廉恩臣

(對外經(jīng)濟貿(mào)易大學法學院,北京100029)

歐盟的農(nóng)業(yè)和食品產(chǎn)業(yè)在歐盟經(jīng)濟中占有重要地位,歐盟成立后不久,便開始了關(guān)于食品安全的立法活動,之后隨著科學技術(shù)的發(fā)展和進步,歐盟針對現(xiàn)實生活中不斷出現(xiàn)的食品安全事件,開始增加和完善關(guān)于食品安全的立法,并逐步形成了十分完善而且比較嚴謹?shù)氖称钒踩审w系,切實保障了食品的安全與質(zhì)量。

一、歐盟食品安全法律的形成與發(fā)展

法、德、意、荷、盧、比六國于1957年簽訂《羅馬條約》,歐盟的前身即歐洲經(jīng)濟共同體正式成立。當時處于戰(zhàn)后經(jīng)濟恢復期,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要目標是盡可能提供充足的糧食和食品,而對食品安全問題則極少關(guān)注。但由于口蹄疫、禽流感等流行性疾病的出現(xiàn),從20世紀60年代起,歐盟開始制定一些法規(guī)確保動物的健康以避免感染疾病,并且要求動物產(chǎn)品必須符合安全標準。1964年,歐盟頒布了第一部食品衛(wèi)生法規(guī),但僅僅針對鮮肉做了規(guī)定,隨后針對其他食品如雞蛋、乳制品、禽肉、魚類產(chǎn)品和野味等也制定和實施了衛(wèi)生法規(guī)[1]P1-2。

進入20世紀70年代,歐盟的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)取得了長足的進步,食品供應(yīng)短缺現(xiàn)象得到了很好的解決,食品數(shù)量安全已完全不再是問題。但在農(nóng)業(yè)高速增長的背后存在許多不安全的因素,為提高產(chǎn)量,化肥和殺蟲劑被廣泛使用,食品生產(chǎn)過程中也越來越多地使用化學添加劑,人類的食品安全受到很大威脅,消費者開始更多地對食品的質(zhì)量和安全提出了更高要求。針對這種情形,歐盟開始加強關(guān)于食品安全的立法,1972年的巴黎歐洲會議初步提出了消費者保護政策;1976年歐盟制定了關(guān)于殺蟲劑的第一部法規(guī),規(guī)定了水果和蔬菜中農(nóng)藥的最大殘留限量[1]P7;1987年《單一歐洲法令》的頒布改變了以往片面強調(diào)農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的做法,把“環(huán)境保護必須成為歐共體其他政策的一個組成部分”寫入了《羅馬條約》,要求歐盟委員會在做出有關(guān)健康、安全、環(huán)境和消費者保護的提案時應(yīng)當設(shè)立一條高標準的保護基線[2]P113。這一時期歐盟雖然已經(jīng)開始重視食品安全問題,但還沒有形成統(tǒng)一的食品安全政策,各成員國各自執(zhí)行本國的食品安全政策和法律法規(guī)。

20世紀90年代,歐洲發(fā)生的一系列食品危機事件(如瘋牛病、二惡英污染等)給歐盟各國帶來巨大損失,公眾開始質(zhì)疑和譴責歐盟的食品安全政策。為恢復消費者對歐盟食品的信心,當時的桑特委員會承諾調(diào)整內(nèi)部組織結(jié)構(gòu),建立新的共同體食品調(diào)控機制,并且首次提出創(chuàng)建獨立的歐洲食品機構(gòu)[3]P11。歐洲委員會于1997發(fā)布了關(guān)于歐盟食品法律基本原理的綠皮書,引起了對當時食品安全立法的廣泛討論,并為食品安全立法的改革指明了方向。2000年2月,歐盟發(fā)布了《食品安全白皮書》,提出通過立法改革來完善歐盟“從農(nóng)田到餐桌”的一系列食品安全保證措施,構(gòu)建了新的歐盟食品安全的法律框架。以《食品安全白皮書》為基礎(chǔ),歐盟于2002年1月制定了歐洲議會和理事會第178/2002(EC)號法規(guī),即著名的《基本食品法》,并于2006年1月1日開始實施。之后歐盟又陸續(xù)頒布了多項食品安全法規(guī),逐步構(gòu)建起嚴謹、高效與統(tǒng)一的食品安全法律體系。

二、歐盟的食品安全法律體系

經(jīng)過多年的改革和發(fā)展,歐盟建立起一個十分完善的食品安全法律體系,這一體系圍繞保證歐盟具有最高食品安全標準這一終極目標,貫穿風險分析、從業(yè)者責任、可追溯性、高水平的透明度等基本原則,擁有一個從指導思想到宏觀要求再到具體規(guī)定的非常嚴謹?shù)膬?nèi)在結(jié)構(gòu),涵蓋了“從農(nóng)場到餐桌”整個食物鏈。

具體來講,歐盟食品安全法律體系包括以下幾部分:

(一)立法基礎(chǔ)——《建立歐共體之條約》

歐盟關(guān)于食品安全的立法以《建立歐共體之條約》為基礎(chǔ),特別是以下4個條款①:第37條要求委員會以法規(guī)、指令或決議的形式提交建議,以促進共同農(nóng)業(yè)政策(CAP)的建立和實施;第95條是關(guān)于內(nèi)部市場完善的規(guī)定,同時提出在涉及到健康、安全、環(huán)境保護及消費者保護時應(yīng)以最高水平的保護為基礎(chǔ);第133條規(guī)定共同商業(yè)政策應(yīng)以統(tǒng)一的原則作為基礎(chǔ);第152條規(guī)定了“公共健康”,目的在于在所有的歐盟政策和活動中保持高水平的人類健康保護,第152.4(b)款規(guī)定作為第37條的讓步,理事會可以在動物及植物衛(wèi)生領(lǐng)域采取措施,以達到保護公共健康的目的。②

(二)基本法律法規(guī)

1.《食品安全白皮書》

2000年歐盟發(fā)布的《食品安全白皮書》確立了食品安全法規(guī)體系的基本原則與基本框架,成為歐盟食品安全法律體系的核心和基礎(chǔ)?！妒称钒踩灼诽岢隽送晟茪W盟“從農(nóng)田到餐桌”的一系列食品安全保證措施的改革計劃,包括執(zhí)行摘要、正文9章117條及附件,內(nèi)容涵蓋食品安全原則、食品安全政策體系、食品安全管理機構(gòu)、食品法規(guī)框架、食品管理體制、消費者信息溝通、食品安全的國際合作等,并提出了84項立法建議的行動方案及其相應(yīng)的時間安排。③

2.《基本食品法》

根據(jù)《食品安全白皮書》的安排,歐盟于2002年1月制定了歐洲議會和理事會第178/2002(EC)號法規(guī)即《基本食品法》。該法規(guī)規(guī)定了食品法的基本原則與要求,設(shè)立了歐洲食品安全局(European Food SafetyAuthority,EFSA),并規(guī)定了關(guān)于食品安全的程序問題,其內(nèi)容包括5章65條④:第一章主要闡述法令的目標和范圍,界定食品、食品法、食品行業(yè)、飼料、風險、風險分析、危害等20多個概念;第二章主要規(guī)定食品法律的一般原則、透明原則、食品貿(mào)易的基本義務(wù)、食品法基本要求等;第三章對歐洲食品安全局的有關(guān)問題做出了詳細規(guī)定,包括食品安全局的任務(wù)和使命、組織機構(gòu)、操作規(guī)程,食品安全局的獨立性、透明性、保密性和信息傳達,食品安全局的財務(wù)規(guī)定、法人資格、責任以及其他條款等方面;第四章規(guī)定了快速預(yù)警系統(tǒng)、危機管理和緊急事件處理的有關(guān)問題;第五章對于歐盟食品鏈與動物健康常務(wù)委員會、調(diào)解程序以及其它條款做出規(guī)定。

歐盟食物鏈及動物健康常務(wù)委員會(Standing Committee on the Food Chain and Animal Health)為協(xié)調(diào)各會員國執(zhí)行上述法規(guī)有關(guān)食品的可追溯性、防止有害食品進入市場、食品從業(yè)者的義務(wù)以及對進出口商的要求(178/2002號法規(guī)第11,12及16～20條)等一般原則及基本規(guī)范,于2004年12月20日制定了實施《基本食品法》相關(guān)條款的指導綱領(lǐng),以徹底落實相關(guān)規(guī)范。上述相關(guān)規(guī)范將適用于所有食品、動物飼料、動物用藥、保育類植物、肥料以及所有食物鏈從業(yè)者,包括農(nóng)場經(jīng)營、食品的加工、運輸、儲存、配送及零售等。

(三)具體法規(guī)

依據(jù)《食品安全白皮書》及《基本食品法》,歐盟于2002年底開始陸續(xù)訂定相關(guān)食品衛(wèi)生管理法規(guī)及指令。

2002年12月12日,歐盟發(fā)布2002/99/EC號指令,規(guī)定了供人類食用的動物源性產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工、銷售及引入的動物健康規(guī)范;2004年4月29日,歐盟公布了《基本食品法》的4個補充法規(guī),包括第852/2004號法規(guī)“食品衛(wèi)生”、第853/2004號法規(guī)“動物源性食品具體衛(wèi)生規(guī)定”、第854/2004號法規(guī)“供人類食用的動物源性食品的官方監(jiān)控安排的具體規(guī)定”以及第882/2004號法規(guī)“確保核實遵守飼料及食品法、動物健康和動物福利規(guī)定的官方監(jiān)控”;這些法規(guī)組成了“食品衛(wèi)生系列措施”⑤。

除此之外,歐盟通過法規(guī)(Regulation)、指令(Directive)或決議(Decision)的形式,分別在飼料衛(wèi)生、飼料添加劑、食品污染物、動物用藥殘留、農(nóng)藥殘留、食品添加劑、食品標簽、食品接觸物質(zhì)、漁產(chǎn)品檢疫、肉類加工產(chǎn)品、酒類產(chǎn)品、轉(zhuǎn)基因食品、動物副產(chǎn)品等方面制定了具體的規(guī)定和要求。

另外,歐盟還通過歐盟標準委員會制定和發(fā)布了許多有關(guān)食品安全的技術(shù)標準,形成了一個完整而詳細的標準體系,涵蓋了關(guān)于食品安全的所有方面以及“從農(nóng)田到餐桌”的所有環(huán)節(jié)。目前歐盟擁有技術(shù)標準十多萬個,其中1/4涉及到食品。歐盟的食品技術(shù)標準與食品安全法規(guī)相互配合,使得食品安全法規(guī)的內(nèi)容更為全面并更具有可操作性。

三、歐盟食品安全監(jiān)管機構(gòu)

歐盟對食品安全的監(jiān)管實行集中管理模式,并且食品安全的決策部門與管理部門、風險分析部門相分離。目前,歐盟的食品安全決策部門包括歐洲理事會以及歐盟委員會,它們負責有關(guān)法規(guī)及政策的制定并對食品安全問題進行決策;管理事務(wù)主要由歐盟健康與消費者保護總署(DG SANCO)及其下屬但相對獨立的食品與獸醫(yī)辦公室(FVO)負責;食品安全風險分析則主要由歐洲食品安全局負責。

歐盟健康與消費者保護總署的宗旨是為歐洲消費者的身體健康、消費安全提供保障并保持相關(guān)法制建設(shè)的完善更新,對歐盟各成員國在食品安全、消費者權(quán)益及公眾健康等方面開展的工作進行監(jiān)督,并同歐盟其他成員國政府等各界開展合作。隸屬于歐盟健康與消費者保護總署的食品與獸醫(yī)辦公室監(jiān)管農(nóng)業(yè)源性食物和食品,其主要職責是確保歐盟在食物安全、動物健康、植物健康和動物福利方面的法規(guī)得到正確實施,主要工作是對成員國及向歐盟出口的第三國進行巡檢,并將巡檢中發(fā)現(xiàn)的問題以及結(jié)論和建議寫入巡檢報告。[4]P131

歐洲食品安全局是依據(jù)歐洲議會和理事會第178/2002(EC)號法規(guī)即《基本食品法》于2002年1月成立的,主要職責包括:負責監(jiān)督整個食物鏈;在涉及到食品和飼料安全的所有領(lǐng)域為歐盟的立法、政策制定及標準的制定和修改提供科學建議及科學技術(shù)支持;進行食品安全風險評估并提供給歐盟委員會及各成員國;就食品安全問題加強與消費者的溝通和交流;與歐盟委員會及各成員國合作,以促進風險評估、風險管理、風險信息交流的一致性等⑥。歐洲食品安全局的主要組成部門包括管理委員會、執(zhí)行理事及其職員、咨詢論壇以及科學委員會與專門科學小組。歐洲食品安全局自成立時即以高度科學、獨立、公開、透明作為其必須遵守的基本原則,從源頭上確保了食品安全監(jiān)管工作的獨立性與科學性。目前歐洲食品安全局擁有職員400多人,下設(shè)的科學委員會與專門科學小組聘請外部專家與科學家1,200多人,自成立后已有近1,000項科學建議得到采納,其科學建議已成為歐盟食品安全體系的重要的基礎(chǔ)性支撐。

歐盟的食品安全監(jiān)管體系屬于多層次的監(jiān)管,除了歐盟層面的監(jiān)管機構(gòu)外,各成員國都設(shè)有本國的食品安全監(jiān)管機構(gòu),如德國設(shè)有消費者保護、食品和農(nóng)業(yè)部(BMVEL)對全國的食品安全統(tǒng)一監(jiān)管,并下設(shè)聯(lián)邦風險評估研究所和聯(lián)邦消費者保護和食品安全局兩個機構(gòu)分別負責風險評估和風險管理,英國于2000年4月1日成立了獨立的食品標準局(Food Standard Agency,FSA)行使食品安全監(jiān)管職能,丹麥設(shè)有食品和農(nóng)業(yè)漁業(yè)部負責全國的食品安全監(jiān)管[5]P315-317。另外,值得注意的是,歐盟的食品生產(chǎn)者和經(jīng)營者不僅僅是食品安全的被管理者,也是直接參與的管理者,他們都直接地參與各項指令和標準的制定,較自覺地實施G MP、HACCP等程序[6]P5。

四、歐盟關(guān)于食品安全的重要制度

歐盟的食品安全法律法規(guī),尤其是第178/2002(EC)號法規(guī)即《基本食品法》,規(guī)定了若干重要的食品安全制度,為實現(xiàn)食品安全的最終目標提供了有效的制度保障。

(一)“從農(nóng)田到餐桌”的全程監(jiān)控制度

“從農(nóng)田到餐桌”的全程監(jiān)控制度目前已成為世界各國公認的建立食品安全法體系的最基本制度,歐盟很早以前就引入了該制度并將其應(yīng)用于食品安全立法,強調(diào)對食品生產(chǎn)的全面控制和連續(xù)管理,現(xiàn)有的食品安全法規(guī)幾乎涵蓋了食品生產(chǎn)及流動的各個環(huán)節(jié)和所有方面,并對各個環(huán)節(jié)都設(shè)置了相應(yīng)的標準。

在實踐中,歐盟食品安全監(jiān)管機構(gòu)根據(jù)有關(guān)法律法規(guī),要求食品行業(yè)在食品鏈的各個環(huán)節(jié)應(yīng)執(zhí)行良好生產(chǎn)規(guī)范(G MP)⑦、危害分析和關(guān)鍵控制體系(HACCP)等管理程序,并對其實施及執(zhí)行情況進行監(jiān)管,以保證對食品各環(huán)節(jié)尤其是食品生產(chǎn)源頭的安全質(zhì)量控制;食品的生產(chǎn)者、加工者、銷售者等食品行業(yè)從業(yè)者則應(yīng)嚴格遵照有關(guān)環(huán)境質(zhì)量標準、生產(chǎn)操作規(guī)范以及投入品控制的有關(guān)標準,自覺地對環(huán)境、生產(chǎn)、加工、包裝、儲藏、運輸?shù)雀鱾€環(huán)節(jié)實施嚴格管理,以確保食品安全。

(二)危害分析與關(guān)鍵控制點制度(HACCP)

危害分析與關(guān)鍵控制點制度是一套通過對整個食品鏈,包括原材料的生產(chǎn)、食品加工、流通乃至消費的每一環(huán)節(jié)中的物理性、化學性和生物性危害進行分析、控制以及控制效果驗證的完整體系,實際上是一種包含風險評估和風險管理的控制程序。目前世界上大部分國家都在食品生產(chǎn)企業(yè)中廣泛實施HACCP制度,國際標準組織(ISO)也已依據(jù)“危害分析”及“關(guān)鍵控制點的查核結(jié)果”制定了食品安全管理系統(tǒng)的特定標準(ISO22000),HACCP被認為是迄今為止控制食源性危害的最經(jīng)濟、最有效的手段。

歐盟的食品安全法規(guī)對食品行業(yè)實施及執(zhí)行HACCP做出了明確的規(guī)定,如第852/2004號法規(guī)第5條要求食品業(yè)者(原物料初級產(chǎn)品生產(chǎn)者除外)均須采用HACCP制度及相關(guān)要求規(guī)定,第853/2004號法規(guī)要求屠宰廠須切實遵守HACCP的規(guī)定,第854/2004號法規(guī)以及第882/2004號法規(guī)則規(guī)定了HACCP實施與執(zhí)行的官方監(jiān)控規(guī)范。HACCP制度主要包括危害分析及擬定預(yù)防措施、確定關(guān)鍵控制點(CCPS)、制定關(guān)鍵控制點的臨界極限、制定關(guān)鍵控制點監(jiān)測程序、制定修正計劃、HACCP系統(tǒng)的有效性確認、保留檢測結(jié)果紀錄七個方面的內(nèi)容。HACCP制度已逐漸引入歐盟食品生產(chǎn)的所有領(lǐng)域,它通過監(jiān)督食品生產(chǎn)過程中可能發(fā)生危害的環(huán)節(jié)并采取適當?shù)目刂拼胧?來防止危害發(fā)生或降低危害發(fā)生的概率,從而確保食品在生產(chǎn)、加工、制造和食用等過程中的安全。

(三)食品與飼料快速預(yù)警系統(tǒng)(RASFF)

歐盟早在1979年就已開始使用食品與飼料快速預(yù)警系統(tǒng)[7]P22,之后為了應(yīng)對不斷出現(xiàn)的食品危機事件,在總結(jié)經(jīng)驗教訓的基礎(chǔ)上,2000年的《食品安全白皮書》明確提出建立歐盟快速報警系統(tǒng),2002年的178/2002號法規(guī)即《基本食品法》調(diào)整并正式確立了歐盟食品與飼料快速預(yù)警系統(tǒng)(RASFF)⑧。

RASFF是一個連接歐盟委員會、歐洲食品安全管理局以及各成員國食品與飼料安全主管機構(gòu)的網(wǎng)絡(luò),它要求當某一成員國掌握了有關(guān)食品或飼料存在對人類健康造成直接或間接的嚴重風險的信息時,應(yīng)立即通報給歐盟委員會,委員會根據(jù)有關(guān)資料決定風險的等級并轉(zhuǎn)發(fā)給各成員國;歐洲食品安全局對于風險通報可以補充相關(guān)科學或技術(shù)信息,以協(xié)助成員國采取適當?shù)拇胧?各成員國依據(jù)發(fā)布的通告進行反應(yīng),并將采取的措施通過快速預(yù)警系統(tǒng)報告給委員會;如通報的食品或飼料已發(fā)送到第三國,委員會還應(yīng)向該第三國提供適當?shù)男畔ⅰＳ纱丝梢?RASFF并不是一個單向運作的系統(tǒng),而是一個包括歐盟委員會、歐洲食品安全局、各成員國在內(nèi)的各方不斷互動的交流網(wǎng)絡(luò)。RASFF使得歐盟委員會以及各成員國能夠迅速發(fā)現(xiàn)食品安全風險并及時采取措施,避免風險事件的進一步擴大,從而確保消費者享有高水平的食品安全保護。

(四)可追溯制度

為應(yīng)對瘋牛病問題,歐盟于1997年開始逐步建立起食品安全信息可追溯制度,2002年歐盟第178/2002號法規(guī)即《基本食品法》第18條明確要求強制實行可追溯制度,凡是在歐盟國家銷售的食品必須具備可追溯性,否則不允許上市。按照該規(guī)定,食品、飼料、供食品制造用的動物以及其他所有計劃用于或預(yù)計用于制造食品或飼料的物質(zhì),在生產(chǎn)、加工及銷售的所有階段都應(yīng)建立可追溯性制度。除此之外,歐盟還有不少法規(guī)對可追溯制度做出了具體規(guī)定,如第852/2004號法規(guī)規(guī)定飼養(yǎng)動物或生產(chǎn)以動物為原料的初級產(chǎn)品的食品業(yè)從業(yè)人員必須保存有關(guān)信息的相應(yīng)記錄,第89/396號法規(guī)要求食品必須作標記以確定批次,第2065/2001號法規(guī)中對魚類提出了可追溯性要求,第1907/90號、第1906/90號和第2295/2003號法規(guī)中對蛋類和禽類提出了可追溯性要求,第2200/196號法規(guī)對水果蔬菜提出了可追溯性要求,第1830/2003號法規(guī)還對轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的可追溯性和標記以及從轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品生產(chǎn)的食物和飼料的可追溯性進行了特殊規(guī)定。

可追溯制度利用現(xiàn)代化信息管理技術(shù)對每件商品進行清晰標記,可以保證從生產(chǎn)到銷售的各個環(huán)節(jié)追溯檢查問題食品,有利于監(jiān)測任何不利于人類健康和環(huán)境的影響,確保了食品安全事件的快速處理并減少相應(yīng)損失;同時可追溯制度對食品行業(yè)從業(yè)者形成有效約束,進而起到保證食品安全的作用;此外,可追溯制度向消費者提供了更為詳細的食品生產(chǎn)信息,極大地增強了消費者對食品的信心。

(五)食品或飼料從業(yè)者承擔責任制度

歐盟的《基本食品法》以及其他的法規(guī)、指令等建立了食品或飼料從業(yè)者對食品或飼料安全應(yīng)承擔主要責任的制度,2002年歐盟第178/2002號法規(guī)即《基本食品法》規(guī)定,生產(chǎn)、加工及銷售所有階段的食品或飼料從業(yè)者應(yīng)確保并核實食品或飼料達到了相關(guān)法律的要求,各成員國應(yīng)制定法律并監(jiān)測、核實各個階段的食品或飼料從業(yè)者達到相關(guān)法律的要求;食品或飼料從業(yè)者應(yīng)確保其產(chǎn)品具有可追溯性,一旦發(fā)現(xiàn)或有理由相信產(chǎn)品不符合有關(guān)法律規(guī)定,應(yīng)立即從市場上以及從消費者手中召回問題產(chǎn)品并向有關(guān)管理機構(gòu)報告,還應(yīng)協(xié)助有關(guān)管理機構(gòu)采取措施避免問題產(chǎn)品造成的風險。違法者不僅要承擔對于受害者的民事賠償責任,而且還要受到行政乃至刑事制裁。

食品或飼料從業(yè)者承擔責任制度加大了經(jīng)營者的安全責任感,使得從業(yè)者主動建立自我核查機制,自覺采納HACCP、G MP等國際通用標準程序,并積極采用新技術(shù),以確保食品安全。

五、歐盟食品安全法律體系對我國的借鑒意義

我國關(guān)于食品安全的立法與歐盟有近似之處,長期以來我國一直十分重視農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量及食品數(shù)量的提高,但卻忽視了食品安全問題,直到最近食品安全危機事件頻頻發(fā)生后,食品安全問題才逐步引起重視。2009年2月28日我國頒布了《食品安全法》,并于2009年6月1日起開始施行,2009年7月20又頒布并施行了《食品安全法實施條例》,標志著我國開始走上食品安全立法的改革之路。由于以前我國對食品安全的法律規(guī)制存在諸多缺陷與問題,而經(jīng)過多年積累與發(fā)展的歐盟擁有比較完善且具有良好運行機制的食品安全法律體系,因此在今后的食品安全法律規(guī)制以及法律改革方面,我國有必要借鑒歐盟的成功經(jīng)驗及制度。

(一)關(guān)于食品安全法律體系的借鑒

歐盟關(guān)于食品安全的法律法規(guī)體系種類眾多、體系龐雜,涉及到食品安全的所有領(lǐng)域,但卻具有極強的系統(tǒng)性及嚴謹?shù)膬?nèi)在結(jié)構(gòu)。歐盟以《食品安全白皮書》及《基本食品法》作為基本法確定關(guān)于食品安全的基本原則及重要制度,依據(jù)基本法又以法規(guī)、指令、決議的方式針對具體產(chǎn)品或環(huán)節(jié)制定更為詳細、具體的實施措施及要求,其中既有針對所有食品的橫向立法,又有針對某一種或幾種食品的豎向立法,而且各法規(guī)間協(xié)調(diào)統(tǒng)一且相互補充,整個法規(guī)體系形成一條主線、多個分支、脈絡(luò)清晰的框架;與法規(guī)相關(guān)的技術(shù)標準也數(shù)量眾多且內(nèi)容詳細具體,為食品安全法規(guī)的有效實施提供了技術(shù)支撐;歐盟還根據(jù)變化或發(fā)展或根據(jù)需要隨時對法規(guī)、技術(shù)標準進行修訂,以確保各項法規(guī)、技術(shù)標準之間的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。

我國關(guān)于食品安全的法律法規(guī)有八、九百部之多,但有些法律法規(guī)的條文過于簡單、籠統(tǒng),可操作性差,而且這些法律法規(guī)的系統(tǒng)性較差,不同的法律法規(guī)之間存在較多的重復、矛盾或不協(xié)調(diào)之處,還有些法律法規(guī)多年未進行修訂,已無法適應(yīng)時代的要求;涉及到食品安全的技術(shù)標準也是如此,許多標準內(nèi)容陳舊且嚴重滯后,與國際標準存在較大差距,不同標準之間常出現(xiàn)矛盾之處,失去了標準的權(quán)威性與統(tǒng)一性。令人欣慰的是,我國最近頒布施行了《食品安全法》及其實施條例,改變了我國以前沒有食品安全基本法的狀況,并對我國的食品安全法律體系做出了重大調(diào)整,為保證法律法規(guī)的統(tǒng)一性,下一步必然要對我國現(xiàn)行的食品安全法律法規(guī)及技術(shù)標準進行整理和修訂,為此,我國可以借鑒歐盟的成功經(jīng)驗,建立以《食品安全法》為核心的食品安全法律體系,同時對現(xiàn)有法律法規(guī)及技術(shù)標準進行清理、修訂的過程中,應(yīng)注意其系統(tǒng)性和嚴密性,盡可能減少和避免相互之間的沖突或矛盾,解決法律體系的混亂,保持法制的統(tǒng)一性和完整性。

(二)關(guān)于食品安全監(jiān)管的借鑒

歐盟對食品安全實施了“從農(nóng)場到餐桌”的全程監(jiān)控制度,調(diào)對食品生產(chǎn)的全面控制和連續(xù)管理,要求食物鏈中的環(huán)境、生產(chǎn)、加工、包裝、運輸?shù)雀鱾€環(huán)節(jié)的所有作業(yè)都必須置于官方控制之下,從而能夠最大限度地防范了可能會給食品安全構(gòu)成潛在危害的風險,確保了市場流通中食品的安全衛(wèi)生。歐盟對食品安全的監(jiān)管屬于集中管理模式,即由獨立的機構(gòu)對食品安全問題進行統(tǒng)一監(jiān)管,例如歐洲食品安全局作為重要的監(jiān)管機構(gòu)之一負責整個食物鏈的監(jiān)管,在涉及到食品和飼料安全的所有領(lǐng)域進行食品安全風險評估,并為歐盟的立法、政策制定及標準的制定和修改提供科學建議及科學技術(shù)支持。

我國對于食品安全實行的是分散管理模式,關(guān)于食品安全的監(jiān)管職權(quán)分散于若干個不同的行政部門,這些部門包括食品藥品監(jiān)督管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、工商行政管理、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、糧食、林業(yè)、環(huán)保、出入境檢驗檢疫及公安等部門,各部門依據(jù)不同的法律法規(guī)分別對食物鏈中的不同環(huán)節(jié)進行監(jiān)管。但在實踐中,各管理部門之間存在權(quán)限交叉重疊、職責不清的現(xiàn)象,而且不同部門間的協(xié)調(diào)機制很不完善,因此在執(zhí)行監(jiān)督職能時難以形成執(zhí)法合力,甚至導致部門之間的利益沖突,造成多頭監(jiān)管、互相推諉,無法實現(xiàn)有效的食品安全監(jiān)管,因此這種“多頭分段監(jiān)管”的體制存在極大的弊端。針對此問題,我國新頒布實施的《食品安全法》提出了由國務(wù)院設(shè)立食品安全委員會,該委員會的行政級別明顯高于各監(jiān)管部門,目的在于加強對各有關(guān)監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)、指導,應(yīng)當說這是借鑒其他國家經(jīng)驗而進行的一種革新,但仍是在現(xiàn)有體制框架內(nèi)的一種變通和微調(diào),并沒有根本性地改革我國的食品監(jiān)管模式,《食品安全法》依然是從法律上確認了繼續(xù)實行由多個部門對食品衛(wèi)生進行分段管理的監(jiān)管模式。按照《食品安全法》的規(guī)定,食品安全委員會的工作職責由國務(wù)院規(guī)定,為了更大限度地消除現(xiàn)有食品安全監(jiān)管體制的弊端,在設(shè)定食品安全委員會的工作職責時,可以考慮借鑒歐盟設(shè)立歐洲食品安全局的經(jīng)驗,賦予食品委員會更多的權(quán)力,其作用不應(yīng)僅僅限于協(xié)調(diào)、指導,同時還應(yīng)承擔起監(jiān)督評價、統(tǒng)一技術(shù)標準、提供獨立的科學意見或建議、進行風險分析和風險評估、參與涉及到食品安全的重大決策、決定緊急措施、與公眾進行食品安全信息交流等方面的重要職責,以確保食品安全法律法規(guī)能夠得到順利的貫徹實施,切實促進和提高我國的食品安全監(jiān)管水平。

(三)關(guān)于食品安全制度的借鑒

歐盟的食品安全法律體系中包括許多重要的制度安排,如危害分析與關(guān)鍵控制點制度(HACCP)、食品與飼料快速預(yù)警系統(tǒng)(RASFF)、可追溯制度、食品或飼料從業(yè)者承擔責任制度、風險分析與風險評估制度、預(yù)防制度等,這些制度安排加強了食品安全法規(guī)的有效性、科學性和專業(yè)性,成為解決食品安全問題的重要機制,在確保食品安全方面發(fā)揮著重要的作用。

我國以前在實踐中偶爾也有使用上述制度的情況,但這并不是一種普遍現(xiàn)象(比如我國曾推行HACCP系統(tǒng),但卻局限于出口食品),當時的食品安全法律法規(guī)中也缺乏對這些制度的規(guī)定。我國《食品安全法》及其實施條例的頒布實施改變了這種狀況,該法規(guī)定了食品安全監(jiān)測與評估制度、良好生產(chǎn)規(guī)范及危害分析與關(guān)鍵控制點體系認證制度、食品從業(yè)者承擔責任制度、食品召回制度、可追溯制度等,為系統(tǒng)有序地解決當前食品安全問題提供了法律制度保障,使得我國食品安全法律開始與國際接軌,應(yīng)該說是我國食品安全立法的一大進步。但從整體上看,與歐盟食品安全法律規(guī)定相比,我國法律對這些制度的規(guī)定仍顯得過于原則,可操作性不強,在這方面也應(yīng)借鑒歐盟的作法,盡快對以前的法律法規(guī)進行整理、修訂,保證這些制度在其他有關(guān)的法律法規(guī)中也能得到貫徹執(zhí)行,同時還應(yīng)盡快制定這些制度的配套實施細則、實施指南或技術(shù)標準,以便于執(zhí)行者實施。此外,我國的食品安全法律法規(guī)對于食品與飼料快速預(yù)警系統(tǒng)(RASFF)以及預(yù)防制度未做規(guī)定,這兩種制度對于避免及快速處理食品安全風險具有重要作用,我國在今后的食品安全立法改革和調(diào)整中,有必要參考歐盟的相關(guān)法律法規(guī),有選擇地引進并建立快速預(yù)警制度以及預(yù)防制度。

結(jié)語

歐盟食品安全政策及法律體系的形成與確立經(jīng)歷了一個漫長的歷史過程,經(jīng)過近50年的發(fā)展與改革,從20世紀90年代開始,歐盟逐步建立起比較完善且具有良好運行機制的食品安全法律體系,這一體系涵蓋了整個食物鏈的各個環(huán)節(jié)及各個方面,在預(yù)防、處理歐盟及歐盟成員國的食品安全問題中發(fā)揮了重要作用,歐盟食品安全體系也被譽為全球最為成功的食品安全體系之一。

對食品安全的法律規(guī)制是保障食品安全的重要途徑,我國已頒布實施了數(shù)量眾多的食品安全法律法規(guī),最近又通過《食品安全法》及其實施條例的施行對食品安全法律制度及監(jiān)管制度進行了較大的改革,但由于我國食品安全法律制度研究起步較晚,經(jīng)驗不足,食品安全的法律規(guī)制在許多方面仍存在諸多問題,因此有必要學習諸如歐盟這樣的發(fā)達國家的食品安全法律體系、法律制度及監(jiān)管制度,借鑒他們的成功經(jīng)驗,逐步建立起我國自己的綜合化、一體化的食品安全法律體系和監(jiān)管制度。

注釋:

① 第178/2002號法規(guī)在開始部分第一段即明確了其立法基礎(chǔ),參見:Regulation(EC)No 178/2002 of the European Parliament and of the Council.http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32002R0178:EN:HT ML.

② 參見:the Treaty Establishing the European Community.http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2006:321E:0001:0331:EN:pdf。

③ 參見:White Paper on Food Safety.http://eur-lex.europa.eu/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!celexplus!prod!DocNumber&lg=en&type_doc=COMfinal&an_doc=1999&nu_doc=719.

④ 參見:Regulation(EC)No 178/2002 of the European Parliament and of the Council.http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32002R0178:EN:HT ML.

⑤ 參見:Food Hygiene,http://europa.eu/legislation_summaries/food_safety/veterinary_checks_and_food_hygiene/f84001_en.htm.

⑥ 參見:Article 22,Regulation(EC)No 178/2002 of the European Parliament and of the Council,http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/Lex-UriServ.do?uri=CELEX:32002R0178:EN:HT ML.

⑦ G MP即GoodManufacturing Practice,是于1969年由美國FDA發(fā)布的,G MP規(guī)定了在食品的加工、儲藏和分配等各個工序中所要求的操作、管理和控制規(guī)范。后來經(jīng)有關(guān)國際組織和有關(guān)專家的發(fā)展,G MP逐漸形成了以基礎(chǔ)條件、實施、加工、儲藏、分配操作、衛(wèi)生和食品安全、管理職責為內(nèi)容的一般結(jié)構(gòu)和應(yīng)用準則。

⑧ 178/2002號法規(guī)(Regulation(EC)No.178/2002)第四章第一節(jié)專門規(guī)定了RASFF,參見:Regulation(EC)No 178/2002 of the European Parliament and of the Council.http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32002R0178:EN:HT ML.

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