陳誠(chéng),徐迪

(1.浙江大學(xué)光華法學(xué)院,浙江杭州 310008;2.東北師范大學(xué)政法學(xué)院,吉林長(zhǎng)春 130024)

單一制與—聯(lián)—對(duì)邦傳制統(tǒng)認(rèn)下識(shí)的偏行差的政兩監(jiān)點(diǎn)察修正效能比較

陳誠(chéng)1,徐迪2

(1.浙江大學(xué)光華法學(xué)院,浙江杭州 310008;2.東北師范大學(xué)政法學(xué)院,吉林長(zhǎng)春 130024)

行政監(jiān)察系行政權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部上級(jí)對(duì)下級(jí)行使權(quán)力過(guò)程和結(jié)果的察看與督促,因其明顯的行政系統(tǒng)內(nèi)部性特征而遭遇傳統(tǒng)權(quán)力監(jiān)控理論視域的不信任偏見(jiàn),同時(shí)傳統(tǒng)觀念對(duì)單一制政府與聯(lián)邦制政府下的權(quán)力監(jiān)控效能優(yōu)劣也存在某些認(rèn)識(shí)偏差。從行政監(jiān)察效能的角度切入考察,可以對(duì)這兩種既有認(rèn)識(shí)偏差做出適當(dāng)?shù)男拚?/p>

行政監(jiān)察效能;單一制;聯(lián)邦制

一、比較標(biāo)本述要——對(duì)行政監(jiān)察效能認(rèn)識(shí)偏差的修正

行政監(jiān)察,系行政權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部上級(jí)對(duì)下級(jí)行使權(quán)力過(guò)程和結(jié)果的察看與督促。與民主立法監(jiān)督和權(quán)力制約等源自受監(jiān)控權(quán)力系統(tǒng)外部的外力型監(jiān)督制約模式根本不同之處在于,其是源自受監(jiān)控對(duì)象和受監(jiān)控權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督制約,屬于自覺(jué)型的監(jiān)控模式。行政監(jiān)察制度的機(jī)理乃基于行政權(quán)力體系內(nèi)部的管理原則,根據(jù)該原則,行政系統(tǒng)內(nèi)部上下級(jí)之間是命令與服從的關(guān)系,上級(jí)享有對(duì)下級(jí)無(wú)條件監(jiān)督、察看、糾處的絕對(duì)權(quán)威。而與外力型監(jiān)控模式一致之處在于,作為自覺(jué)型監(jiān)控的行政監(jiān)察的直接目的是為了保證 (行政)權(quán)力行使的正當(dāng)性與合法性,以及 (行政)權(quán)力體系運(yùn)作的效率性和效果性,而根本目的則是為了保證人民的權(quán)利不受(行政)權(quán)力的非法侵害和推進(jìn)民主法治的實(shí)現(xiàn)。

不過(guò)在傳統(tǒng)理論看來(lái),一種權(quán)力系統(tǒng)的自我約束和監(jiān)督往往是不值得信任的,不能指望僅依賴(lài)權(quán)力的自我約束便能夠?qū)崿F(xiàn)上述直接目的和根本目的。如果把希望寄托于權(quán)力的自我克制,終究會(huì)導(dǎo)致權(quán)力的異化,因?yàn)闄?quán)力具有天生的侵略性和擴(kuò)張性,其只有在遇到邊界和限制的地方才會(huì)休止。特別是直接執(zhí)掌了國(guó)家暴力機(jī)器的行政權(quán),具有極強(qiáng)的擴(kuò)張性,不能完全寄希望于其自我規(guī)范和克制,因此行政監(jiān)察的效能往往被認(rèn)為是不理想的,作為權(quán)力監(jiān)控手段之一的行政監(jiān)察受到的觀照也遠(yuǎn)不及其他權(quán)力監(jiān)控手段。但是,正因?yàn)樾姓?quán)的強(qiáng)大,立法權(quán)、司法權(quán)等外部力量能否在任何時(shí)候都有效地對(duì)行政權(quán)加以控制和制約?即使在民主法治程度較高的國(guó)家也無(wú)法做出絕對(duì)肯定的回答和保證。在近現(xiàn)代民主社會(huì),行政權(quán)就像馬戲團(tuán)里被馴服的獅子,許多時(shí)候都是循規(guī)蹈矩,溫順地聽(tīng)命于馴獸師 (人民)的,但是其潛在的侵略性釋放出來(lái)的時(shí)候,就會(huì)失去控制而傷害到馴獸師 (人民)。近現(xiàn)代史上德國(guó)、意大利、日本等國(guó)政府為了戰(zhàn)爭(zhēng)需要宣布國(guó)家進(jìn)入緊急狀態(tài),并動(dòng)用國(guó)家暴力壓制人民的民主權(quán)利,就是行政權(quán)過(guò)度擴(kuò)張而失控的典型例子。好在獅子畢竟是無(wú)理性的低等動(dòng)物,而行政系統(tǒng)則是一套集合了較為理性的政治精英、具有一定自我控制機(jī)制的高級(jí)組織,并且歷史上行政權(quán)力肆意擴(kuò)張導(dǎo)致的惡果也會(huì)給后來(lái)的行政權(quán)掌握者留下深刻的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),他們會(huì)進(jìn)行理性反思并注意自我克制,加之在現(xiàn)代社會(huì),行政權(quán)的運(yùn)行在很大程度上必須依賴(lài)于立法權(quán)與司法權(quán)的協(xié)助,以獲得民意的支持及正當(dāng)性依據(jù),所以它必須控制其自身系統(tǒng)內(nèi)部的權(quán)力膨脹,尊重人民的民主權(quán)利,尊重立法機(jī)構(gòu)和司法機(jī)關(guān)的權(quán)威,否則將可能引致民意的徹底喪失而被推翻,這就決定了行政權(quán)內(nèi)部的自我控制和約束的必要性。而且在某種意義上,行政權(quán)內(nèi)部的自我規(guī)范在行政權(quán)控制上產(chǎn)生的效能要高于立法權(quán)或司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)控效能,因?yàn)榱⒎?quán)與司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)控將消耗更大的制度資源和對(duì)抗成本。因此,對(duì)行政權(quán)的監(jiān)控可以也應(yīng)該在一定程度上寄望于行政權(quán)的自覺(jué)規(guī)范,行政監(jiān)察的重要性由此可見(jiàn),其不應(yīng)遭遇傳統(tǒng)理論視域的不信任偏見(jiàn)和冷落。

二、單一制與聯(lián)邦制行政監(jiān)察效能比較——對(duì)兩種體制下權(quán)力監(jiān)控效能認(rèn)識(shí)偏差的修正

對(duì)行政監(jiān)察效能的評(píng)價(jià)應(yīng)從國(guó)家行政系統(tǒng)的整體性格局切入。聯(lián)邦制與單一制是兩種最典型和常見(jiàn)的行政體制安排,其各自基于不同理念所衍生的中央與地方行政權(quán)力關(guān)系格局為比較和考察不同體制下行政監(jiān)察的效能提供了一個(gè)比較理想的切入點(diǎn),一方面排除了意識(shí)形態(tài)差異可能帶來(lái)的偏見(jiàn),另一方面也突出了功能主義和結(jié)構(gòu)主義的科學(xué)考察視角。

(一)單一制下的行政監(jiān)察效能

單一制政府系統(tǒng)以中央集權(quán)為典型特征,中央政府掌握了大部分關(guān)鍵性的、具有決定意義的權(quán)力,它不僅控制著中央行政系統(tǒng)的各個(gè)分支機(jī)構(gòu),而且控制著本國(guó)內(nèi)的非中央行政系統(tǒng),特別是具有潛在競(jìng)爭(zhēng)力的地方政府。當(dāng)然這并非說(shuō)地方政府沒(méi)有絲毫的自主性權(quán)力,在任何現(xiàn)代民主國(guó)家,中央與地方之間某種程度的分權(quán)都是必不可少的[1](P133),只是單一制下二者的權(quán)力劃分呈現(xiàn)高度一邊倒的局面。地方政府所擁有的權(quán)力大部分來(lái)源于中央政府的授權(quán)或委托,后者對(duì)前者行使被授權(quán)或被委托權(quán)力的行為可以無(wú)條件地予以撤銷(xiāo)或變更,也可以直接要求前者執(zhí)行特定的命令和履行特定的職責(zé)。地方政府只在極有限的范圍內(nèi)擁有理論上不受中央行政機(jī)關(guān)干預(yù)的自治權(quán)和最終決定權(quán),但是實(shí)踐中這種自治權(quán)和決定權(quán)并非總是絕對(duì)的,在某些特定情況下,比如地方行政機(jī)關(guān)的自治行為損害了中央政府的利益時(shí),或者地方?jīng)Q策與中央的全國(guó)性政策不符時(shí),或者出于應(yīng)對(duì)緊急情況的需要,中央政府仍然可以憑借其掌握全國(guó)性資源和力量的權(quán)威與優(yōu)勢(shì)對(duì)地方進(jìn)行顯性或隱性地壓制和干預(yù),迫使地方政府變更自治行為或最終決定。因此,在中央集權(quán)的單一體制下,如果地方政府濫用權(quán)力,中央政府有能力憑借其權(quán)力中心的權(quán)威對(duì)地方進(jìn)行有效的糾處與懲治,以確保地方規(guī)范地運(yùn)作權(quán)力,而地方對(duì)中央的高度依賴(lài)性和附屬性也保證了中央政府監(jiān)察的實(shí)效性。所以,單一制下中央政府對(duì)地方政府的權(quán)力監(jiān)察是比較高效和理想的。

另一方面,單一制下,行政監(jiān)察的責(zé)任形式可以稱(chēng)為“集體機(jī)構(gòu)、共擔(dān)責(zé)任”?！凹w機(jī)構(gòu)”是單一制的典型行政結(jié)構(gòu)安排,地方政府附屬于中央政府,前者的權(quán)力來(lái)源于后者的委托與授權(quán),因此,整個(gè)行政系統(tǒng)實(shí)際上是一個(gè)單一的、整體性的組織。地方政府濫用權(quán)力、違法行政的責(zé)任雖然是由其本身直接承擔(dān),但是中央政府與地方政府在結(jié)構(gòu)上的一體性決定了前者也必然要間接地承受負(fù)面影響,因?yàn)楣妼?duì)地方政府違法的第一反應(yīng)也許是中央政府的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)察不力,中央政府會(huì)被認(rèn)為應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)察過(guò)失責(zé)任,這就是所謂的“共擔(dān)責(zé)任”。這種責(zé)任形式在一定程度上也促使中央為了避免連帶承擔(dān)由地方引起的責(zé)任,同時(shí)令整個(gè)行政系統(tǒng)在大多數(shù)公眾面前保持良好形象和威信,而對(duì)地方政府進(jìn)行公開(kāi)和徹底的監(jiān)察,如此將使得單一制的行政監(jiān)察所應(yīng)有的高效能正向增強(qiáng)。

值得說(shuō)明的是,上述論斷成立的隱含前提是,中央政府是在憲法和法律的框架下規(guī)范、理性地行使行政監(jiān)察權(quán)力的,而該前提的可證成性又基于兩個(gè)因素:(1)通常來(lái)說(shuō),越高層級(jí)的權(quán)力系統(tǒng)受到的關(guān)注度越高,受到的監(jiān)控也越嚴(yán)格,所以越高層級(jí)的權(quán)力系統(tǒng)濫權(quán)的可能性相對(duì)越小。中央政府受到來(lái)自于行政權(quán)力系統(tǒng)外部的權(quán)力分支、全體公民以及各種利益集團(tuán)的廣泛關(guān)注,不敢任意干預(yù)地方政府有利于地方發(fā)展、符合地方人民利益、合法合理卻與中央在全國(guó)或其他某些地方的利益相沖突的決策。(2)另一個(gè)可能被解讀為包含人治觀念,但確實(shí)對(duì)權(quán)力運(yùn)作發(fā)揮著不可忽視影響的重要因素是,高層級(jí)的權(quán)力系統(tǒng)往往會(huì)吸引諸多具有較高理性、較強(qiáng)自我克制意識(shí)、較好道德品質(zhì)與修養(yǎng)的政治精英和高級(jí)人才,在這些高素質(zhì)精英的共同作用下,中央行政系統(tǒng)的運(yùn)作相對(duì)會(huì)更加規(guī)范和理性。這兩個(gè)因素決定了中央政府依法行政的更高可能性和違法濫權(quán)的更小可能性,因此中央政府對(duì)地方政府權(quán)力行為的監(jiān)察與糾處更容易獲得民意信任與支持,更具有規(guī)范性基礎(chǔ)。

(二)聯(lián)邦制下的行政監(jiān)察效能

聯(lián)邦制采取中央與地方高度分權(quán)的制度設(shè)計(jì),中央政府與地方政府之間的權(quán)力分野程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于單一制下的中央地方分權(quán)程度。聯(lián)邦制下的中央政府與地方政府各自擁有獨(dú)立的、專(zhuān)屬的權(quán)限范圍,并且專(zhuān)屬于地方的行政權(quán)力涵蓋了相當(dāng)大的領(lǐng)域。常態(tài)下,每一級(jí)地方政府在專(zhuān)屬的權(quán)限范圍內(nèi)都享有不受中央政府干涉的最終決定權(quán),[2]但是有些國(guó)家的憲法和法律規(guī)定,在某些特殊情況下,比如為了應(yīng)對(duì)重大的緊急事件,中央政府有權(quán)解散作為聯(lián)邦成員的地方政府并代之以中央的直接統(tǒng)治,[3]這說(shuō)明了即使在中央與地方高度分權(quán)的聯(lián)邦制下,中央行政機(jī)關(guān)對(duì)地方行政機(jī)關(guān)專(zhuān)屬性權(quán)力的干預(yù) (包括極端激烈的干預(yù))也是存在的。不過(guò)無(wú)論如何,聯(lián)邦制下的地方政府所擁有的專(zhuān)屬性決策權(quán)和自治權(quán)遠(yuǎn)非單一制下的地方政府可比,前者的地方政府在政治實(shí)踐中行使著相當(dāng)大的權(quán)力,發(fā)揮著較強(qiáng)的能動(dòng)性,甚至可以對(duì)中央產(chǎn)生不可忽視的影響力。對(duì)于地方牽制和監(jiān)督中央權(quán)力濫用而言,這是一個(gè)好消息,然而反過(guò)來(lái),對(duì)于中央監(jiān)察地方而言則不是。中央政府對(duì)地方政府不依法履職或?yàn)E用權(quán)力所實(shí)施的監(jiān)察可能遭到地方政府擁有的廣泛而強(qiáng)大的專(zhuān)屬性權(quán)力的抵抗,特別是在兩黨或多黨制下,當(dāng)控制中央行政權(quán)的政黨與控制地方行政權(quán)的政黨不一致時(shí),地方政府將憑借其足以與中央抗衡的政黨背景來(lái)提高專(zhuān)屬性權(quán)力的力量,并增強(qiáng)那些本附屬于中央行政權(quán)的非專(zhuān)屬性權(quán)力的離心力,從而進(jìn)一步削弱中央行政機(jī)關(guān)的控制力。

對(duì)此,如果在常態(tài)下,為了提高監(jiān)察效能,中央政府可以借助立法權(quán)、司法權(quán)以及民意壓力等外在監(jiān)督力量,迫使地方政府回歸規(guī)范的軌道,不過(guò)如此意味著行政系統(tǒng)內(nèi)部的權(quán)力監(jiān)察已經(jīng)失靈,不得不依靠外部的監(jiān)控手段。如果在非常態(tài)下,中央行政機(jī)關(guān)也可以采取比較極端的方式,如對(duì)地方政府的解散權(quán),或者其他更加激烈的暴力手段 (甚至包括動(dòng)用武裝力量),雖然這仍然可以看做是行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)察行為,但是其明顯已不是現(xiàn)代民主法治國(guó)家所應(yīng)有的規(guī)范意義上的行政監(jiān)察,而成為一種“異化”的行政監(jiān)察。因此在某種意義上,聯(lián)邦制下的行政監(jiān)察可能消耗更高的行政成本?？傊?聯(lián)邦分權(quán)制模式下的行政監(jiān)察并不比單一集權(quán)制模式下的行政監(jiān)察更富效率和效果。

另外,聯(lián)邦制下行政監(jiān)察的責(zé)任形式采用“分散機(jī)構(gòu)、分擔(dān)責(zé)任”的設(shè)計(jì)。中央與地方的高度分權(quán),保證地方政府在相當(dāng)大范圍事務(wù)內(nèi)享有獨(dú)立和專(zhuān)有的權(quán)力,對(duì)中央政府沒(méi)有特別大的附屬性和依賴(lài)性。在這種“分散機(jī)構(gòu)”的體制下,地方政府將為其在自身權(quán)限范圍內(nèi)的權(quán)力運(yùn)作負(fù)完全責(zé)任,其失職或違法會(huì)使其在全國(guó)范圍內(nèi)受到中央的監(jiān)控和糾處,在自身管轄的行政區(qū)劃內(nèi)受到當(dāng)?shù)毓姾屠婕瘓F(tuán)的批評(píng)與不信任。至于中央政府,一般不會(huì)為地方政府在其權(quán)限范圍內(nèi)的失職或違法承擔(dān)過(guò)重的間接責(zé)任或遭致嚴(yán)重的負(fù)面評(píng)價(jià),因?yàn)樵诼?lián)邦制下,公眾在心理上已經(jīng)將中央與地方劃分開(kāi)來(lái),而不認(rèn)為它們是具有強(qiáng)烈責(zé)權(quán)主從色彩的一個(gè)整體,這就是“分擔(dān)責(zé)任”。這種責(zé)任形式使得中央政府不會(huì)因?yàn)榧蓱勜?zé)任一體性而被迫極力對(duì)地方政府進(jìn)行監(jiān)察,從而在一定程度上令原本并不十分理想的聯(lián)邦制行政監(jiān)察的效能銳減。

(三 )考察結(jié)論

通過(guò)上述比較,我們發(fā)現(xiàn),在行政監(jiān)察方面,以集權(quán)為特征的單一制政府能夠獲得比以分權(quán)為特征的聯(lián)邦制政府更理想的效能,這與行政權(quán)力運(yùn)行追求快速與高效、命令與服從的理念是緊密相關(guān)的,集權(quán)為行政系統(tǒng)內(nèi)部帶來(lái)了快速高效的監(jiān)察效能,分權(quán)反而會(huì)削弱其效能。這一考察結(jié)果與對(duì)聯(lián)邦制在權(quán)力監(jiān)控領(lǐng)域優(yōu)勢(shì)地位的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)剛好相反。在傳統(tǒng)觀念里,聯(lián)邦制中央與地方高度分權(quán)的格局促成相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力間的有力牽制,而單一制下的高度集權(quán)削弱了權(quán)力制衡監(jiān)督的效能,因此聯(lián)邦制的權(quán)力監(jiān)控效能優(yōu)于單一制的權(quán)力監(jiān)控。但是這一觀念顯然不能涵射全部的權(quán)力監(jiān)控領(lǐng)域,至少?gòu)男姓O(jiān)察制度出發(fā)所進(jìn)行的考察可以得出與上述觀念相反的結(jié)論。因此,本論的比較考察或許可以權(quán)且作為對(duì)上述傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)存在的偏差的一種修正。

[1][美 ]阿倫·利普哈特.民主的模式:36個(gè)國(guó)家的政府形式和政府績(jī)效[M].陳崎譯,北京:北京大學(xué)出版社,2006.

[2]W illiam H.Riker,Federalis m,in Fred I.Greenstein and Nelson W.Polsby,eds.,Handbook of Political Science:Governmental Institutions and Processes,Vol.5(1975),Reading,Mass:Addison-Wesley,p.101.

[3]Krishna K.Tummala,The India Union and Emergency Powers,International Political Science Review,1996,17(4):378-382

Comparison of adm inistrative supervision efficacy under unitary system and federalis m

CHEN Cheng1,XU Di2
(1.Guanghua Law School of ZhejiangUniversity,Hangzhou 310008,China;2.Politic and Law School ofNortheastNor malUniversity,Changchun 130024,China)

Administrative supervision is the observation and supervision of the process and resultsof the superior execution of power on the inferiorwithin the administrative system.Because of its obvious internal features,administrative supervision has encountered somemistrust.Simultaneously,traditional views have bias about the superiority and inferiority of administrative supervision efficacy under the unitary government and the federal government.From the aspect of administrative supervision efficacy,we can amend the deviation to some extent.

administrative supervision efficacy;unitary system;federalis m

D908

A

1673-9477(2010)01-0096-03

2009-12-16

陳誠(chéng) (1984-),男,福建仙游人,博士生,研究方向:憲法學(xué)與行政法學(xué)。

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