的一般含義而言,等同于補(bǔ)償。它包括的內(nèi)容超出單純被征收財(cái)產(chǎn)的價(jià)值,通常情形下,主要的損害不是所有人絕對(duì)失去的財(cái)產(chǎn)部分,而是從整個(gè)財(cái)產(chǎn)中切割一塊后,平衡被打破。因此,他遭受的損害超出被征收部分的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。與之對(duì)應(yīng),征收部分財(cái)產(chǎn),將其投入新的用途,可能提升未征收部分財(cái)產(chǎn)的價(jià)值,所有人得到特殊利益。的確,這種對(duì)財(cái)產(chǎn)價(jià)值的直接提升,這種特殊的利益來自公共工程的改造,應(yīng)該納稅,應(yīng)從所有人遭受的損失補(bǔ)償額中扣除。[1]P581

鮑曼訴羅斯案迄今為止仍是處理類似問題的標(biāo)志性案件。與該案爭(zhēng)點(diǎn)類似的晚近判例還有發(fā)生在1935年的阿倫森訴美國(guó)案,[2]P140發(fā)生在1943年的美國(guó)訴米勒案。[3]P369征收補(bǔ)償?shù)睦碛墒?不讓個(gè)人承受本應(yīng)由全體共同體成員承受的負(fù)擔(dān)。[4]P40如果被征收財(cái)產(chǎn)的所有人并未因財(cái)產(chǎn)被征收遭受損害,甚至為此得到了超越共同體其他成員的利益,就不存在補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)。力主按市場(chǎng)價(jià)做征收補(bǔ)償?shù)膶W(xué)者,常以美國(guó)法上的材料作為論據(jù)。即便我們不追問“美國(guó)人如此,我們就一定要如此”的強(qiáng)勢(shì)邏輯是否成立,上述說法仍然極不可靠。美國(guó)法上的征收補(bǔ)償方法不是按照市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)償,而是按照“公平的市場(chǎng)價(jià)值”補(bǔ)償。“公平二字”準(zhǔn)備了市場(chǎng)價(jià)值的例外,為從市場(chǎng)價(jià)值中扣除一定數(shù)額開放了可能。

三、結(jié)語(yǔ):潘蓉案的美國(guó)式判決

如果我們直接進(jìn)入潘蓉案件的爭(zhēng)點(diǎn),補(bǔ)償數(shù)額,不在所謂征收的程序、征收是否符合公共利益的問題上兜圈子,?我們無法回避的問題是:潘蓉的房產(chǎn)價(jià)值由于公共工程的實(shí)施而升值,該升值部分是否應(yīng)該從補(bǔ)償額中扣除?

要回答上述問題,首先要明確:潘蓉的房產(chǎn)因市政工程升值,該利益是潘蓉作為普通納稅人得到的利益還是超越于普通納稅人利益之外的特殊利益??如果是前者,則不應(yīng)扣除;如果是后者,則應(yīng)扣除。

“特殊利益”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)在美國(guó)法上曾一波三折。[5]P324納稅人是否從中得到了特殊的利益時(shí)常成為案件的焦點(diǎn)。受益區(qū)的劃定,涉及到許多技術(shù)要素,好在納稅區(qū)的劃定在美國(guó)法上屬于立法機(jī)關(guān)立法裁量的范圍,除非該立法裁量權(quán)的行使顯然不合理或者極其武斷,法院一般不予置喙。[6]P625回到潘蓉案,沒有任何機(jī)關(guān)劃定特別受益區(qū)的范圍,我們也無法從美國(guó)聯(lián)邦最高法院的判決理由中直接檢索出可資借鑒的標(biāo)準(zhǔn)。我們可以按照判例法的思路判決潘蓉案,將潘蓉案和羅斯案做一個(gè)簡(jiǎn)單的類比,就會(huì)發(fā)現(xiàn)潘蓉案與羅斯案的情形大體雷同:羅斯案的情形是修建繞城高速,潘蓉案的情形是修建虹橋機(jī)場(chǎng)高速,兩者都使土地升值。案件的爭(zhēng)點(diǎn)相同,我們就可以回到羅斯案的判決理路。按照羅斯案的判決邏輯,應(yīng)這樣處理潘蓉房產(chǎn)的征收補(bǔ)償問題:如果潘蓉的房產(chǎn)被部分征收,則將剩余房產(chǎn)的特別受益從補(bǔ)償額中扣除;如果潘蓉的房產(chǎn)被全部征收,就應(yīng)從補(bǔ)償額中扣除專用稅。也就是說,即便將該案放在美國(guó)法語(yǔ)境,潘蓉也得不到等同于征收時(shí)刻市場(chǎng)價(jià)的補(bǔ)償。

當(dāng)然,如何計(jì)算潘蓉得到的特別利益數(shù)量,需要復(fù)雜的作業(yè),其中還可能包含不同利益群體博弈后的政治決斷。在本案中,政府給潘蓉的補(bǔ)償如果套用市場(chǎng)價(jià)扣除特別利益的計(jì)算公式,潘蓉得到的補(bǔ)償幾乎就是“估堆”的做法。政府支付潘蓉補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)是《上海市征用集體所有土地拆遷房屋補(bǔ)償安置若干規(guī)定》第6條。?征地拆遷居住房屋,被征地的村或者村民小組建制撤銷的,被拆遷人可以選擇貨幣補(bǔ)償,也可以選擇與貨幣補(bǔ)償金額同等價(jià)值的產(chǎn)權(quán)房屋調(diào)換。前款規(guī)定的貨幣補(bǔ)償金額計(jì)算公式為:(被拆除房屋建安重置單價(jià)結(jié)合成新+同區(qū)域新建多層商品住房每平方米建筑面積的土地使用權(quán)基價(jià)+價(jià)格補(bǔ)貼)×被拆除房屋的建筑面積。本條所稱的單價(jià),是指每平方米建筑面積的價(jià)格。本條規(guī)定的被拆除房屋建安重置單價(jià)結(jié)合成新,由建設(shè)單位委托具有市房地資源局核準(zhǔn)的房屋拆遷評(píng)估資格的房地產(chǎn)估價(jià)機(jī)構(gòu)評(píng)估;同區(qū)域新建多層商品住房每平方米建筑面積的土地使用權(quán)基價(jià)及價(jià)格補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn),由被拆除房屋所在地的區(qū)(縣)人民政府制定并公布。

如果對(duì)該補(bǔ)償規(guī)范做一個(gè)簡(jiǎn)要的總結(jié),就會(huì)發(fā)現(xiàn):補(bǔ)償數(shù)額由建房成本加政府的價(jià)格補(bǔ)貼。建房的成本及成新由房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估,該價(jià)格是市場(chǎng)形成的;每平方米建筑面積的土地使用權(quán)基價(jià)是政府確定的價(jià)格,是“計(jì)劃”的結(jié)果;為彌補(bǔ)“計(jì)劃”價(jià)格與市場(chǎng)價(jià)格之間的可能差距,補(bǔ)償價(jià)格還包括“價(jià)格補(bǔ)貼”。價(jià)格補(bǔ)貼考量了市場(chǎng)因素,但不完全由市場(chǎng)決定,而是由政府公布。具體到本案,潘蓉房屋補(bǔ)償款被計(jì)劃掉的一部分是土地使用權(quán)的市場(chǎng)價(jià)格?！坝?jì)劃”掉一部分土地使用權(quán)價(jià)格是否正當(dāng)?

將本案放到美國(guó)法語(yǔ)境,潘蓉的房產(chǎn)被全部征收,并得到了特別利益,應(yīng)支付專用稅。應(yīng)支付的專用稅數(shù)額可以從征收補(bǔ)償額中扣除。但應(yīng)支付多少專用稅呢?在缺乏背景資料的前提下,我們無法確定具體的扣除額。而且,即便在美國(guó)法背景下,也允許存在裁量的空間存在。美國(guó)法上,承擔(dān)多少專用稅,應(yīng)該如何支付補(bǔ)償,由法院任命的7名陪審員裁判,可能的算法包括:不動(dòng)產(chǎn)臨街的面積、臨街的面寬、商業(yè)價(jià)值的增加、區(qū)位優(yōu)化的提升等,[5]P476?只要計(jì)算方法不至于恣意、專橫,法院都對(duì)此予以尊重。甚至在陪審團(tuán)不精確表述市場(chǎng)價(jià)值是多少,應(yīng)扣除的價(jià)格是多少,告訴當(dāng)事人一個(gè)“估堆”式的數(shù)據(jù)時(shí),法院依然持謙謙君子之風(fēng),不對(duì)此指手畫腳。[1]P570

但有一點(diǎn)可以肯定,即便將該潘蓉案放到美國(guó)法語(yǔ)境,潘蓉也不可能得到完全按市場(chǎng)價(jià)格的補(bǔ)償。確定征收補(bǔ)償額的基本規(guī)則是“公平的市場(chǎng)價(jià)值”,公平既包括對(duì)被征收財(cái)產(chǎn)所有人的公平,也包括對(duì)公眾的公平。用財(cái)政資金投入導(dǎo)致潘蓉的房產(chǎn)價(jià)值飆升,飆升的價(jià)值不由特定地段的人獨(dú)享。從這個(gè)角度看,以潘蓉房產(chǎn)周圍房產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值為標(biāo)準(zhǔn),譴責(zé)對(duì)潘蓉的補(bǔ)償過低,即便放在我們一再奉為圭臬的美國(guó)法語(yǔ)境中,也沒有規(guī)范依據(jù)和判例支持。吳仲權(quán)先生所謂“虹橋交通樞紐推高了房?jī)r(jià),不是你群眾本來就有的”,因此應(yīng)該部分扣除的說法倒符合“公平的市場(chǎng)價(jià)值”的法理。當(dāng)然,這不意味著上海市政府的做法完全無可挑剔。比如土地使用權(quán)的價(jià)格補(bǔ)貼完全由政府一方拍板,比如補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格中到底被“計(jì)劃”掉了多少市場(chǎng)價(jià),是按什么比例“計(jì)劃”的,將這些問題放在美國(guó)法語(yǔ)境,都可能遭遇“正當(dāng)程序”的瓶頸。

注釋:

① 該房產(chǎn)由潘蓉公公張全余修建,通過公證贈(zèng)予給潘蓉、張龍其夫婦。為表述方便,將該棟房產(chǎn)簡(jiǎn)稱“潘蓉房產(chǎn)”,同時(shí),將本案簡(jiǎn)稱“潘蓉案”。

② 潘蓉房產(chǎn)批準(zhǔn)建設(shè)的面積為200平方米,陽(yáng)臺(tái)面積40.5平方米。該建筑的實(shí)際面積為480平方米。該數(shù)額是潘蓉房產(chǎn)本身得到的補(bǔ)償。潘蓉得到的其他補(bǔ)償還包括房屋附著物、裝飾及陽(yáng)臺(tái)的補(bǔ)償82.7萬元人民幣,潘蓉總共得到的現(xiàn)金補(bǔ)償是150萬人民幣,此外,還可按每平方米3200元的優(yōu)惠價(jià)格購(gòu)買3套安置房。參見莊百萬編輯:《虹橋交通樞紐潘蓉夫婦強(qiáng)制拆遷事件背后的故事》,http://www.chinanews.com.cn/gn/news/2009/11-28/1989436.shtml,最后訪問日期為2010年3月5日。

③ 該新聞的視頻在中央電視臺(tái)的網(wǎng)頁(yè)上可以找到。http://jingji.cntv.cn/program/jingjibxs/20100224/106595.shtml。最后訪問日期為2010年3月5日。

④ 法院判決潘蓉夫婦構(gòu)成妨害公務(wù)罪,判處有期徒刑8個(gè)月。

⑤ 中國(guó)政法大學(xué)薛剛凌教授主張“應(yīng)遏制釘子戶部合理價(jià)”,如果公共投入導(dǎo)致被拆遷戶房?jī)r(jià)提升,從而得到高額補(bǔ)償,應(yīng)該納稅。參見趙艷紅2009年12月4日采訪薛剛凌教授的文章:《法學(xué)專家:應(yīng)遏制釘子戶不合理要價(jià)》,http://news.sina.com.cn/pl/2009-12-04/001019184818.shtml。最后訪問日期為2010年3月5日。薛剛凌教授的觀點(diǎn)遭到諸多學(xué)者和實(shí)務(wù)界人士的批評(píng),在這些批評(píng)的聲音中,常有“法治發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)規(guī)定”,“世界性的常識(shí)問題”之類說法。參見袁裕來:《薛剛凌教授在給尖銳的拆遷矛盾火上澆油》,http://yuanyulai.fyfz.cn/art/553334.htm,最后訪問日期為2010年3月5日。在法律博客網(wǎng)上用“法治發(fā)達(dá)國(guó)家”做引擎搜索,能找到437篇文獻(xiàn)。http://www.fyfz.cn/search.aspx,最后訪問日期為2010年3月5日。

⑥ 韓大元教授、張翔博士在討論中國(guó)違憲審查制度時(shí),經(jīng)常使用“沙盤推演”這一說法。其實(shí),學(xué)界所做的全部對(duì)策研究,都不過是沙盤推演而已?！吧潮P推演”作為可行性論證的一部分,意義不可低估。

⑦ 說《物權(quán)法》與《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》沖突的學(xué)者和律師也沒有詳細(xì)列舉《物權(quán)法》和《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》到底在何處抵牾。孫憲忠教授陳述了《物權(quán)法》通過后,《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》擬修改而未修改的歷程,上海東方昆侖律師事務(wù)所律師王克健先生認(rèn)為:業(yè)主手上有房產(chǎn)證就證明沒有征收,就不應(yīng)該拆遷。其實(shí),拆遷許可本身就表示房屋已經(jīng)被征收,只是程序上簡(jiǎn)化而已。當(dāng)事人對(duì)該問題的關(guān)注點(diǎn)也不在于是否征收,是否履行了征收程序。而且,將本案的法律問題歸納為《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》與《物權(quán)法》的沖突,學(xué)界與實(shí)務(wù)界都缺少精細(xì)的論證。從嚴(yán)格意義上講,《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》并不適用于潘蓉案:潘蓉的房產(chǎn)不是建筑在城市國(guó)有土地上的“城市房屋”,而是建筑在集體所有土地上的“農(nóng)村房屋”,該案發(fā)生在將集體所有的土地征收為國(guó)有土地的進(jìn)程中。國(guó)務(wù)院擬將《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》改為《城市國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》,規(guī)范的范圍更清楚。

⑧ 國(guó)務(wù)院《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》(征求意見稿)出臺(tái)后,人們多指責(zé)該條例對(duì)公共利益規(guī)定了兜底條款,即行政法規(guī)和法律規(guī)定的其它公共利益。甚至有學(xué)者夸張地指出:國(guó)務(wù)院總理簽字的征收、全國(guó)人大常委會(huì)主任簽字的征收是否就是公共利益?對(duì)補(bǔ)償價(jià)格的討論則相對(duì)平靜許多。

⑨ 當(dāng)然,也有學(xué)者敏銳地意識(shí)到了這一問題,薛剛凌教授就主張當(dāng)事人從公共工程改造中得到了利益,應(yīng)該納稅。薛剛凌教授的上述觀點(diǎn)一出,旋即被網(wǎng)友指責(zé)為“給愈演愈烈的拆遷補(bǔ)償糾紛‘火上澆油’”,一片反對(duì)之聲。參見趙艷紅2009年12月4日采訪薛剛凌教授的文章:《法學(xué)專家:應(yīng)遏制釘子戶不合理要價(jià)》,http://news.sina.com.cn/pl/2009-12-04/001019184818.shtml,最后訪問日期為2010年3月5日;袁裕來:《薛剛凌教授在給尖銳的拆遷矛盾火上澆油》,http://yuanyulai.fyfz.cn/art/553334.htm,最后訪問日期為2010年3月5日;楊世建:《就“釘子戶”高額征收拆遷納稅問題向薛剛凌教授請(qǐng)教》,http://yangjiandc.fyfz.cn/art/553099.htm,最后訪問日期為2010年3月6日;何志輝:《誰(shuí)之抗法?何種暴力?——自焚抗拒拆遷的悲劇背后》,http://hezhihui.fyfz.cn/art/553314.htm,最后訪問日期為2010年3月6日;公物警察:《薛剛凌教授值得苛責(zé)嗎?》,http://chengguan.fyfz.cn/art/553732.htm,最后訪問日期為2010年3月6日。

⑩ 如果回到中國(guó)法語(yǔ)境,潘蓉房產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)根本就無法進(jìn)入市場(chǎng)交易。潘蓉所持的產(chǎn)權(quán)證是“農(nóng)村宅基地使用權(quán)證”,此類房產(chǎn)禁止流通。

? Monongahela Navigation Co.v.United States,148 U.S.312,326(1893).國(guó)內(nèi)學(xué)者通常將美國(guó)法上的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)歸納為“市場(chǎng)價(jià)值”標(biāo)準(zhǔn),其實(shí)不盡準(zhǔn)確。

? 元照英美法詞典將該詞翻譯為“地方特種稅”,參見薛波主編:《元照英美法詞典》,法律出版社2003年版,第1275頁(yè)。徐健博士將該詞翻譯為“特別受益費(fèi)”,參見徐鍵:《開發(fā)利益公共還原中“特別利益”的判斷標(biāo)準(zhǔn)》,姜明安主編:《行政法論叢》,法律出版社2008年版,第457頁(yè)以下。將該詞翻譯為特別受益費(fèi)與我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的制度較為接近,也與我們嚴(yán)格區(qū)分稅和費(fèi)的知識(shí)譜系吻合。參見我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《工程受益費(fèi)征收條例》第2條。美國(guó)聯(lián)邦最高法院力圖區(qū)分的不是該征收是稅(tax)還是費(fèi)(fee),而是將重心放在special這一語(yǔ)匯上。聯(lián)邦最高法院在諾伍德訴貝克案(Norwood v.Baker)的判決中,認(rèn)為special assessment的立法事關(guān)征稅權(quán),“對(duì)私有財(cái)產(chǎn)所有人征稅以支付公共不動(dòng)產(chǎn)改造的費(fèi)用,數(shù)額實(shí)質(zhì)性超過了納稅人從中獲得的特殊利益,超過得如此之多,是掩蓋在征稅權(quán)條款下的沒有補(bǔ)償?shù)?、?duì)私有財(cái)產(chǎn)的公用征收?！?72 U.S.279(1898)。從google搜索到的法律詞典也將該詞解釋為:A real property tax proportionately levied on homeowners and landowners to cover the costs of improvements thatwill be for the benefitof all uponwhom it is imposed.For example,a special assessmentmight bemade to pay for sidewalksor sewer connections.http://legal-dictionary.thefreedictionary.com/Special+Asses sment。

? 美國(guó)法上也有將公用標(biāo)準(zhǔn)淡化的趨勢(shì)。對(duì)征收的約束本來來有兩個(gè)要件:公用要件和公平補(bǔ)償要件。凱諾訴新倫敦市案(Kelo.Cityof New london,545 U.S.469.)將為了經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇進(jìn)行的商業(yè)開發(fā)也理解為合憲,學(xué)界將討論的焦點(diǎn)日益集中在補(bǔ)償上,認(rèn)為單以市場(chǎng)價(jià)值為基礎(chǔ)計(jì)算補(bǔ)償額并不公平。市場(chǎng)價(jià)值是一個(gè)與具體的所有人價(jià)值無涉的數(shù)額,但當(dāng)事人對(duì)自己的財(cái)產(chǎn)往往具有客觀價(jià)值之外的價(jià)值,比如對(duì)祖產(chǎn)特殊的偏好等等。市場(chǎng)價(jià)值假設(shè)的是一個(gè)自愿的買家愿意支付給一個(gè)自愿的賣家的價(jià)值,但賣家根本就不愿出賣自己的財(cái)產(chǎn)。但上述爭(zhēng)論僅發(fā)生在學(xué)界,并無相應(yīng)的判例支持。See Glynn S.Lunney,Compensation for Takings:How Much Is Just,42 Catholic UniversityLaw Review 721。

? 本案例中,潘蓉已移居新西蘭,不是典型意義上中國(guó)境內(nèi)的納稅人,但房產(chǎn)所有人是其丈夫的父親,是納稅人。本文為了表述方便,忽略這一背景。

? 該規(guī)定由上海市人民政府于2002年4月10日發(fā)布。

? 參見徐鍵:《開發(fā)利益公共還原中“特別利益”的判斷標(biāo)準(zhǔn)》,姜明安主編:《行政法論叢》,法律出版社2008年版,第476頁(yè)。

[1] Bauman v.ross,167 U.S.(1897).

[2] Aronson et al.v.United States,65 App.D.C.(1935).

[3] United States v.Miller et al.317 U.S.(1943).

[4] Armstrong v.United States,364 U.S.(1960).

[5] Margaret Fernch v.MarberAsphalt Paving Company,181 U.S.(1901).

[6] 徐鍵.開發(fā)利益公共還原中“特別利益”的判斷標(biāo)準(zhǔn)[A].姜明安.行政法論叢[C].北京:法律出版社,2008.