□雷兆陽（中共廣州市委黨校海珠分校，廣東 廣州510235）

告別“十一五”時期、進入“十二五”時期，面臨著加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的攻堅任務。人是發(fā)展的第一要素，科學用人決定科學發(fā)展，而“問責”作為用人和履職的基礎，是亟須面對的一道考題。近年來，由于當事人決策失誤、違法行政、疏于管理、執(zhí)行不力、處置不當、治政不嚴、效能低下、言行失檢等原因，造成重大損失或惡劣影響，引起輿情民意洶涌而“引咎辭職”或受到處理的情形增多，“問責刮起的風暴”已成為街談巷議的高頻話題，“有權必有責，出事要問責”已逐漸成為共識。

一、科學問責是推動發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的“關鍵詞”

建立問責制是現(xiàn)代政治文明和法治社會的重要標志，是社會主義市場經(jīng)濟的應有之義。每個公民、每個企業(yè)都應對自己的行為負責，權力部門亦然且更應帶頭。推動發(fā)展轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)科學發(fā)展，必須建立起科學的工作和管理機制及相對應的法治政府，必須形成一個以責任來約束、規(guī)范政府權力和官員行為，把全部權力活動置于民主程序和對等責任基礎之上的氛圍。與其事后亡羊補牢，不如事前未雨綢繆。構建適合自身實際、與國際規(guī)則相銜接的發(fā)展環(huán)境，營造體制和制度優(yōu)勢是“十二五”時期的當務之急，其中盡快建立與發(fā)展態(tài)勢相匹配的科學問責體系是關鍵。

溫家寶總理近期在答記者問時坦言轉(zhuǎn)變發(fā)展方式知易行難，最難之一在于創(chuàng)新機制和干部考核標準。廣東省委汪洋書記在推動發(fā)展方式轉(zhuǎn)變時也強調(diào)“要完善科學規(guī)范的問責機制，以不落實之事問責不落實之人”?？茖W問責的實質(zhì)就是，要建立權力與責任相同步的工作機制，要以常態(tài)化、規(guī)范化的問責方式，實現(xiàn)權力與責任的統(tǒng)一，形成制度化的硬規(guī)定。通過對權力和責任的明確規(guī)定，對有權不用不作為、濫用權力亂作為以及工作過失不當作為而造成不良后果的相關人，客觀公正地追究其責任，使手握公共權力的人有敬畏之心，只能依法依規(guī)行使賦予的權力并對自己行為負責，改變權力活動中的無責任狀態(tài)，使權力活動于法有據(jù)、程序正當、與責任相連，避免無責任權力和崗位的存在，真正達到權為民所用的目的。這就要求每一項工作、每一個崗位都要有明確的目標、細化的措施、完成的時限、配套考核和問責的具體要求及程序。只有責任到崗、到點、到人，評價才能科學有效，只有工作的具體化、常態(tài)化，才能推動問責的科學化。問責是否科學，核心標準在于“準”、“度”和“常態(tài)化”三個關鍵要素，講究針對性和實效性。

二、非科學問責是當前制約科學發(fā)展的重要因素

問責不給力、盲目問責、過度問責等不科學問責，非但不能起到鞭策和懲治的目的，反而會影響黨和政府的形象和用人方略，影響到政策的執(zhí)行力和公信力，阻礙法治政府建設和發(fā)展轉(zhuǎn)型升級的進程，使上下級之間乃至整個社會缺乏信任感、不和諧，甚至出現(xiàn)“仇官”現(xiàn)象。

當前，問責過程中主要存在三個方面的問題：一是問責主體缺位、客體不清。問責的主體目前大多還是一種內(nèi)部上下級的同體問責且不得力，異體問責缺位或不到位現(xiàn)象明顯，出現(xiàn)很多諸如山西巡警“黑老大”開840萬的勞斯萊斯汽車招搖多年而無人過問的情況。作為法定最高權力機關的人大對政府及其官員的責任追究，往往是內(nèi)部問責后才“象征性”介入，不信任投票、彈劾以及質(zhì)詢?yōu)榇淼膯栘煓C制未能真正有效建立，缺乏主動性、預防性和實質(zhì)監(jiān)督性。一些媒體輿論和網(wǎng)絡報道為了吸引眼球，不惜“穿衣戴帽”、玩文字游戲，帶著“情緒”色彩過分“炒作”，甚至忽視法治精神，出現(xiàn)了帶著私利目的、綁架民意的“網(wǎng)絡水軍”和“網(wǎng)絡黑軍”；問責的客體目前也沒真正體現(xiàn)權力與責任對等的原則。一些擁有重大問題決策權和用人決定權的機構和部門，如何承擔相應責任已引起廣泛重視，但缺乏法律和政策的依據(jù)，而依據(jù)主要是由其“自身訂制”。另外管理層面職能交叉現(xiàn)象嚴重，“九龍治水管食品”、“幾頂大蓋帽管不住一輛泥頭車”等群眾反映強烈的亂象比比皆是，值得玩味的是諸如三聚氰胺奶粉、染色饅頭、瘦肉精豬肉等食品安全問題并不是政府部門檢驗出來的，而是消費者付出沉重代價“吃出來”的。更奇怪的是一旦出了問題，職能部門甚至具體審批部門成立問責組，“屬地”問責諸如街道辦、居委會之類并無執(zhí)法審批權的單位，往往以解聘一些“臨時人員”了事，當事人紛紛抱怨“運氣不好”而難以心服口服，令百姓覺得打錯了板子或更該打的沒打到，問題卻成為頑疾長年得不到解決。

二是問責工作尚未制度化、規(guī)范化，內(nèi)容不具體、程序不嚴謹，甚至“無法可依”。問責只是一些地方應付危機時的應急之舉，平時當問不問，出了大問題被曝光后“迅速出擊”、超預期亂問責。問責時十分隨意，經(jīng)常是不講依據(jù)、為了處理而處理，既未考慮主體問責權的合法性，又未考慮客體被追責的客觀必要性和合法權益的保護與救濟。往往是重領導意見、輕群眾投訴，重行政責任、輕法律責任和道德責任，主要對重大責任事故追責且處罰較重，而對平時拖延、扯皮等不作為行為問責較輕甚至無人過問，主要對執(zhí)行不當?shù)淖坟熐逸^嚴，而對做出不當決策和用人的追責較松甚至基本不問責。另外，被問責官員今后出路不明或復出隨意等現(xiàn)象，也是社會關注的熱點和焦點。值得重視的是，目前問責的法律法規(guī)和規(guī)章制度并不完善而且可操作性不強，規(guī)范的只有2009年以來出臺的《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》和《關于實行黨風廉政建設責任制的規(guī)定》，主要對象只是領導干部和黨風廉政建設領域，對如何判定責任人的履職情況缺乏明確的界定，具體標準和處理方式存在很多“模糊地帶”，而且不具法律的效力?！秶屹r償法》、《行政監(jiān)察法》、《行政復議法》、《公務員法》等法律，雖也涉及問責的內(nèi)容，但對于相關主體、客體、范圍、程序和結果等表述都十分籠統(tǒng)。各地各單位的問責制度更是差異大、標準不一，有些地方嚴肅問責的情形，另一些地方根本不算回事。

三是問責的氛圍未有效形成，責任和追責意識還未成為相關人員及單位的基本素質(zhì)和基本工作要求。具體表現(xiàn)在：一些地方的信息不公開透明，報喜不報憂，對負面信息總是以“維護穩(wěn)定和形象”等借口欺上瞞下，甚至不惜動用大量財政經(jīng)費無原則地堵漏洞、“粉飾太平”，公眾缺乏知情權，更無參與權；一些地方的官僚主義作風嚴重，相關人員缺乏責任意識，只知道手中權力有多大，卻從不想這些權力運用的后果和應承擔的責任，強調(diào)主觀動機甚至一團和氣“大家好”；一些地方的績效評估機制不科學，評價、考核及其操作大都在內(nèi)部進行，基本是自訂標準、“上級評價”，即使有調(diào)查問卷或群眾意見，但其取樣“人為操作”明顯，難以保證代表性和公正性，沒有形成一種嚴格的制度安排，以致專家成為“磚家”，聽證會成為“走秀”，群眾根本不信。最為突出的是，一些地方政府為其自身利益和政績，盲目追求增長速度和形象工程,對于公共行政所要達到的多元社會目標特別是民生很少顧及，出現(xiàn)諸多“帶污染、帶血的GDP”和“拍腦袋短命工程”。當前要特別防止有人改革動機不純、目的不明，打著改革的旗號，行不負責任之實，甚至不惜違法。改革有代價但必須有人為行為負責，必須堅持“三個代表”、堅持科學發(fā)展觀。

三、全面加強問責工作的規(guī)范化建設，提高其科學化水平

問責亂象頻生，究其原因是對權力未上“緊箍咒”，行使時未有“流程圖”。法制是改革、發(fā)展、穩(wěn)定的第一保障。當前亟需按照發(fā)展轉(zhuǎn)型的新要求，正確把握經(jīng)濟社會發(fā)展的規(guī)律，順應時代變遷和形勢變化的需要，抓住根本要素，抓住民生和群眾反映強烈的重點領域，建立法制化、規(guī)范化的“3W&H”科學問責機制，嚴格依法、按制度辦事并長期堅持，不使問責因人、因時、因地而變化。

一是要明確問責對象，即問責誰（Whom）。問責的對象必須準確，應實事求是、權責一致，既不要“一竹篙打一船人”，也不能不了了之、無人負責或“只拍蒼蠅不打老虎”。要科學界定職能職位，科學分解、配置權力，任何崗位和個人必須與職能一道明確其任務、權力、責任、監(jiān)督和獎懲，使一崗一位、一言一行都能見責任。

二是要健全問責主體，即誰來問（Who）。問責的主體應包括同體問責的黨委和政府自身，也要包括異體問責的人大、政協(xié)、司法機關、民主黨派、新聞媒體、社會團體以及公民，確保監(jiān)督到位，問責及時、有效。同體方面要加強內(nèi)部自我監(jiān)督糾錯機制建設，重點強化紀檢、監(jiān)察、審計等專門部門的依法獨立行使職能，加強權力制約，加強日常的巡查和監(jiān)督工作的主動性，加強在事前事中發(fā)現(xiàn)問題并及時進行教育和糾錯，對事后進行鐵面無私的追究。當前有一種現(xiàn)象值得重視，一些部門漠視群眾利益和自身責任，平時主動不行使職能預防問題發(fā)生，即使出現(xiàn)問題也不作為，集小成大形成民怨，再來所謂的“集中整治”，結果人員越養(yǎng)越多、勞民傷財，有時還形成嚴重對抗。其實在需要“集中整治”的時候就應開始問責。異體問責方面，要創(chuàng)造條件讓人民批評、監(jiān)督政府，讓群眾有知情權、參與權甚至決定權，并提供便捷、受重視、受法律保護的參與和投訴的渠道，建立制度化的聽證會、民意調(diào)查、領導網(wǎng)絡在線互動機制，讓權力在陽光下運行。要特別加強人大異體問責的主體作用，發(fā)揮人大常委會各專門委員會的功能，除增強在相關領域決定重大事情外，還應特別授予調(diào)查、監(jiān)督、問責和收集民眾信訪的權力。要善待媒體、善用媒體、善管媒體，發(fā)揮輿論的監(jiān)督作用?！爸芾匣ⅰ?、“躲貓貓”、“李剛門”等事件讓正義和事實回歸，顯示了媒體問責的特有影響力。

三是要明晰責任內(nèi)容，即問什么責（What）。問責的內(nèi)容和情形應具體規(guī)范，要依據(jù)其所行使公共權力和崗位承擔職責的范圍，明確、具體的界定，對不同情形要科學分類和準確表述，并且用制度或者法律的形式固定下來，成為明確的工作導向和要求，從而保持問責工作的規(guī)范性、連續(xù)性。權力不是無限的，責任也不應是無限的，對需問責的事項和情形應當事先有明確的要約，不能上綱上線、無限擴大什么都問責，也不能對未盡職守、影響工作但暫未造成事故和投訴的行為熟視無睹。應盡快出臺規(guī)范的《責任追究法》，不能事后全憑領導的情緒和意志。如制度有漏洞，那就首先問責制度的制定者。

四是要把握科學的問責方法，即怎么問責（How）。首先，公正、公開、透明，嚴格運作程序。只要不涉及秘密都應及時主動公開，對問責主客體的權力要嚴格“勘界”，要按程序、按規(guī)范客觀理性進行，既不要以權代法、以權壓法，也不要輕易被外界所“左右”。不能為了“平息民憤”，速戰(zhàn)速決而不講原則和程序，這樣會帶來對制度和法治的破壞。責任的認定和追究應由特定的單位，依立案、依職權或依申請啟動，依法調(diào)查收集與責任行為相關的證據(jù)、并聽取當事人的陳述和申辯，根據(jù)認定的事實及相關的法律和制度決定追責形式，按照管理權限落實懲戒內(nèi)容并告知相關人救濟的途徑，并建立關懷幫扶機制。其次，問責要常態(tài)化開展，要準、要適度、要及時。平時問責要力求在未釀成大錯時就介入，問責方式要與其過錯相適應，既不能避重就輕，也不是越重越好，更不能失去“準星”，還要防止以問責代替紀律處分、代替刑事處罰。最后，問責的決定應采取民主方式，由主體單位的相關成員通過表決決定并備案。