胡明學(xué) 安樹昆

（云南省僑辦，云南 昆明 650041）

義務(wù)教育均等原則在邊疆貧困地區(qū)的落實(shí)

胡明學(xué) 安樹昆

（云南省僑辦，云南 昆明 650041）

《義務(wù)教育法》確立了均等性原則，以保證每一名適齡兒童均有接受公平教育的機(jī)會(huì)。但是，受制于經(jīng)濟(jì)、文化、制度等方面的原因，云南邊疆貧困地區(qū)義務(wù)教育的發(fā)展還極不均衡，有必要在正視這個(gè)基本現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上，采取相應(yīng)措施，使義務(wù)教育均等性原則在邊疆貧困地區(qū)得到全面有效的貫徹實(shí)施。

《義務(wù)教育法》；均等性原則；邊疆貧困地區(qū)；問題；原因；措施

我國是社會(huì)主義性質(zhì)的人民共和國，人民是國家的主人，全體社會(huì)成員應(yīng)平等地享有和利用社會(huì)的教育資源，獲得同等受教育的機(jī)會(huì)。我國以法律形式確定了實(shí)施義務(wù)教育的目標(biāo)，而普及義務(wù)教育是實(shí)現(xiàn)教育機(jī)會(huì)均等的主要措施?！读x務(wù)教育法》的均等性原則主要是指所有適齡兒童、少年在接受教育中權(quán)利均等、機(jī)會(huì)均等、質(zhì)量均等、保障均等。本文討論的主要是這些原則在邊疆貧困地區(qū)的落實(shí)。

一、《義務(wù)教育法》均等性原則在云南邊疆貧困地區(qū)貫徹中落實(shí)存在的主要問題

在邊疆貧困地區(qū)，由于客觀上存在著的城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、民族之間的巨大差別，因而義務(wù)教育發(fā)展還極不均衡。筆者就教育發(fā)展均衡性問題，專程到云南省臨滄市雙江拉祜族佤族傣族布朗族自治縣、耿馬傣族佤族自治縣和滄源佤族自治縣調(diào)研，發(fā)現(xiàn)在這些地方義務(wù)教育辦學(xué)條件整體比內(nèi)地落后，縣內(nèi)差別也很大，嚴(yán)重地影響著《義務(wù)教育法》均等性原則的貫徹落實(shí)。

1、校舍建設(shè)不均等。邊疆貧困地區(qū)在辦學(xué)條件改善上存在著區(qū)域性的重大差異，縣城及縣城附近學(xué)校、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）中心學(xué)校、縣鄉(xiāng)公路沿線學(xué)校，校舍建設(shè)基本滿足學(xué)校教育教學(xué)需要，但邊疆貧困地區(qū)學(xué)校的校舍就緊張簡陋了。如雙江勐勐鎮(zhèn)解放完小，地處縣城中心地段，按學(xué)生規(guī)模應(yīng)有校舍面積為338.4平方米，而該校校舍實(shí)際擁有492平方米，超配45%。而該縣大文鄉(xiāng)幫馱村完小地處瀾滄江邊，遠(yuǎn)離縣城100多公里，應(yīng)有校舍1309.6平方米，而實(shí)際只有1074平方米，尚缺235平方米，校舍極為緊張。

2、教學(xué)設(shè)施設(shè)備配置不均等。如滄源縣民族中學(xué)建成了校園局域網(wǎng)，建設(shè)了班級(jí)多媒體教室，成為臨滄市唯一一所實(shí)現(xiàn)班班有多媒體教室的完全中學(xué)；城區(qū)小學(xué)也有了實(shí)驗(yàn)室，多媒體教室和計(jì)算機(jī)教室。然而，遠(yuǎn)離縣城的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）中心完小卻連計(jì)算機(jī)教室都沒有，甚至更多的村完小及以下學(xué)校，連電腦都沒有一臺(tái)，設(shè)施設(shè)備的配置突出了城區(qū)中心學(xué)校而使邊遠(yuǎn)學(xué)校邊緣化了。

3、發(fā)展機(jī)會(huì)不均等。交通便利的地方、經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的地方，受上級(jí)的關(guān)注要多一些，相應(yīng)的得到的支持也更多一些，相反，交通不便，經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的地方，受到上級(jí)的關(guān)注就少一些，得到支持幫助的可能性就要小一些。特別是偏僻邊遠(yuǎn)的地區(qū)，就領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注而言，幾乎無人問津，從而使學(xué)校發(fā)展的機(jī)會(huì)不可能平等。受關(guān)注的程度不同，自然會(huì)影響到學(xué)校的發(fā)展、教師的成長和學(xué)生的成才。

4、教師資源配置上不均等。邊疆貧困地區(qū)一直都是師資力量最弱的地區(qū)，由于交通不便，信息閉塞，文化生活枯燥，分配到這些地區(qū)的教師難以安心，甚至于對生活喪失信心，對工作毫無責(zé)任感。特別通過2005年試點(diǎn)2006年啟動(dòng)的農(nóng)村教育綜合改革后，教師實(shí)行以縣為單位的全員聘任制，在操作上，教育行政部門把學(xué)校分為幾類。以雙江自治縣為例，將中學(xué)分為大致三類，在教師競聘上崗過程中，全縣中學(xué)教師全部都可以競報(bào)一類中學(xué)，待一類中學(xué)按編制、崗位聘了優(yōu)勝者后，剩余的教師開始參與二類學(xué)校的崗位競聘，二類學(xué)校聘任優(yōu)勝者后，剩余的其他教師再去競聘三類學(xué)校，這樣，一輪一輪的競聘，使全縣最優(yōu)秀的教師集中到一類中學(xué)，二流教師集中到二類學(xué)校，最差的教師集中到三類學(xué)?！鼮樯跽撸絽^(qū)中學(xué)的教師嚴(yán)重不足，不得已，只能在社會(huì)上聘請不具備教師資格的代課教師。這樣的教師資源配置方法，導(dǎo)致各級(jí)各類學(xué)校擁有師資力量的極度不公平，條件好的學(xué)校擁有了全縣的優(yōu)質(zhì)師資，條件較差的學(xué)校不能公平地享有應(yīng)有的師資力量。

5、教育質(zhì)量不均等。就目前而言，總體上還是優(yōu)質(zhì)教育資源向中心城市、發(fā)達(dá)地區(qū)集中。而邊疆貧困地區(qū)的辦學(xué)條件遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于內(nèi)地發(fā)達(dá)地區(qū)，一是校舍不足且不配套；二是教學(xué)設(shè)備配置落后，相當(dāng)一部分學(xué)校教師上課還是靠“一本書一支粉筆”包打天下；三是不同類型的學(xué)校擁有的師資力量懸殊太大。這樣的教學(xué)質(zhì)量不公平，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是通常所說的歷史、地理、文化、社會(huì)等原因造成，而是政府“行政力”所致。

二、制約云南邊疆貧困地區(qū)貫徹落實(shí)《義務(wù)教育法》均等性原則的原因

1、自然條件的制約。邊疆貧困地區(qū)由于特殊的地形地勢，很多地方海拔高、山區(qū)面積大，地形呈“山高河多谷深”的特征，群眾居住極為分散，且民族文化差異較大，學(xué)校點(diǎn)多面廣，從而導(dǎo)致貫徹落實(shí)《義務(wù)教育法》均等性原則有很大的難度。為了讓適齡兒童、少年能就近入學(xué)接受義務(wù)教育，地方各級(jí)人民政府從80年代年初以來，采取了切實(shí)有效的措施，把學(xué)校辦到村村寨寨，哪怕是最分散最邊遠(yuǎn)的山寨。以云南省為例，2008年底，全省共有30607所小學(xué)校（其中完小16573所，初中2034所，一師一校點(diǎn)12000個(gè)），小學(xué)在校生達(dá)45104萬人，平均14平方公里就有一所小學(xué)校①。為了達(dá)到目“普六”、“普九”目標(biāo)，云南省“絕大多數(shù)縣不得不舉債，低水平、欠賬建設(shè)嚴(yán)重，”“欠債達(dá)40億元左右”。②即使如此，中小學(xué)辦學(xué)條件真正達(dá)到“普九”驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)的也不多。

2、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的制約。由于過去實(shí)施“普六”、“普九”實(shí)行“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”的體制，所以，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好的地區(qū)，義務(wù)教育事業(yè)得到很好的發(fā)展。相反，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差的地區(qū)對義務(wù)教育欠債太多，該提供的辦學(xué)條件沒有提供，校舍不配套、教學(xué)設(shè)施設(shè)備普遍不足或尚缺，教師的工作條件和生活條件沒有得到應(yīng)有的改善，出現(xiàn)“一流教師跑縣城、二流教師跑鄉(xiāng)鎮(zhèn)、三流教師跑公路沿線、四流教師留在最艱苦的邊疆貧困地區(qū)”的現(xiàn)象。由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的差異，各地辦學(xué)條件和教師待遇就有所不同，各個(gè)學(xué)校的辦學(xué)條件和辦學(xué)水平存在較大的差異，從而直接導(dǎo)致受教育者享受國家公共資源的不公平，義務(wù)教育的均衡發(fā)展目標(biāo)沒有實(shí)現(xiàn)。

3、群眾觀念的制約。邊疆貧困地區(qū)，特別是少數(shù)民族聚居地區(qū)，由于歷史、文化包括政治的原因，社會(huì)發(fā)育程度低，人民群眾對現(xiàn)代生活的追求及對科技知識(shí)的渴求愿望不迫切，甚至很淡漠。一些人沒有把學(xué)習(xí)知識(shí)作為自己的需要來追求，在自身學(xué)習(xí)和支持子女上學(xué)求知方面，多數(shù)是被動(dòng)的服從政府的動(dòng)員和要求，甚至找很多理由阻止自己的子女上學(xué)接受義務(wù)教育；有的人認(rèn)為子女上不上學(xué)是自己的事，與別人無關(guān)，與政府無關(guān)，也沒有意識(shí)到自己不讓適齡子女上學(xué)是違法行為。所以，這些地區(qū)的適齡兒童、少年受教育的限制條件較多，一方面可能接受不完法定的義務(wù)教育，另一方面，由于缺少文化氛圍，學(xué)習(xí)質(zhì)量也受到很大的影響。

4、體制制度的制約。在“普九”投資體制上，由于過去實(shí)行“地方負(fù)責(zé)，分級(jí)管理”的投資管理體制，從而造成經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好的地方財(cái)政投資大，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的地方財(cái)政投入小、甚至沒有投入的狀況，所以，邊疆貧困地區(qū)義務(wù)教育欠債多、欠賬普遍，基本辦學(xué)條件與發(fā)達(dá)地區(qū)相比懸殊較大。同時(shí)，由于邊疆貧困地區(qū)自身過去存在把學(xué)校分成重點(diǎn)和一般的傾向，國家補(bǔ)助資金和社會(huì)助教資金也存在分配不公平的現(xiàn)象。在師資力量配置上，由于教育行政部門盲目追求理論上的公平，特別是開始于2006年的農(nóng)村教育綜合改革，使師資流向與國家倡導(dǎo)的“向農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校傾斜”的原則相悖，致使優(yōu)質(zhì)資源流不到邊遠(yuǎn)、艱苦地區(qū)的薄弱學(xué)校。

三、云南邊疆貧困地區(qū)全面貫徹落實(shí)《義務(wù)教育法》均等性原則的措施

1、增強(qiáng)法制觀念?！读x務(wù)教育法》是國家的基本法律，政府、社會(huì)組織和公民都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守執(zhí)行。一是各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)按《義務(wù)教育法》的要求合理設(shè)置學(xué)校，并按必備的辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)對學(xué)校校舍、設(shè)施、設(shè)備進(jìn)行適實(shí)的投資，確保各類學(xué)校師生的教育教學(xué)活動(dòng)能在學(xué)校全面開展。二是各縣（市、區(qū)）級(jí)教育行政部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)《義務(wù)教育法》的規(guī)定均衡配置義務(wù)教育師資，讓各級(jí)各類學(xué)校，不論其在什么區(qū)域都能公平得到優(yōu)質(zhì)的師資。三是教師必須按照《義務(wù)教育法》第十四條“應(yīng)當(dāng)熱愛社會(huì)主義教育事業(yè)，努力提高自己的思想、文化、業(yè)務(wù)水平，愛護(hù)學(xué)生，忠于職責(zé)”的規(guī)定，依法履行職責(zé)。四是各級(jí)政府、學(xué)校和教師要在學(xué)校覆蓋區(qū)域內(nèi)，加大對《義務(wù)教育法》的宣傳力度，讓轄區(qū)群眾真正懂得實(shí)施義務(wù)教育是國家發(fā)展戰(zhàn)略的需要，是政府推動(dòng)人的全面發(fā)展的需要，適齡兒童、少年接受義務(wù)教育不僅是自己學(xué)文化、學(xué)知識(shí)，提高自身適應(yīng)社會(huì)能力的事，更是對國家提高全民族素質(zhì)自己應(yīng)盡的一份義務(wù)和責(zé)任。適齡兒童、少年不按規(guī)定接受義務(wù)教育是違法行為，適齡兒童、少年的父母或監(jiān)護(hù)人不送適齡兒童、少年入學(xué)接受義務(wù)教育，也是違法行為。這些關(guān)于義務(wù)教育法精神的宣傳一定要做到家喻戶曉，人人皆知。

2、強(qiáng)化政府的職責(zé)。政府應(yīng)當(dāng)把義務(wù)教育確實(shí)擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略位置來考慮?，F(xiàn)行《義務(wù)教育法》第二條規(guī)定：“義務(wù)教育是國家統(tǒng)一實(shí)施的，所有適齡兒童、少年必須接受的教育，是國家必須予以保障的公益性事業(yè)”。我國在實(shí)施《義務(wù)教育法》的過程中，為了使該法的施行有較強(qiáng)的可操作性，各省、區(qū)一方面制定了《義務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則》，另一方面還制定了《義務(wù)教育法》檢查評(píng)估驗(yàn)收辦法，各級(jí)政府對此應(yīng)當(dāng)認(rèn)真貫徹。一是要加大對校舍建設(shè)的投入。校舍建設(shè)投入要堅(jiān)持安全、夠用、配套、標(biāo)準(zhǔn)化。無論是哪一類學(xué)校的校舍都應(yīng)該堅(jiān)持這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，包括一師一校點(diǎn)在內(nèi)。安全指校舍結(jié)構(gòu)質(zhì)量要符合當(dāng)?shù)乜拐鹪O(shè)防標(biāo)準(zhǔn)，符合消防設(shè)計(jì)配置規(guī)范要求。夠用指學(xué)生班班有教室，教師人人有宿舍伙房，有住校生的學(xué)校還要有學(xué)生食堂和學(xué)生宿舍。配套指每個(gè)學(xué)校還要有圖書閱覽室、自然實(shí)驗(yàn)室、儀器保管室、少先隊(duì)活動(dòng)室、衛(wèi)生保健室、教師辦公室等。同時(shí)，每所學(xué)校應(yīng)當(dāng)有院墻、校門、廁所、旗桿、運(yùn)動(dòng)場地、安飲水源等。標(biāo)準(zhǔn)化指教室應(yīng)當(dāng)采光充足、面積達(dá)標(biāo)、結(jié)構(gòu)合理，符合國家教室建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)要求。二是要提供必要的經(jīng)費(fèi)保障。免除學(xué)生學(xué)雜費(fèi)、教科書費(fèi)、文具費(fèi)后，財(cái)政應(yīng)當(dāng)按生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及時(shí)足額把教育經(jīng)費(fèi)撥到學(xué)校，同時(shí)完善對寄宿生的補(bǔ)助，凡家庭困難的住校生應(yīng)根據(jù)情況實(shí)施補(bǔ)助，不能讓學(xué)生因生活費(fèi)的困難而分散學(xué)習(xí)精力。學(xué)校所需基本建設(shè)費(fèi)用由政府全額承擔(dān)，不能再讓學(xué)校自行籌措。三是要建立完善激勵(lì)機(jī)制。教育質(zhì)量的公平，關(guān)鍵是優(yōu)質(zhì)師資配置的公平。為了鼓勵(lì)教師到艱苦的地方從事教學(xué)工作，政府應(yīng)當(dāng)出臺(tái)對教師精神上、物質(zhì)上的補(bǔ)償辦法，由縣級(jí)財(cái)政建立艱苦地區(qū)學(xué)校教師崗位補(bǔ)貼基金，專門用于艱苦地區(qū)學(xué)校教師的崗位補(bǔ)貼。可以以縣為單位，把學(xué)校進(jìn)行分類，以縣城條件為基本標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境條件較縣城學(xué)校越差的學(xué)校類別越高，對到類別高的教師實(shí)行一定的艱苦崗位補(bǔ)貼，包括完小輪值到一師一校點(diǎn)任教的教師應(yīng)該實(shí)行更優(yōu)厚的補(bǔ)貼，從而使到艱苦地區(qū)工作的教師找到一個(gè)情感上的平衡。這個(gè)平衡，既是一種工作補(bǔ)貼，也是一種工作肯定，有利于教師安心邊疆貧困地區(qū)的教學(xué)工作，只有教師安心工作，才會(huì)保障學(xué)校的教育教學(xué)質(zhì)量，才能做到教學(xué)質(zhì)量對每位適齡兒童、少年的相對公平。

3、完善辦學(xué)體系。在辦學(xué)體系上應(yīng)堅(jiān)持“初中辦到鄉(xiāng)、完小辦到村、自然村設(shè)置一師一校點(diǎn)”的辦學(xué)格局。農(nóng)村小學(xué)在設(shè)置時(shí)，既要考慮投資效益，也要考慮適齡兒童、少年就近入學(xué)接受義務(wù)教育的需要，要堅(jiān)持集中辦學(xué)與方便適齡兒童就近入學(xué)接受義務(wù)教育的兩兼顧原則。根據(jù)這個(gè)原則，在小學(xué)階段必須辦好完小，在完小下面根據(jù)實(shí)際情況需要設(shè)置一師一校點(diǎn)，堅(jiān)決取締初小，即兩師一校點(diǎn)、三師一校點(diǎn)等。應(yīng)當(dāng)把完小辦成最基本的小學(xué)辦學(xué)單位，一師一校點(diǎn)作為村完小的附屬由完小統(tǒng)一管理，教師由完小教師輪流去任教。一師一校點(diǎn)一般只招收一年級(jí)和不到齡隨班就讀的幼兒，根據(jù)適齡兒童的數(shù)量最高只辦到二年級(jí)。三年級(jí)以上學(xué)生從體能和認(rèn)知上講，已經(jīng)具備了在教師的管理下自理的能力，因而從三年級(jí)起，所有的學(xué)生都應(yīng)當(dāng)送到完小就讀。

4、改變師資配置的辦法。教師聘任是一種責(zé)任約定，無論是哪類學(xué)校，對教師必須實(shí)行聘任制，聘書應(yīng)該明確：任教地點(diǎn)、任教學(xué)科、任教內(nèi)容、任教目標(biāo)要求、任教時(shí)限，聘任約定事項(xiàng)還應(yīng)該經(jīng)過學(xué)校與受聘教師的對等協(xié)商，這樣有利于在教師聘任中體現(xiàn)《義務(wù)教育法》第二十八條規(guī)定之精神：“全社會(huì)應(yīng)當(dāng)尊重教師”。同時(shí)，對教師履行聘約成績突出的應(yīng)該給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)。在教師配置方法上，不應(yīng)采取從條件好的學(xué)校到條件艱苦的學(xué)校逐輪競聘的辦法，而應(yīng)采取由縣級(jí)教育部門統(tǒng)一調(diào)配、合理配置的辦法，使各級(jí)各類學(xué)校的師資力量相對平衡，從而促進(jìn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展。

注釋：

①云南省教育廳辦公室編：《云南教育基本情況匯編》，2009年2月。

②《政務(wù)情況通報(bào)》，2009年第8期。

責(zé)任編輯：陳文興

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1671-2994（2010）05-0058-03

2010-06-25

胡明學(xué)（1960- ），男，云南臨滄人，云南省僑辦副主任、黨組成員。研究方向：農(nóng)村教育。

安樹昆（1955- ），女，云南昆明人，中共云南省委黨校法學(xué)教研部主任、教授。研究方向：公民權(quán)利。