洪發(fā)勝

“再聽證”條款考疑

洪發(fā)勝

介紹了日本、韓國及我國臺(tái)灣地區(qū)的行政程序法關(guān)于再次舉行聽證會(huì)的規(guī)定。分析了我國行政程序法試擬稿及部分地方立法中有關(guān)于再聽證規(guī)定存在的問題，并提出了具體的修改意見。

行政法制；行政程序；聽證會(huì)；再聽證

行政程序的立法準(zhǔn)備，啟動(dòng)于行政訴訟法出臺(tái)之后。荏苒近三十年，制定行政程序法典的呼聲漸高，也出現(xiàn)了幾部相對(duì)成熟的試擬稿。行政程序法典的制定是一項(xiàng)浩大的工程。就已經(jīng)出現(xiàn)的試擬稿來看，在目標(biāo)模式、法典結(jié)構(gòu)以及基本原則等宏觀內(nèi)容之外尚有不少細(xì)微之處值得探討，“再聽證”條款便是其中一項(xiàng)。應(yīng)松年教授主持編撰的《行政程序法試擬稿》第79條曰：“在聽證結(jié)束后，行政決定作出前，行政機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要的，可以重新舉行聽證”。這里的“重新舉行聽證”，也就是“再聽證”。對(duì)于“再聽證”這個(gè)陌生的概念和條款是否應(yīng)寫入我國的行政程序法的問題，值得進(jìn)一步探討。

一、“再聽證”條款之源流

從現(xiàn)階段已翻譯的域外行政程序法典看，“再聽證”條款最早出現(xiàn)于1993年公布的日本的《行政程序法》中。目前，只有日本、韓國以及我國臺(tái)灣地區(qū)規(guī)定了“再聽證”條款［1］。日本《行政程序法》第25條規(guī)定：“行政廳鑒于聽證終結(jié)所發(fā)生的事情，認(rèn)為有必要時(shí)，可以將依前條第3款規(guī)定已提交的報(bào)告書退回主持人，命令其再次聽證。”在韓國《行政程序法》中叫“聽證之重開”，相應(yīng)的規(guī)定在法典第36條中：“行政機(jī)關(guān)自終結(jié)聽證會(huì)至為處分期間，如發(fā)現(xiàn)新情況，認(rèn)為有必要重開聽證時(shí)，將依第35條第4項(xiàng)之規(guī)定收受之聽證筆錄等退回后，下令重開聽證?！蔽覈_(tái)灣地區(qū)的《行政程序法》第66條規(guī)定：“聽證終結(jié)后，決定作出前，行政機(jī)關(guān)認(rèn)為必要時(shí)，得再為聽證?！迸_(tái)灣的這種表述，與大陸現(xiàn)有幾部試擬稿的表述最為接近。

“再聽證”并非聽證制度中的傳統(tǒng)概念，而是由日本所首創(chuàng)。但無論是在首創(chuàng)國日本，還是在并無“再聽證”條款的其他國家和地區(qū)，都能找到些許相關(guān)論述。

日本的學(xué)者認(rèn)為，“再聽證”條款的適用是有條件的。只有在行政廳接受聽證調(diào)查書、報(bào)告書后，“難以作出是否予以不利處分的判斷”時(shí)，才可以再次聽證。判斷之所以難以作出，是因?yàn)椴糠肿C據(jù)未經(jīng)聽證審理，而這些證據(jù)又是促成不利處分的原因。此時(shí)，“行政廳不能以存在未成為審理對(duì)象的證據(jù)為理由，隨意判斷可以基于該證據(jù)作出不利處分，強(qiáng)行實(shí)施該行為”。故而，再聽證成為必要［2］。

英國作為聽證制度的起源地卻并無成文的行政程序法典，但在威廉·韋德的《行政法》中卻有另一種意義上的“再聽證”：“如果行政機(jī)構(gòu)沒有給予公平聽證并因此使其決定被撤消或被宣布無效的話……它仍然有義務(wù)合適地舉行聽證。”可見再聽證在英國仍具實(shí)踐基礎(chǔ)［3］。

在法、德、美等國，“再聽證”條款仍然是聽證制度中的“陌生者”。即便是在韓國及我國臺(tái)灣地區(qū)，學(xué)界對(duì)“再聽證”的研究也近乎空白。黃學(xué)賢曾在《我國臺(tái)灣地區(qū)〈行政程序法〉述要》一文中提及第66條的“再聽證”條款，但僅是介紹而未做深入分析［4］。

從筆者所收集的資料看，“再聽證”條款第一次真正落土于中國，是在《湖南省行政程序規(guī)定》中。在此之前，雖然某些地方政府進(jìn)行過嘗試，但“再聽證”一直是行政立法當(dāng)中的空白。

《浙江省實(shí)施行政許可聽證辦法》出臺(tái)于2004年，在辦法介紹中出現(xiàn)了這樣的補(bǔ)充說明：“補(bǔ)充聽證，即行政程序中的再聽證……鑒于補(bǔ)充聽證涉及補(bǔ)充聽證的程序、補(bǔ)充聽證筆錄的效力以及補(bǔ)充聽證中聽證參加人的權(quán)利義務(wù)等眾多復(fù)雜問題，尚需作進(jìn)一步的探討，辦法對(duì)補(bǔ)充聽證暫未作規(guī)定?！睆闹锌梢钥闯?，在“再聽證”條款的嘗試與摸索中，理論界并不孤獨(dú)。

《湖南省行政程序規(guī)定》出臺(tái)于2008年，是我國首部地方性的行政程序立法，具有里程碑的意義。該規(guī)定第144條稱：“聽證會(huì)結(jié)束后，行政執(zhí)法決定作出前，行政機(jī)關(guān)調(diào)查人員發(fā)現(xiàn)新的證據(jù)，可能改變事實(shí)認(rèn)定結(jié)果的，應(yīng)當(dāng)重新聽證?！边@是“再聽證”在我國第一次從理論走向現(xiàn)實(shí)。

我國雖有立法走在前端，但理論界的相關(guān)研究卻仍顯滯后。從行政法教材到程序法專著，“再聽證”難覓蹤跡。在試擬稿的專著解析或?qū)Ｎ奶接懼?，“再聽證”也是屢被忽視的細(xì)節(jié)。從筆者收集的材料中看，國內(nèi)學(xué)者的探討僅限于少量學(xué)術(shù)論文提及。如黃學(xué)賢除在《我國臺(tái)灣地區(qū)〈行政程序法〉述要》中介紹了臺(tái)灣地區(qū)的再聽證條款，亦在《聽證筆錄在行政決定中的意義》中簡略分析了再聽證的價(jià)值［5］。

二、域外“再聽證”條款的內(nèi)涵和價(jià)值

（一）條款的內(nèi)涵

日本、韓國及我國臺(tái)灣地區(qū)在“再聽證”條款的表述上略有不同，但在前提、決定權(quán)等內(nèi)涵上卻有著內(nèi)在的一致性。

前提方面，對(duì)聽證筆錄不采取嚴(yán)格的案卷排他性原則。日、韓及我國臺(tái)灣均承認(rèn)聽證筆錄具一定約束力，但日本行政廳對(duì)聽證報(bào)告僅具“充分斟酌”的義務(wù)，韓國亦僅要求“積極反映聽證結(jié)果”。

再聽證的決定權(quán)屬于行政機(jī)關(guān)自由的裁量范圍。從法條的表述看，再聽證的決定主體只是行政機(jī)關(guān)，相對(duì)人并無申請(qǐng)權(quán)，亦不能對(duì)決定事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督。在行政機(jī)關(guān)“認(rèn)為有必要”時(shí)，便可重新舉行聽證。

再聽證的理由，一般是指發(fā)現(xiàn)了新的情況。楊建順教授認(rèn)為，只有當(dāng)“未能進(jìn)行充分必要資料的閱覽，或當(dāng)事人、參加人的意見陳述不充分，被判斷為審理未充分窮盡時(shí)”方可再聽證［2］。但從法條本身看，再聽證的理由只是“鑒于聽證終結(jié)所發(fā)生的事情”（日本）、“如發(fā)現(xiàn)新情況”（韓國），甚至沒有理由（臺(tái)灣地區(qū)）。

程序方面，由于條文的簡單性，各國程序法僅規(guī)定可以再次聽證。再聽證是沿用原聽證的程序，還是采用簡易程序，則沒有特別說明。

（二）條款的價(jià)值

聽證制度在結(jié)構(gòu)上是模仿自訴訟中的“兩造對(duì)抗”，而“再聽證”條款便體現(xiàn)了對(duì)再審制度的放寬式模仿。在程序法中，再聽證制度的價(jià)值主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

第一，糾錯(cuò)與公正價(jià)值。在行政管理活動(dòng)中，鑒于現(xiàn)實(shí)生活的復(fù)雜性以及聽證條件的有限性，一次聽證并不意味著能查清所有的事實(shí)。往往在聽證結(jié)束后，行政機(jī)關(guān)所掌握的證據(jù)仍無法支撐一個(gè)合理的行政決定，再聽證便成為行政機(jī)關(guān)必然的選擇。而再聽證的出現(xiàn)，則是由于行政機(jī)關(guān)欠缺案件基本事實(shí)、難以作出行政決定或作出決定可能面臨訴訟。簡而言之，“再聽證”條款的價(jià)值之一是“便于行政機(jī)關(guān)查清案件事實(shí)、減少行政錯(cuò)案率”。對(duì)于相對(duì)人而言，案件事實(shí)的查清則意味著正確的行政決定和最終的公正。

第二，效率與成本價(jià)值。雖然再聽證意味著重新遴選主持人和使用聽證會(huì)場以及各方成本的再次付出，但從整體上看，再聽證是更具效率、更節(jié)約成本的選擇。對(duì)于一個(gè)本應(yīng)聽證的案件，在聽證完畢后卻要通過其他途徑來查明事實(shí)，這有悖于行政聽證的價(jià)值定位。將案件事實(shí)的調(diào)查手段轉(zhuǎn)換成其他方式，相較于沿用聽證程序而言，可能是更耗費(fèi)時(shí)間與成本的。同樣的，若直接根據(jù)原聽證筆錄作出決定，則承擔(dān)著錯(cuò)誤決定及訴訟的風(fēng)險(xiǎn)。錯(cuò)誤的行政決定所帶來的各方損失以及行政訴訟各方支出的費(fèi)用，都將遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于再聽證的成本。

三、試擬稿中“再聽證”條款的內(nèi)涵和危險(xiǎn)

（一）試擬稿“再聽證”條款的內(nèi)涵

幾大試擬稿對(duì)筆錄的效力均確立了案卷排他性原則。如應(yīng)松年教授主持的試擬稿中規(guī)定：“行政決定應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽證筆錄作出。未經(jīng)聽證會(huì)質(zhì)證的證據(jù)不能作為行政決定的根據(jù)?！?/p>

關(guān)于再聽證的決定權(quán)，試擬稿與日、韓及臺(tái)灣地區(qū)的規(guī)定并無不同，均將其歸屬行政機(jī)關(guān)自由裁量范圍?！逗鲜⌒姓绦蛞?guī)定》則將“再聽證”視為責(zé)任。

關(guān)于進(jìn)行再聽證的理由，試擬稿中未設(shè)置“新情況”等限制條件。相對(duì)人的申請(qǐng)權(quán)或監(jiān)督權(quán)，都無從談起?！逗鲜⌒姓绦蛞?guī)定》則要求有“發(fā)現(xiàn)新證據(jù)”且“可能影響結(jié)果”兩個(gè)要件的存在。

對(duì)于再聽證的程序亦無特別規(guī)定，應(yīng)當(dāng)是沿用原聽證的程序規(guī)則。

（二）試擬稿“再聽證”條款的危險(xiǎn)

1.對(duì)案卷排他的消解

由于“再聽證”條款并未明確原有聽證筆錄的效力，若再次舉行聽證，原有聽證筆錄可能會(huì)被完全否定。對(duì)于承認(rèn)案卷排他性原則的國家，聽證規(guī)則往往設(shè)計(jì)的更為嚴(yán)密。只有嚴(yán)格的聽證規(guī)則，才能保證證據(jù)的真實(shí)性、全面性。只有真實(shí)、全面的證據(jù)，才能保證依據(jù)聽證筆錄作出的行政決定的合理性。但是這樣的聽證筆錄，會(huì)因?yàn)樗^不確定的“新情況”的出現(xiàn)，而可能被完全否定時(shí)，案卷排他的意義又何在？

2.給相對(duì)人帶來不安

在行政決定作出前，行政關(guān)系一直處在不穩(wěn)定的狀態(tài)。再聽證可能會(huì)導(dǎo)致行政案件懸而不決，一拖再拖。同時(shí)，人性假定的傳統(tǒng)理論認(rèn)為，行政法主體是“追求利益最大化的理性人”［6］。據(jù)此，當(dāng)行政機(jī)關(guān)依據(jù)聽證筆錄作出的決定可能對(duì)自己不利時(shí)，才最有可能啟動(dòng)再聽證。再聽證的決定權(quán)，就會(huì)成為行政機(jī)關(guān)改變利益杠桿的一種途徑，這只會(huì)加深相對(duì)人對(duì)行政行為的不安。

3.可能帶來成本的沖突

嚴(yán)格而技術(shù)化的聽證會(huì)，往往意味著高額的成本。從實(shí)踐情況看，我國行政機(jī)關(guān)常常一手包攬所有聽證費(fèi)用，并且十分樂衷于使用這種新型的辦事模式。再聽證的議事程序與規(guī)則如仍與原聽證一致，將是對(duì)如何協(xié)調(diào)成本與公正之平衡的一大考驗(yàn)。同時(shí)，聽證成本的二次付出也可能挫傷相對(duì)人的參與熱情，從而導(dǎo)致聽證質(zhì)量“一次不如一次”的尷尬局面。

四、關(guān)于“再聽證”條款的修正

只有在有限的案件排他原則基礎(chǔ)上，建立有限的再聽證，才能在“再聽證的存在價(jià)值”與“再聽證的危險(xiǎn)”之間尋找到一種平衡和解決路徑。具體而言：

第一，細(xì)化再聽證理由，減少相對(duì)人的不安。

一般需要再聽證的，主要限于出現(xiàn)新證據(jù)且新證據(jù)可能顯示行政決定的不公。試擬稿未限定理由，則再聽證的理由就不止于新證據(jù)，新證據(jù)也不必然導(dǎo)致再聽證。故而，相對(duì)人即便能提供新的相關(guān)證據(jù)，因?yàn)闊o法強(qiáng)制要求行政機(jī)關(guān)再次召開聽證會(huì)，程序抗辯權(quán)仍無從談起。將理由細(xì)化，既為行政機(jī)關(guān)指明方向，又為相對(duì)人帶來安全感。

第二，限制再聽證決定權(quán)，降低行政關(guān)系的不安定性。

再聽證之所以具有危險(xiǎn)性，主要在于再聽證決定權(quán)的無束縛性。束縛決定權(quán)的方式包括賦予相對(duì)人申請(qǐng)權(quán)或否決權(quán)，或者在程序上對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行限制。筆者認(rèn)為，由于相對(duì)人的公正訴求一旦被無視，尚有行政訴訟這一最終救濟(jì)的保障，而在程序當(dāng)中的抗辯（即賦予相對(duì)人申請(qǐng)權(quán)或否決權(quán)）可能會(huì)消弭再聽證本應(yīng)有的價(jià)值，故而程序控制是更好的選擇。

第三，限制再聽證內(nèi)容，最大程度減少成本。

基于成本考慮，再聽證的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)主要限于新的證據(jù)和新的情況。原聽證的大部分筆錄仍具效力，僅對(duì)爭議的新證據(jù)進(jìn)行質(zhì)證。

綜合以上分析，筆者認(rèn)為，“再聽證”條款可以修正為：“在聽證結(jié)束后、行政決定作出前，行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)新的證據(jù)、可能影響事實(shí)認(rèn)定的，可以針對(duì)新的證據(jù)和事實(shí)再次舉行聽證。原聽證筆錄的其他部分效力不變。行政機(jī)關(guān)決定再聽證時(shí)，應(yīng)當(dāng)合理說明理由?！?/p>

[1]胡建淼.中外行政法規(guī)分解與比較[M].北京：法律出版社，2004.

[2]楊建順.日本行政法通論[M].北京：中國法制出版社，1998.

[3]威廉·韋德.行政法[M].北京：中國大百科全書出版社，1997.

[4]黃學(xué)賢.我國臺(tái)灣地區(qū)《行政程序法》述要[J].蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2001（增刊）.

[5]黃學(xué)賢.聽證筆錄在行政決定中的意義[J].蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)，1999（4）.

[6]羅豪才.現(xiàn)代行政法制的發(fā)展趨勢[M].北京：法律出版社，2003.

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D925.3

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1673-1999（2010）23-0056-03

洪發(fā)勝（1987-），男，江西樂平人，碩士，江西景德鎮(zhèn)市昌江區(qū)檢察院（江西景德鎮(zhèn)333000）助理檢察官，研究方向?yàn)樾姓ㄅc公法理論。

2010-07-18