蘇號朋

(對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院,北京100029)

食品安全直接影響到人民的健康與生命,關(guān)系到國家的穩(wěn)定和社會的和諧。近年來,我國食品安全事故屢屢發(fā)生,且危害程度非常嚴重,食品安全已經(jīng)成為社會各界普遍關(guān)注的問題,我國加快了食品安全立法與食品安全監(jiān)管的步伐。2009年6月1日施行的《食品安全法》是我國食品安全的基本法。該法就食品安全監(jiān)管作了較為詳細的規(guī)定,試圖仿照西方發(fā)達國家和地區(qū)建立從“農(nóng)田到餐桌”的無縫監(jiān)管模式。應(yīng)當承認,該法的實施將為我國提高食品安全監(jiān)管水平提供基本的法律保障。但是,如果認為一部法律的實施就能根本性地改善我國的食品安全狀況,那就有些天方夜譚了。從西方發(fā)達國家和地區(qū)對食品安全監(jiān)管的歷史觀察,它們無不是通過長期的探索,往往也是在重大食品安全事故的促使下,才建立起較為完善的監(jiān)管體系。因此,我國對食品安全的監(jiān)管只是剛剛起步,仍然存在許多不足與缺陷。本文擬在尊重我國國情的基礎(chǔ)上,適當借鑒國外監(jiān)管經(jīng)驗,從食品安全立法體系、食品安全監(jiān)管模式和食品安全監(jiān)管措施三個方面對我國食品安全監(jiān)管問題進行檢討。

一、我國食品安全立法體系之檢討

隨著《食品安全法》的施行,我國由法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章組成的食品安全立法體系初步形成。

在這一立法體系中,法律主要包括《食品安全法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《進出境動植物檢疫法》、《農(nóng)業(yè)法》、《進出口商品檢驗法》、《動物防疫法》、《標準化法》、《國境衛(wèi)生檢疫法》、《漁業(yè)法》、《種子法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《消費者權(quán)益保護法》;行政法規(guī)主要包括《食品安全法實施條例》(新通過立法①)、《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理條例》、《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例》、《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例》、《生豬屠宰管理條例》、《食鹽專營辦法》、《食鹽加碘消除碘缺乏危害管理條例》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》、《學(xué)校衛(wèi)生條例》、《農(nóng)藥管理條例》、《獸藥管理條例》、《飼料和飼料添加劑管理條例》、《糧食流通管理條例》、《糧食收購條例》、《認證認可條例》;部門規(guī)章主要包括《流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理辦法》(新通過立法)、《食品流通許可證管理辦法》(新通過立法)、《衛(wèi)生行政許可管理辦法》、《食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理實施細則(試行)》、《生豬定點屠宰廠(場)病害豬無害化處理管理辦法》、《水產(chǎn)養(yǎng)殖質(zhì)量安全管理規(guī)定》、《集貿(mào)市場食品衛(wèi)生管理規(guī)范》、《消毒管理辦法》、《農(nóng)藥限制使用管理規(guī)定》、《食用菌菌種管理辦法》、《動物免疫標識管理辦法》、《無公害農(nóng)產(chǎn)品管理辦法》、《轉(zhuǎn)基因食品衛(wèi)生管理辦法》、《食品添加劑衛(wèi)生管理辦法》、《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全評價管理辦法》、《餐飲業(yè)食品衛(wèi)生管理辦法》、《食物中毒事故處理辦法》、《飼料添加劑和添加劑預(yù)混合飼料產(chǎn)品批準文號管理辦法》、《食品廣告發(fā)布暫行規(guī)定》、《學(xué)生集體用餐衛(wèi)生監(jiān)督辦法》、《生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》、《保健食品管理辦法》、《街頭食品衛(wèi)生管理暫行辦法》、《綠色食品標志管理辦法》、《衛(wèi)生監(jiān)督員管理辦法》、《陶瓷食具容器衛(wèi)生管理辦法》、《食品包裝用原紙衛(wèi)生管理辦法》、《食品容器內(nèi)壁涂料衛(wèi)生管理辦法》、《食品用橡膠制品衛(wèi)生管理辦法》、《蜂蜜衛(wèi)生管理辦法》、《食糖衛(wèi)生管理辦法》、《食用植物油衛(wèi)生管理辦法》等。

就規(guī)范內(nèi)容而言,上述立法文件大致可以分為如下幾類:(1)實施食品安全監(jiān)管的基本法,即《食品安全法》及其實施條例;(2)就食品生產(chǎn)經(jīng)營的特定環(huán)節(jié)實施監(jiān)管的立法,如《流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理辦法》;(3)就特定類型食品進行安全監(jiān)管的立法,如《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理條例》;(4)就與食品生產(chǎn)經(jīng)營相關(guān)的行為進行監(jiān)管的立法,如《農(nóng)藥管理條例》;(5)并非專門用于食品安全監(jiān)管,但仍然作為食品安全監(jiān)管依據(jù)的立法,如《進出境動植物檢疫法》、《動物防疫法》;(6)其他相關(guān)立法,如《消費者權(quán)益保護法》。

在這一立法體系中,《食品安全法》處于核心地位。該法的如下規(guī)定極大地提高了我國食品安全監(jiān)管水平:(1)對“食品”、“食品安全”、“食品添加劑”、“用于食品的包裝材料和容器”、“用于食品生產(chǎn)經(jīng)營的工具、設(shè)備”、“食品安全事故”等重要概念下了定義,從而為行政機關(guān)明確了監(jiān)管對象和執(zhí)法范圍(第99條);(2)該法對整個食品生產(chǎn)經(jīng)營鏈進行了全程監(jiān)管,即所謂的“從農(nóng)田到餐桌”的監(jiān)管(第2條);(3)為了提高監(jiān)管權(quán)威,加強監(jiān)管效率,協(xié)調(diào)部門執(zhí)法,特別設(shè)立食品安全委員會(第4條);(4)為了避免出現(xiàn)監(jiān)管真空和交叉,明確了各個負責食品安全監(jiān)管職責的機關(guān)監(jiān)督管理的范圍(第4條);(5)首次規(guī)定了食品安全風險監(jiān)測和評估(第2章)、食品召回(第53條)等制度,完善了監(jiān)管內(nèi)容,既防患于未然,又亡羊補牢;(6)通過制度設(shè)計,提高食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的違法成本,加強了對消費者的保護,如消費者可以要求生產(chǎn)或銷售不符合食品安全標準的生產(chǎn)者或銷售者支付相當于價款10倍的賠償金(第96條);[1]P114(7)以食品安全標準作為唯一的食品強制性標準,細化了標準內(nèi)容,避免了現(xiàn)存的政出多門,多種食品標準并存的混亂局面(第19條);(8)強化了信息發(fā)布制度,提高了食品安全的透明度(第82條);(9)取消了免檢這一不合理的監(jiān)管制度(第60條);(10)充分重視科學(xué),如規(guī)定國家鼓勵和支持開展與食品安全有關(guān)的基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究(第9條)、將食品安全風險評估結(jié)果作為制定、修訂食品安全標準和對食品安全實施監(jiān)督管理的科學(xué)依據(jù)(第16條)。

2009年7月20日施行的《食品安全法實施條例》進一步補充、完善和細化了《食品安全法》的規(guī)定,具有很強的指導(dǎo)性、針對性和操作性。

就立法數(shù)量和規(guī)范內(nèi)容觀察,我國食品安全監(jiān)管已經(jīng)有了最基本的法律保障,從而使相關(guān)行政機構(gòu)的監(jiān)管工作可以依法進行。筆者認為,這一立法體系可以大致描述為“傘狀”結(jié)構(gòu),從橫向和縱向兩個方面對食品安全進行監(jiān)管。橫向式的立法是指覆蓋所有食品或是一組食品的某一方面的立法;而縱向式立法則是針對某項產(chǎn)品或是適用于某一食品的所有相關(guān)的具體標準。[2]P17前者如關(guān)于流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管、食品安全事故反應(yīng)、農(nóng)藥、食品容器、添加劑、標簽等的規(guī)定,后者如關(guān)于乳品、食鹽、轉(zhuǎn)基因食品等的規(guī)定。而處于傘端的則是作為食品安全監(jiān)管基本法的《食品安全法》。

不過,這把食品安全監(jiān)管立法之“傘”并非完全能夠遮風避雨,原因在于它仍然存在結(jié)構(gòu)性缺陷,主要體現(xiàn)為三個方面:(1)立法新舊不一,存在不夠協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的問題。由于《食品安全法》剛剛實施不久,而作為各行政機關(guān)監(jiān)管依據(jù)的行政法規(guī)和部門規(guī)章卻絕大多數(shù)是在《食品安全法》施行之前制定的。由于時間的原因,這些行政法規(guī)和部門規(guī)章尚未得到及時的修改,這勢必造成作為食品安全監(jiān)管基本法的《食品安全法》與其他行政法規(guī)、部門規(guī)章之間在立法內(nèi)容不一致、影響監(jiān)管效果的問題;(2)立法層級普遍偏低且缺乏相互間的銜接、配合。我國有關(guān)食品安全的絕大多數(shù)監(jiān)管立法均為部門規(guī)章,它們往往是由某一部委制定,各自為政,銜接、配合不夠,容易導(dǎo)致部門協(xié)調(diào)上的困難,不利于我國實現(xiàn)食品安全監(jiān)管中的“無縫連接”;(3)不少立法需要進行整合。例如,我國關(guān)于食品容器的部門規(guī)章就有《陶瓷食具容器衛(wèi)生管理辦法》、《鋁制食具容器衛(wèi)生管理辦法》、《食品容器內(nèi)壁涂料衛(wèi)生管理辦法》等數(shù)個,完全可以將其合并入一個法律文件之中。這樣的情形在食品安全監(jiān)管立法體系中并不罕見,在食鹽、農(nóng)藥、轉(zhuǎn)基因食品等領(lǐng)域都可以發(fā)現(xiàn)。這樣的立法模式既降低了立法效率,又容易出現(xiàn)相互重復(fù)或者不一致的內(nèi)容,因此有必要在今后的立(修)法過程中避免這一現(xiàn)象。國家食品藥品監(jiān)督管理局為了貫徹落實《食品安全法》及其實施條例,確保餐飲服務(wù)食品安全,在2009年下半年起草了《餐飲服務(wù)食品安全管理辦法》、《學(xué)生集體用餐食品安全監(jiān)督辦法》、《餐飲服務(wù)食品安全行政處罰辦法》、《餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理程序》和《餐飲服務(wù)食品安全行政執(zhí)法文書規(guī)范》五個部門規(guī)章。之后該局決定將上述五個規(guī)章歸并整合為《餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》,并公開向社會征求意見。②國家食品藥品監(jiān)督管理局的這一做法值得肯定,并應(yīng)為其他相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)所借鑒;(4)在基于《食品安全法》建立的監(jiān)管模式中,有些監(jiān)管環(huán)節(jié)尚未建立相應(yīng)的具體執(zhí)法依據(jù)。依《食品安全法》的規(guī)定,進行食品安全監(jiān)管的協(xié)調(diào)機構(gòu)是衛(wèi)生行政部門,具體監(jiān)管機構(gòu)是質(zhì)量監(jiān)督部門、工商行政管理部門、食品藥品監(jiān)督管理部門。目前,除國家工商總局制定了《流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理辦法》、《食品流通許可證管理辦法》,其他部門尚未制定一些重要的執(zhí)法依據(jù),包括《餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》、《食品安全事故調(diào)查處理辦法》、《食品生產(chǎn)許可證管理辦法》。(5)對某些類型食品的監(jiān)管尚未規(guī)定或規(guī)定不夠全面。在這方面最突出表現(xiàn)為兩個方面:一是對兒童食品缺乏立法;二是未就酒類食品的監(jiān)管作出全面立法。

基于上述分析,筆者認為,我國食品安全立法應(yīng)當作如下改進:(1)中央政府各相關(guān)部門及各省應(yīng)當盡快完成《食品安全法》配套法律的立法工作,使食品生產(chǎn)經(jīng)營的各環(huán)節(jié)監(jiān)管均有相應(yīng)的法律依據(jù);(2)因《食品安全法》的實施,應(yīng)全面更新該法實施之前的相關(guān)立法內(nèi)容,使其在立法原則、監(jiān)管機構(gòu)和措施等方面符合《食品安全法》的要求;(3)跟蹤食品技術(shù)的發(fā)展,及時修改相應(yīng)立法,避免出現(xiàn)監(jiān)管真空;(4)整合立法內(nèi)容,提高立法效率,盡可能使同一類型的監(jiān)管對象列入一部法律作出規(guī)定(如食品容器、標簽、廣告、農(nóng)藥、轉(zhuǎn)基因食品);(5)提高立法層級,將重要領(lǐng)域的監(jiān)管立法由部門規(guī)章提升為行政法規(guī),如針對食品生產(chǎn)(經(jīng)營)許可證、保健品、飲用酒的監(jiān)管立法;(6)盡快完善立法體系,避免立法真空,研擬兒童食品立法。

二、我國食品安全監(jiān)管模式之檢討

《食品安全法》第4條就中央政府層面的食品安全監(jiān)管模式作出如下規(guī)定:國務(wù)院設(shè)立食品安全委員會,其工作職責由國務(wù)院規(guī)定。國務(wù)院衛(wèi)生行政部門承擔食品安全綜合協(xié)調(diào)職責,負責食品安全風險評估、食品安全標準制定、食品安全信息公布、食品檢驗機構(gòu)的資質(zhì)認定條件和檢驗規(guī)范的制定,組織查處食品安全重大事故。國務(wù)院質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和國家食品藥品監(jiān)督管理部門依照本法和國務(wù)院規(guī)定的職責,分別對食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)活動實施監(jiān)督管理。

另外,根據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理條例》、《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例》、《生豬屠宰管理條例》、《食鹽專營辦法》、《酒類流通管理辦法》等的規(guī)定,特定食品安全的監(jiān)管部門還包括農(nóng)業(yè)行政主管部門(農(nóng)產(chǎn)品、轉(zhuǎn)基因生物)、畜牧獸醫(yī)主管部門(乳品)、商務(wù)主管部門(生豬屠宰、酒類流通)、工業(yè)與信息化部(食鹽)。

由此可見,就中央政府層面,負責食品安全監(jiān)管的部門及其職責包括:(1)食品安全委員會,該機構(gòu)尚未成立,具體職責亦未確定;(2)衛(wèi)生行政部門,承擔食品安全綜合協(xié)調(diào)職責;(3)質(zhì)量監(jiān)督部門,負責對食品生產(chǎn)實施監(jiān)督管理;(4)工商行政管理部門負責對食品流通實施監(jiān)督管理;(5)國家食品藥品監(jiān)督管理部門負責對餐飲服務(wù)活動實施監(jiān)督管理;(6)農(nóng)業(yè)行政主管部門、商務(wù)主管部門、工業(yè)與信息化部則就特定食品生產(chǎn)或流通環(huán)節(jié)實施監(jiān)督管理。因此,在中央政府層面,食品安全監(jiān)管由七個部門直接負責:衛(wèi)生部、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、國家工商行政管理總局、國家食品藥品監(jiān)督管理局、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、工業(yè)與信息化部。

《食品安全法》第5、6條就地方政府層面的食品安全監(jiān)管模式作出如下規(guī)定:縣級以上地方人民政府統(tǒng)一負責、領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作,建立健全食品安全全程監(jiān)督管理的工作機制;統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮食品安全突發(fā)事件應(yīng)對工作;完善、落實食品安全監(jiān)督管理責任制,對食品安全監(jiān)督管理部門進行評議、考核?？h級以上地方人民政府依照本法和國務(wù)院的規(guī)定確定本級衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門的食品安全監(jiān)督管理職責。縣級以上衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當在各自職責范圍內(nèi)負責本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作,并應(yīng)當加強溝通、密切配合。上級人民政府所屬部門在下級行政區(qū)域設(shè)置的機構(gòu)應(yīng)當在所在地人民政府的統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)下,依法做好食品安全監(jiān)督管理工作。根據(jù)上述規(guī)定,地方政府應(yīng)對當?shù)氐氖称钒踩O(jiān)管負總責,相關(guān)部門既要分工負責,又要相互配合。

《食品安全法》確立的這一食品安全監(jiān)管模式可以描述為“分段監(jiān)管為主,品種監(jiān)管為輔”,即絕大多數(shù)食品的安全監(jiān)管由不同行政機關(guān)分段(生產(chǎn)、流通、消費)監(jiān)管,少數(shù)品種的食品則由某一部門全程監(jiān)管(如食鹽、農(nóng)產(chǎn)品)。這一模式是以2004年9月國務(wù)院頒布的《關(guān)于進一步加強食品安全工作的決定》為基礎(chǔ),于2005年后形成的,并以國家食品藥品監(jiān)督管理局的成立為標志。[3]P7不過,在設(shè)計之初,各部門職責與《食品安全法》的規(guī)定并不完全一致,其主要內(nèi)容是:農(nóng)業(yè)部門負責初級食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管,質(zhì)檢部門負責食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管,工商部門負責食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管,衛(wèi)生部門負責餐飲業(yè)和食堂等消費環(huán)節(jié)的監(jiān)管,食品藥品監(jiān)管部門負責對食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法組織查處重大事故。這種分段監(jiān)管模式既借鑒了國外監(jiān)管經(jīng)驗(如食品藥品監(jiān)督管理部門的設(shè)立即參考了美國食品藥品管理局的模式),又尊重了我國國情,充分考慮了各個職能部門在食品鏈中的傳統(tǒng)地位和專業(yè)優(yōu)勢,具有其合理性。不過,分段式監(jiān)管體制要高效運轉(zhuǎn)是需要許多前提條件的,如信息溝通順暢、檢測資源充分共享、相鄰環(huán)節(jié)監(jiān)管責任無縫對接、執(zhí)法行動協(xié)調(diào)聯(lián)動等。[3]P7但是,眾多食品安全事故的發(fā)生表明,這些條件未能得到滿足,因此這種模式未能充分發(fā)揮作用,尤其是曾經(jīng)被寄予厚望的食品藥品監(jiān)督管理部門由于成立時間短,機構(gòu)內(nèi)部資源配置不到位,以及原藥監(jiān)部門網(wǎng)絡(luò)體系單薄,無法實施對食品領(lǐng)域關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)控,該機構(gòu)一直未能很好地履行職責,致使我國食品安全監(jiān)管體系沒有形成一個強有力的指揮中心。在2005年的“阜陽奶粉”事件中,食品藥品監(jiān)督管理部門的監(jiān)管不到位的問題已暴露無遺,這也成為日后監(jiān)管制度變革的一個主要原因。2008年3月,國務(wù)院開始了新一輪的機構(gòu)改革。在這次改革中,中央政府層面的食品安全監(jiān)管制度發(fā)生了重大變化,衛(wèi)生行政部門成為食品安全綜合協(xié)調(diào)的總指揮,憑借其專業(yè)背景和執(zhí)法力量重新獲得全國食品安全監(jiān)管體系的領(lǐng)導(dǎo)權(quán),而《食品安全法》則確認了這一變革。

《食品安全法》設(shè)計的食品安全監(jiān)管模式具有如下特點:(1)建立了“從農(nóng)田到餐桌”的全程監(jiān)管,食品從生產(chǎn)、流通到消費均有相應(yīng)的監(jiān)管機構(gòu);(2)不僅對食品進行監(jiān)管,而且還對與食品相關(guān)的產(chǎn)品或活動進行監(jiān)管,包括食品添加劑的生產(chǎn)經(jīng)營;用于食品的包裝材料、容器、洗滌劑、消毒劑和用于食品生產(chǎn)經(jīng)營的工業(yè)、設(shè)備的生產(chǎn)經(jīng)營;食品生產(chǎn)經(jīng)營者使用食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品;對食品添加劑和食品相關(guān)產(chǎn)品的安全管理;(3)衛(wèi)生行政部門承擔食品安全綜合協(xié)調(diào)職責,質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和食品藥品監(jiān)督管理部門分段負責;(4)要求各監(jiān)管部門之間加強溝通,密切配合;(5)要求縣級以上地方人民政府統(tǒng)一負責、領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作,從而明確了地方政府在食品監(jiān)管上的職責,并為重大食品安全事故責任追究提供了法律依據(jù);(6)接受了數(shù)次重大食品安全事故的教訓(xùn),特別是建立了食品安全事故處理機制。

出于對以往的“分段監(jiān)管”模式的不信任,而《食品安全法》又未對此作根本上改變,所以許多人對該法關(guān)于行政監(jiān)管模式的設(shè)計表示了質(zhì)疑和反對,認為在分段監(jiān)管模式下,衛(wèi)生部是否具備足夠的權(quán)力與資源履行“綜合協(xié)調(diào)”的職能。雖然該法規(guī)定設(shè)立食品安全委員會,但能否因此有效彌補監(jiān)管漏洞仍有待觀察。③

筆者認為,《食品安全法》設(shè)計的食品安全監(jiān)管架構(gòu)雖然延續(xù)了“分段監(jiān)管”模式,但并非一成不變地被動接受,而是做了相當程度的改進,是目前可以接受的方案。筆者認為,這一框架建立在以下判斷的基礎(chǔ)之上:(1)尊重相關(guān)行政機關(guān)的傳統(tǒng)監(jiān)管領(lǐng)域。早在《食品衛(wèi)生法》的規(guī)定下,衛(wèi)生行政部門就是食品安全的主要監(jiān)管機構(gòu),而質(zhì)量監(jiān)督部門和工商行政管理部門分別負責監(jiān)管食品生產(chǎn)和食品流通亦與其傳統(tǒng)的職責范圍相符;(2)鑒于食品藥品監(jiān)督管理部門的先天不足及此前在食品安全監(jiān)管中的疏失,雖然該機構(gòu)本應(yīng)成為食品安全監(jiān)管的主要乃至統(tǒng)籌機構(gòu),但《食品安全法》卻僅安排其負責餐飲服務(wù)活動的監(jiān)管,的確名不符實,也造成了該機構(gòu)日益尷尬的地位。不過,由于該機構(gòu)難以擔當重任,讓其參與食品安全監(jiān)管中并非最重要的餐飲服務(wù)活動確是無奈之舉;(3)在整個食品鏈中,各職能部門的監(jiān)管范圍較為確定,改變了以往模糊不清的局面,質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和食品藥品監(jiān)督管理部門各自負責食品生產(chǎn)、食品流通和餐飲服務(wù)活動的監(jiān)管,應(yīng)當說分工較為清晰;(4)出于對衛(wèi)生行政部門的信任,《食品安全法》賦予其食品安全綜合協(xié)調(diào)職責。應(yīng)當說,就專業(yè)能力和監(jiān)管經(jīng)驗而言,該部門是我國目前政府機構(gòu)中最適合擔當這一角色的。另外,為了避免衛(wèi)生行政部門的權(quán)威受到挑戰(zhàn),《食品安全法》特別設(shè)立食品安全委員會,作為最高級別的食品安全監(jiān)管統(tǒng)籌機構(gòu)。

當然,這一監(jiān)管模式并非完美無缺,它畢竟是在沒有根本性地改變被人詬病的“分段監(jiān)管”模式的基礎(chǔ)上建立的,因此需要在運行過程中不斷進行磨合,對出現(xiàn)的結(jié)構(gòu)性問題及時進行修正。目前最需要進行的工作是:(1)盡快建立相應(yīng)的監(jiān)管機構(gòu)。到目前為止,國家食品安全委員會尚未成立,這不能不說是一件非常遺憾的事情。為了切實貫徹《食品安全法》有關(guān)監(jiān)管機構(gòu)的規(guī)定,提高食品安全監(jiān)管的權(quán)威,增強社會公眾對政府的信心,應(yīng)當盡快成立國家食品安全委員會,各地政府亦應(yīng)成立本地的食品安全委員會;(2)要注重安排食品安全委員會與衛(wèi)生行政部門在職責范圍上的區(qū)別與銜接。筆者認為,食品安全委員會應(yīng)當負責食品安全決策,尤其是在食品安全風險預(yù)警、食品安全風險評估和食品安全事故處置方面掌握決定權(quán)。該委員會成立后,宜將其辦事機構(gòu)放在衛(wèi)生行政部門。(3)盡快確定各機構(gòu)的食品安全監(jiān)管職責。目前,有些地方政府在食品安全監(jiān)管機構(gòu)及分工上并不完全符合《食品安全法》的規(guī)定。為了達到《食品安全法》的要求,這些地方應(yīng)當在進行政府機構(gòu)改革時,調(diào)整機構(gòu)職責,建立分工明確、符合法律要求的監(jiān)管模式;(4)認真研究各監(jiān)管機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)與配合。在分段監(jiān)管模式之下,各監(jiān)管機構(gòu)之間的相互銜接與配合對完成食品安全監(jiān)管的“無縫連接”至關(guān)重要。

三、我國食品安全監(jiān)管制度與措施之檢討

在食品安全監(jiān)管制度方面,《食品安全法》主要設(shè)計了如下內(nèi)容:(1)食品安全風險監(jiān)測制度;(2)食品安全風險評估制度;(3)食品安全標準制定制度;(4)食品生產(chǎn)經(jīng)營許可制度;(5)對食品生產(chǎn)經(jīng)營全過程的監(jiān)管制度;(6)食品安全追溯制度;(7)食品檢驗制度;(8)食品進出口檢驗制度;(9)食品安全事故處置制度;(10)食品安全信息統(tǒng)一公布制度。

在食品安全監(jiān)管措施方面,《食品安全法》主要設(shè)計了如下內(nèi)容:(1)進入生產(chǎn)經(jīng)營場所實施現(xiàn)場檢查;(2)對生產(chǎn)經(jīng)營的食品進行抽樣檢驗;(3)查閱、復(fù)制有關(guān)合同、票據(jù)、賬簿以及其他有關(guān)資料;(4)查封、扣押有證據(jù)證明不符合食品安全標準的食品,違法使用的食品原料、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品,以及用于違法生產(chǎn)經(jīng)營或者被污染的工具、設(shè)備;(5)查封違法從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動的場所;(6)沒收違法所得、違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑和用于違法生產(chǎn)經(jīng)營的工具、設(shè)備、原料等物品;(7)罰款;(8)責令改正,予以警告;責令停產(chǎn)停業(yè),吊銷許可證;(9)責令召回不符合食品安全標準的食品或停止經(jīng)營。

這是我國首次如此全面、具體地規(guī)定食品安全監(jiān)管制度和措施,其意義非常重大。雖然《食品安全法》未就食品安全監(jiān)管的基本原則作出明確規(guī)定,但其具體規(guī)范體現(xiàn)出了已被發(fā)達國家和地區(qū)普遍接受的監(jiān)管準則。早在2002年,歐盟《通用(一般)食品法》就確立基本原則:風險分析原則、預(yù)防原則、保護消費者利益原則和透明度原則。[1]P112我國《食品安全法》第二章規(guī)定了食品安全風險監(jiān)測和評估,確立了風險分析原則;該法要求對食品生產(chǎn)的全過程進行監(jiān)管,尤其是建立了不安全食品召回制度,確立了保護消費者利益原則;該法明確規(guī)定建立食品安全信息統(tǒng)一公布制度,要求公布的信息應(yīng)當做到準確、及時、客觀,確立了透明度原則?？梢?我國食品安全監(jiān)管制度和措施體現(xiàn)出了先進理念,改變了過去那種僅注重事后彌補,不注重事前風險監(jiān)測與評估的落后做法,是監(jiān)管思維的根本性轉(zhuǎn)變。

不過,我國《食品安全法》沒有建立預(yù)防原則,有些美中不足。預(yù)防原則亦為歐盟《通用(一般)食品法》確立的食品法原則,即在某些情況下,基于對現(xiàn)有信息的評估,認定存在對健康構(gòu)成有害性結(jié)果的可能性,但這種結(jié)論尚存在科學(xué)的不確定性,在等待進一步的科學(xué)信息之前,政府有權(quán)采取臨時性風險管理措施以保證高標準的健康保護。[1]P112根據(jù)《食品安全法》第16條的規(guī)定,只有當食品安全風險評估結(jié)果得出食品不安全結(jié)論時,監(jiān)管部門才能采取相應(yīng)措施。很明顯,我國在食品安全風險評估領(lǐng)域沒有采納預(yù)防原則。筆者認為,雖然歐盟對這一原則的堅持與貫徹引發(fā)了某些國際貿(mào)易爭端,但歐盟仍然沒有改變其立場,以保護消費者利益。我國食品安全立法也應(yīng)當從保護消費者權(quán)益的立場出發(fā),逐步將預(yù)防原則接受為我國食品安全監(jiān)管的指導(dǎo)原則,從而在一些風險不確定的食品進口到我國時,可以該原則為依據(jù)采取監(jiān)管措施。

在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域,科學(xué)的作用不可替代。因此,讓科學(xué)家參與相關(guān)監(jiān)管程序不可避免。我國《食品安全法》亦就此作出了規(guī)定,如食品安全風險評估專家委員會是由醫(yī)學(xué)、農(nóng)業(yè)、食品、營養(yǎng)等方面的專家組成的,負責進行食品安全風險評估;再如該法規(guī)定食品安全國家標準應(yīng)當經(jīng)食品安全國家標準審評委員會審查通過,而該委員會主要由醫(yī)學(xué)、農(nóng)業(yè)、食品、營養(yǎng)等方面的專家組成。不過,由于《食品安全法》對兩個委員會的組成規(guī)定較為簡略,在具體運作中如何保證委員會成員的獨立性及杜絕利益關(guān)系,就成為需要解決的問題。

結(jié)語

《食品安全法》及其實施條例的施行,大大提高了我國食品安全監(jiān)管水平。但是,好的法律未必能夠有好的執(zhí)法效果,這在我國已經(jīng)屢見不鮮,更何況《食品安全法》本身亦有其不足之處。因此,如何將食品安全監(jiān)管真正落到實處,尊重科學(xué),嚴格執(zhí)法,仍然是一個嚴峻的課題。

注釋:

① 本文所稱“新通過立法”是指《食品安全法》施行后新制定或修改的立法。

② 參見國家食品藥品監(jiān)督管理局:《餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法(征求意見稿)》公開征求意見,載國家食品藥品監(jiān)督管理局網(wǎng)站:http://www.sda.gov.cn/WS01/CL0014/40595.html(2009/10/18)。

③ 參見劉京京:《國家食品安全委員會即將成立》,財經(jīng)網(wǎng)://www.caijing.com.cn/2009-04-13/110142197.html(2009/10/14)。

[1] 韓永紅.歐盟食品安全法評析[J].延邊大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2008,6.

[2] 孫娟娟.歐盟食品安全監(jiān)管的理論與實踐[J].太平洋學(xué)報,2008,7.

[3] 周清杰.論食品安全監(jiān)管中的北京模式[J].中國工商管理研究,2009,2.