陳飛宇 胡曉林

[摘要]正確處理中央與地方關(guān)系一直是我國(guó)面臨的重大實(shí)踐課題和理論課題。建國(guó)以來(lái),我國(guó)在這方面進(jìn)行了長(zhǎng)期不懈的努力,取得了一定的成績(jī),但仍然存在許多問(wèn)題。當(dāng)前,我國(guó)正處在體制轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期,深入探討和正確處理中央與地方關(guān)系,顯得尤為重要。

[關(guān)鍵詞]中央與地方關(guān)系 構(gòu)建思路 轉(zhuǎn)型時(shí)期

一、現(xiàn)狀與問(wèn)題

我國(guó)是一個(gè)單一制國(guó)家,長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行的是中央高度集權(quán)的行政管理體制。在中央與地方關(guān)系結(jié)構(gòu)中,中央政府一直居于十分重要的“托管人”地位。地方政府從屬于中央政府,受中央政府的直接控制。地方行政機(jī)關(guān)既是地方權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān),又是國(guó)家行政機(jī)關(guān)的下級(jí)機(jī)關(guān)。地方政府的權(quán)限源于中央政府的授予和劃定,中央政府可以根據(jù)需要予以擴(kuò)大或削減。地方政府做出的許多決定都須得到中央政府的批準(zhǔn)。建國(guó)后,我國(guó)政府雖然在中央與地方的關(guān)系方面進(jìn)行了多次大的調(diào)整和改革,但由于種種原因,改革調(diào)整后的管理體制表現(xiàn)出極大的不適應(yīng)性,出現(xiàn)了混亂和分散的局面,削弱了中央的權(quán)威,影響了全國(guó)的整體利益和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,于是,政府又立即予以糾正,狠抓整頓,強(qiáng)調(diào)集中,上收權(quán)力,實(shí)行緊縮。由此可見(jiàn),我國(guó)中央與地方的關(guān)系從整體上說(shuō)仍屬集權(quán)型。

建國(guó)以來(lái),我國(guó)中央與地方的關(guān)系一直沒(méi)有走出集權(quán)——分權(quán)——再集權(quán)——再分權(quán),權(quán)力一收就死、一死就放、一放就亂、一亂就收的惡性循環(huán)。集權(quán)時(shí),地方完全依附于中央,失去了活力和積極性;放權(quán)時(shí),中央權(quán)威被削弱,宏觀調(diào)控乏力,形成“弱中央,強(qiáng)地方”的不協(xié)調(diào)的格局。這種單純收放權(quán)力的徘徊循環(huán)給我國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展帶來(lái)了極大的消極影響。造成這一局面的原因主要有以下幾個(gè)方面:

1.職權(quán)劃分缺乏科學(xué)界定及法制規(guī)范。改革開(kāi)放以來(lái),中央向地方放權(quán)讓利成了中央與地方關(guān)系改革的基本特征,然而中央應(yīng)該在哪些方面放權(quán),放多少權(quán),沒(méi)有通盤考慮和科學(xué)論證,下放了一些不應(yīng)該下放的權(quán)力,中央與地方權(quán)限范圍不清,權(quán)力歸屬不明,權(quán)力劃分具有很大的主觀隨意性,難以形成穩(wěn)定的規(guī)范的中央與地方權(quán)力格局。長(zhǎng)期以來(lái),沒(méi)有在制度上科學(xué)規(guī)范中央與地方的利益分配關(guān)系,財(cái)政體制很不規(guī)范,這是造成中央與地方之間矛盾和沖突的深層原因。

2.政府體系內(nèi)縱向權(quán)力劃分與橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合失調(diào)。在中央與地方關(guān)系改革中,政府體系內(nèi)中央與地方放權(quán)時(shí),沒(méi)有及時(shí)注意橫向部門間功能性即政府內(nèi)各部門權(quán)力、職能的重新劃分,使中央與地方均未形成合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)。改革開(kāi)放以來(lái),盡管在政府職能轉(zhuǎn)變、政企分開(kāi)方面邁出了可喜的步伐,但中央與地方的職能沒(méi)有真正轉(zhuǎn)變,政企沒(méi)有真正分開(kāi),沒(méi)有協(xié)調(diào)好行政性分權(quán)與經(jīng)濟(jì)性分權(quán)的關(guān)系。

3.中央對(duì)地方的監(jiān)督軟弱乏力。地方封鎖、市場(chǎng)分割、條塊分割、爭(zhēng)奪資源、投資失控、盲目引進(jìn)、重復(fù)建設(shè)等現(xiàn)象的出現(xiàn)和加劇就是明證。

二、合理建構(gòu)中央與地方關(guān)系的具體思路

1.切實(shí)轉(zhuǎn)變中央政府與地方政府的職能

首先,明確政府與企業(yè)的職能關(guān)系。政府職能轉(zhuǎn)變的基本前提是打破政治經(jīng)濟(jì)一體化局面,實(shí)行政治經(jīng)濟(jì)二元化,這是從傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的必然要求和結(jié)果。因此,中央與地方關(guān)系的建構(gòu),必須實(shí)行政企分開(kāi),理順政府與企業(yè)、市場(chǎng)的關(guān)系,使企業(yè)真正成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我約束、自我發(fā)展的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。

2.科學(xué)界定中央政府與地方政府的權(quán)力

長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)中央與地方關(guān)系紊亂,一個(gè)重要原因就在于中央與地方的權(quán)限未能科學(xué)界定。每一次中央向地方放權(quán)收權(quán)都帶有主觀隨意性,沒(méi)有科學(xué)分析和論證。地方每次拿到的權(quán)力是不確定的,這很容易使地方產(chǎn)生短期行為,導(dǎo)致地方主義。中央與地方的權(quán)力劃分是對(duì)所有各項(xiàng)權(quán)力進(jìn)行分配,其中關(guān)鍵要解決三個(gè)問(wèn)題:其一,明確權(quán)力種類在中央與地方的歸屬;其二,如何把握中央與地方分權(quán)的“度”;其三,中央與地方權(quán)力劃分的法制化。

3.必須把縱向權(quán)力關(guān)系調(diào)整與橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整有機(jī)結(jié)合起來(lái),不能只在政府體系內(nèi)搞權(quán)力下放

中國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的權(quán)力高度集中,不僅僅是縱向權(quán)力的高度集中,也包括橫向權(quán)力的高度集中。因此,要克服權(quán)力高度集中的弊端,不能僅僅調(diào)整縱向權(quán)力關(guān)系,還要調(diào)整橫向權(quán)力結(jié)構(gòu),并使兩者有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。否則,必然重新陷入“一統(tǒng)就死,一放就亂,一亂就收”的怪圈之中。

4.維護(hù)中央政府權(quán)威,同時(shí)增強(qiáng)地方政府的活動(dòng)

建構(gòu)科學(xué)合理的中央與地方關(guān)系,必須把維護(hù)中央權(quán)威與增強(qiáng)地方活力結(jié)合起來(lái)。

堅(jiān)決維護(hù)中央政府權(quán)威。政府體系的基本要素是公共權(quán)力和權(quán)威。任何一個(gè)國(guó)家和社會(huì)都要依靠公共權(quán)力或權(quán)威來(lái)維系其整合。首先,中央政府權(quán)力必須相對(duì)集中,中央應(yīng)有的權(quán)力絕對(duì)不與地方分享,已下放給地方的,必須收歸中央,任何地方不能逆中央政府權(quán)力而行,不得“蠶食”中央政府的權(quán)力。其次,堅(jiān)決保證中央政令暢通,提高中央政策能力,這是維護(hù)中央權(quán)威的集中體現(xiàn)。再次,規(guī)范地方政府行為,堅(jiān)決消除地方主義。地方主義是目前中央與地方關(guān)系正常化過(guò)程中的巨大障礙,也是危及中央權(quán)威的主要因素。

增強(qiáng)地方政府活力。地方政府作為具有一定權(quán)利義務(wù)的行政主體,在國(guó)家生活中有著中央政府不可替代的地位和作用。首先要賦予地方必要的權(quán)力,實(shí)行必要的地方分權(quán)。地方依法擁有自主權(quán),是調(diào)動(dòng)地方積極性和創(chuàng)造性的前提和保障。另外,中央調(diào)動(dòng)地方積極性,應(yīng)當(dāng)用競(jìng)爭(zhēng)性辦法,而不是用傳統(tǒng)的行政手段,通過(guò)地區(qū)間平等競(jìng)爭(zhēng),激發(fā)地方政府活力。

5.加快中央與地方關(guān)系規(guī)范化、法制化步伐

依法行政是現(xiàn)代政府的顯著特征,依法治國(guó)是我們建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的必然要求。然而,我國(guó)這方面的法律和制度還很不健全和完善。因此,必須加快中央與地方關(guān)系規(guī)范化、法制化步伐。

總之,只有真正實(shí)現(xiàn)中央與地方關(guān)系規(guī)范化、法制化,中國(guó)中央與地方關(guān)系才能協(xié)調(diào)穩(wěn)定,也才能適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)的需要。

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