公共行政視域中公務(wù)員道德教育

李家春，廖小平

(長(zhǎng)沙理工大學(xué) 能源與動(dòng)力工程學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410076)

隨著公共行政的價(jià)值取向的轉(zhuǎn)變，“公共行政道德化問題是當(dāng)代公共行政研究中的一個(gè)極其重要的問題，也是行政改革和構(gòu)建新型公共行政模式的一個(gè)重要突破口。公共行政的道德化包括兩個(gè)向度：其一是公共行政的制度和體制的道德化；其二是行政人員的道德化。”[1]行政人員的道德化的主要途徑便是道德教育。國(guó)家公務(wù)員法第六十一條也規(guī)定，機(jī)關(guān)對(duì)新錄用人員應(yīng)當(dāng)在試用期內(nèi)進(jìn)行初任培訓(xùn)；對(duì)晉升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員應(yīng)當(dāng)在任職前或者任職后一年內(nèi)進(jìn)行任職培訓(xùn)。培訓(xùn)的目的在于提高公務(wù)員的業(yè)務(wù)素質(zhì)、政治水平和道德修養(yǎng)。

一、公務(wù)員道德教育的目標(biāo)

道德教育作為一項(xiàng)重要的道德活動(dòng)，其作用就是提升人們的道德品質(zhì)，培養(yǎng)優(yōu)良的道德人格。公務(wù)員道德教育既屬于行政人員道德化的組成部分，也是公務(wù)員培訓(xùn)的重要內(nèi)容。公務(wù)員道德教育就是指國(guó)家公務(wù)員培訓(xùn)機(jī)構(gòu)依據(jù)一定的道德準(zhǔn)則和要求，對(duì)培養(yǎng)、樹立和強(qiáng)化公務(wù)員在開展公共行政活動(dòng)、提供公共服務(wù)過程中所必須具備的道德觀念、行政能力和應(yīng)該遵循的行政倫理規(guī)范所進(jìn)行的有序教育。公務(wù)員道德教育除了一般道德教育所具備的特點(diǎn)，它還有自身的獨(dú)特之處：一是其公共性。公務(wù)員道德教育發(fā)生在公共領(lǐng)域，它涉及到公共權(quán)力的運(yùn)用，其對(duì)象是公共行政人員。二是政治性。公務(wù)員作為公共行政的主體，并不是像傳統(tǒng)行政學(xué)說描述的價(jià)值中立的執(zhí)行者，在一定程度上公務(wù)員也是政策的制定者，具有明顯的政治性。而公務(wù)員道德教育不僅是要培養(yǎng)公務(wù)員在行政過程所需具備的行政道德素養(yǎng)，更要塑造公務(wù)員的政治人格，政治倫理意識(shí)。三是壟斷性。公務(wù)員道德教育并不面向社會(huì)大眾，其受教育的對(duì)象只是行政機(jī)關(guān)以及其他公共行政組織的公務(wù)員。提供公務(wù)員道德教育的主體一般而言都是國(guó)家公務(wù)員的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，其他社會(huì)機(jī)構(gòu)不具備法定的公共權(quán)力來舉行公務(wù)員道德教育。

正是由于公務(wù)員道德教育的特質(zhì)，公務(wù)員道德教育更不能無的放矢，它必須有明確的目標(biāo)。公務(wù)員道德教育的目標(biāo)當(dāng)然是形成理想的行政人格，而且這種目標(biāo)不能隨意規(guī)定，或者說它不能被規(guī)定，它只能由公務(wù)員所扮演的角色、所承擔(dān)的職能所決定。進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)以后，隨著“統(tǒng)治行政”向“公共行政”、“管理”向“治理”的過渡，公務(wù)員的角色亦發(fā)生了深刻的變化。公務(wù)員不再是價(jià)值中立的執(zhí)行者、不再是機(jī)械低效的官僚。在現(xiàn)代公共行政的實(shí)踐中公務(wù)員首先應(yīng)該是好公民——公民社會(huì)的一員，他應(yīng)該是負(fù)責(zé)任的公共行政人員——承擔(dān)治理的主要職能，他還應(yīng)該是公民的代表——公民利益的保護(hù)者、民主價(jià)值的實(shí)踐者。可見，公務(wù)員道德教育所要形成的理想道德人格不是單一的，公務(wù)員角色的多元化決定了理想人格多元化的趨向。

公務(wù)員來源于公民社會(huì)，他首先是公民，國(guó)家公務(wù)員法規(guī)定，我國(guó)的公務(wù)員必須是年滿十八歲的具有中華人民共和國(guó)國(guó)籍的人，也即我國(guó)的公民。同時(shí)公務(wù)員法第十一條第四款還規(guī)定，公務(wù)員必須具有良好的品行。而良好的品行是內(nèi)心道德法則、是德性的外化?！暗滦苑譃閮煞N：理智德性和道德德性。理智德性主要通過教導(dǎo)而發(fā)生和發(fā)展，所以需要經(jīng)驗(yàn)和時(shí)間。道德德性則通過習(xí)慣養(yǎng)成，因此它的名字‘道德的’也是從‘習(xí)慣’這個(gè)詞演變而來” 。[2]可見一個(gè)好公民的德性并不出乎于自然，而是經(jīng)由教育和習(xí)慣養(yǎng)成。公務(wù)員道德教育首要任務(wù)就是提高公務(wù)員的道德水平，培養(yǎng)公務(wù)員的優(yōu)良德性，為公民社會(huì)提供好公民。好公民對(duì)于一個(gè)國(guó)家來說是至關(guān)重要的。一方面追求幸福有賴于好公民。幸?！霸谟诤系滦缘膶?shí)現(xiàn)活動(dòng)” ，[2](P305)而且是國(guó)家整體的合德性的實(shí)現(xiàn)活動(dòng)。全體的善德一定內(nèi)涵各個(gè)個(gè)別的善德。[3]如果一個(gè)國(guó)家的每個(gè)公民都能合乎德性的生活，那么每個(gè)公民都是過的一種幸福的生活，當(dāng)然這個(gè)國(guó)家整體也達(dá)到了幸福的目的。另一方面“一個(gè)城邦，一定要參與政事的公民具有善德，才能成為善邦”。[3]有善德的人締結(jié)的政體、制定和執(zhí)行的法律比品性惡劣的人如夏桀、商紂的政體和法律必然要更善。公務(wù)員作為公民的一部分，好公民當(dāng)然是其人格的理想狀態(tài)。

公務(wù)員雖然首先是公民，但他更是一種特殊的職業(yè)群體——擁有公共權(quán)力、管理公共事務(wù)、承擔(dān)公共責(zé)任。這就必然要求公務(wù)員道德教育絕不止是要培養(yǎng)好公民，它還要為公共行政提供負(fù)責(zé)任的公共行政人員。責(zé)任是公共行政學(xué)、行政倫理學(xué)的關(guān)鍵概念。行政倫理學(xué)家?guī)彀卣J(rèn)為，“可以區(qū)分出兩種類型的責(zé)任它們被成為客觀責(zé)任和主觀責(zé)任?？陀^責(zé)任與外部強(qiáng)加的可那事物相關(guān)；而主觀責(zé)任則與那些我們自己認(rèn)為應(yīng)該為之負(fù)責(zé)的事物相關(guān)” 。[4]負(fù)責(zé)任的公共行政人員就是要堅(jiān)定不移地履行自己的客觀責(zé)任和主觀責(zé)任，而且還要把客觀責(zé)任逐漸內(nèi)化為自覺履行的主觀責(zé)任，使責(zé)任的履行盡可能地成為行政良心的實(shí)踐，而非強(qiáng)加的義務(wù)。迫于強(qiáng)制的履行義務(wù)，很大程度上是傳統(tǒng)官僚制行政組織的特點(diǎn)，它導(dǎo)致了扭曲的防衛(wèi)型官僚人格。開展公務(wù)員道德教育就旨在實(shí)現(xiàn)公務(wù)員人格的轉(zhuǎn)型——由防衛(wèi)型官僚人格向負(fù)責(zé)的學(xué)習(xí)型人格轉(zhuǎn)變。

在現(xiàn)代民主社會(huì)，政治與行政的二分學(xué)說已無立足之地，說公務(wù)員價(jià)值中立更是無稽之談。民主政治中的公務(wù)員不僅是職業(yè)的行政管理者，還是公民利益的代表。公務(wù)員享有和行使的公共權(quán)力從根本上說來自于公民的授權(quán)，因而公民才是公共權(quán)力的最終指向、是公共利益的最終歸屬。公民代表是這樣的人：他是公民與公共行政組織之間的橋梁；他積極關(guān)注公民尤其是弱者的需求與偏好，并將之如實(shí)、及時(shí)輸入政治系統(tǒng)；他用公共權(quán)力來謀求公眾利益的最大化；他公開透明地行使職權(quán)，主動(dòng)接受公眾的監(jiān)督；他為公民參與政治提供方便有效的途徑，促進(jìn)政府與公民之間的合作。也即，“公務(wù)員必須既是道德的思考者，又是道德的實(shí)踐者，這要求他們：(1)理解和相信政體的價(jià)值；(2)有對(duì)國(guó)家和人民的廣泛的樂善好施的意識(shí)”。[5]而且公務(wù)員所維護(hù)的政體代表的公共利益和公務(wù)員本身所代表的公民還不應(yīng)該僅僅局限于當(dāng)代人，因?yàn)椤耙罁?jù)公共行政的精神，考慮后代人的利益是公共行政的一種責(zé)任” 。[5](P136)公務(wù)員道德教育的目標(biāo)不僅要培養(yǎng)代表當(dāng)代公民利益的公共行政精神的實(shí)踐者，還要孕育能代表后代公民利益的公共行政道德價(jià)值的思考者。

二、公務(wù)員道德教育的內(nèi)容

好的公務(wù)員首先必須是好公民，公民道德當(dāng)然就成為公務(wù)員道德教育的最基本內(nèi)容?！肮竦赖孪鄬?duì)于傳統(tǒng)社會(huì)的“臣民道德”來說，是一種新的道德范型” ，[6]它是一個(gè)國(guó)家的公民所應(yīng)具備的道德素質(zhì)和要遵守的道德準(zhǔn)則的總和。公民道德包括公德與私德，“公德具有公度性、他律性和制度性的特點(diǎn)，而私德則具有私人性、自律性和自決性的特點(diǎn)”。[7]如果我們把公德看成是全體公民締結(jié)的一種道德契約，那私德就是公民內(nèi)心對(duì)這種契約的尊重。因此，作為公務(wù)員道德教育內(nèi)容的公民道德應(yīng)該包括道德準(zhǔn)則和道德內(nèi)化兩個(gè)前后呼應(yīng)的環(huán)節(jié)。道德準(zhǔn)則的道德內(nèi)化是一個(gè)漸進(jìn)性的過程，“我們可以把這個(gè)過程大致劃分為三個(gè)層次,即自發(fā)、自覺和自由” 。[8]自發(fā)的公民道德完全是他律的，它的權(quán)威來自道德主體對(duì)習(xí)俗、輿論以及其他約定俗成的行為規(guī)范的尊重或是敬畏。自覺的公民道德表現(xiàn)為規(guī)則下的良心，在這一階段道德主體有了自己道德評(píng)價(jià)的規(guī)范體系，道德行為是他律與自律的統(tǒng)一。自由的公民道德完全揖別了道德他律，這時(shí)道德準(zhǔn)則已內(nèi)化為主體內(nèi)心的道德法則、成為主體道德行為的絕對(duì)命令。如果公務(wù)員懂得并開始從自發(fā)的公民道德向自由的公民道德過渡，那么公務(wù)員道德教育算是邁出了成功教育的基礎(chǔ)性步伐。

作為職業(yè)的公共行政管理者，行政倫理或行政道德是公務(wù)員必須學(xué)習(xí)和切實(shí)履行的。“所謂行政倫理，就是行政領(lǐng)域中的倫理，準(zhǔn)確地說是公共行政領(lǐng)域中的倫理，也可以說是政府過程中的倫理”。[9]這里的政府過程包括行政領(lǐng)導(dǎo)、行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督、行政改革等。在本質(zhì)上來說，行政道德(倫理)是一種政治道德(倫理)。在此將行政道德單獨(dú)作為公務(wù)員道德教育一項(xiàng)內(nèi)容，是為了突出公務(wù)員的行政屬性、管理屬性，強(qiáng)調(diào)公務(wù)員作為管理者應(yīng)該遵循的職業(yè)倫理。行政道德對(duì)公務(wù)員的要求歸結(jié)起來有三個(gè)：勤政、廉政和德政。勤政要求公務(wù)員積極承擔(dān)其公共責(zé)任，努力改善人民的生活水平；追求專業(yè)的卓越；把經(jīng)濟(jì)和效率作為自己行動(dòng)的價(jià)值取向；忠實(shí)地執(zhí)行法律，促進(jìn)社會(huì)正義。廉政就要求公務(wù)員在做出行政行為的過程中保持清正廉潔的品性。公務(wù)員以廉政為社會(huì)樹立典范，既可以提高公民對(duì)公共行政合法性的認(rèn)同，又可以促進(jìn)公民社會(huì)整體的善德。勤政和廉政主要是公務(wù)員在公共行政活動(dòng)所應(yīng)遵循的，它們?cè)谝欢ǔ潭壬蠈儆趥€(gè)體道德的范疇。但行政道德絕非只是一種個(gè)體道德，它更重要的是發(fā)生在公共行政主體與客體之間，它是一種關(guān)系道德。所以，公務(wù)員不僅要勤政廉政，還要實(shí)行德性，即以德行政。“道之以政，齊之以刑，民免而無恥。道之以德，齊之以禮，有恥且格”，故而“為政以德，譬如北辰，居其所而眾星共之”( 《論語·為政》)?？梢?，德政就是要求公務(wù)員依法行政的同時(shí)以德行政。

政治文明的發(fā)展、政治生活的整合和政治角色的多元化要求對(duì)政治道德進(jìn)行合理的定位，而政治道德定位的作用在于使公務(wù)員在政治人格上有個(gè)正確的定位。政治道德應(yīng)該定位于政治公共領(lǐng)域這一客觀基礎(chǔ)；應(yīng)該定位于個(gè)人權(quán)利與公共利益相結(jié)合的視角；應(yīng)該定位于目的(或者功利)與道義(或者義務(wù))的統(tǒng)一。[9]公民代表的這一理想政治道德人格首先要求公務(wù)員將行為和價(jià)值取向定位于公共領(lǐng)域，把維護(hù)公民權(quán)利與增進(jìn)公共利益作為政治結(jié)構(gòu)、政治制度、政治關(guān)系、政治行為和政治理想的出發(fā)點(diǎn)。其次，公務(wù)員道德教育應(yīng)把怎樣使公務(wù)員個(gè)人權(quán)利與追求公共利益有機(jī)結(jié)合作為教育的一個(gè)環(huán)節(jié)，使公務(wù)員能在行使個(gè)人權(quán)利的同時(shí)實(shí)現(xiàn)公共利益，在追求公共利益的過程中促進(jìn)個(gè)人權(quán)利。最后，目的(或者功利)與道義(或者義務(wù))的統(tǒng)一的政治道德定位要求公務(wù)員道德教育應(yīng)培養(yǎng)公務(wù)員增進(jìn)政治民主的道德信念、提高公民對(duì)政治共同體合法性的認(rèn)同的道德理想，也即培養(yǎng)公務(wù)員政治行為的善良意志。另外，公務(wù)員道德教育還要培養(yǎng)公務(wù)員在對(duì)政治制度、政治結(jié)構(gòu)、政治參與、政治行為、政治關(guān)系進(jìn)行道德評(píng)價(jià)時(shí)的目的論觸覺，使公務(wù)員把公共利益、公眾福利的增加，而非個(gè)人或組織利益的獲得作為評(píng)價(jià)自己和所屬政治共同體正當(dāng)性依據(jù)。

三、公務(wù)員道德教育的方法

公務(wù)員道德教育是一種職業(yè)道德教育，社會(huì)道德教育的一般途徑和方法固然也適應(yīng)于公務(wù)員道德教育。但公務(wù)員作為公共行政價(jià)值的踐行者，對(duì)其進(jìn)行的道德教育也必然具有公共行政領(lǐng)域的獨(dú)到之處。公務(wù)員道德教育的途徑也包括正規(guī)化的道德教育和非正規(guī)化的道德教育。前者包括開設(shè)有關(guān)道德課程，開展各種專門活動(dòng)，直接、系統(tǒng)地將公共行政道德傳授給公務(wù)員；后者則強(qiáng)調(diào)運(yùn)用各種活動(dòng)情境，使道德教育滲透到公務(wù)員的整個(gè)生活。

第一，理論引導(dǎo)。針對(duì)公務(wù)員的特殊身份，其道德教育更應(yīng)加強(qiáng)理論引導(dǎo)，將科學(xué)的、合乎道德必然性的道德知識(shí)、價(jià)值觀傳授給公務(wù)員。公務(wù)員的道德知識(shí)就是指符合社會(huì)主義、共產(chǎn)主義道德理論、道德原則和道德規(guī)范的知識(shí)。要加強(qiáng)以馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為主要內(nèi)容政治理論的學(xué)習(xí)；要加強(qiáng)以全心全意為人民服務(wù)為核心，以集體主義為原則，以社會(huì)公德、職業(yè)道德、家庭美德和社會(huì)主義核心價(jià)值觀為主要內(nèi)容的社會(huì)主義道德教育；要加強(qiáng)以樹立正確的人生觀、價(jià)值觀和榮辱觀的教育和學(xué)習(xí)，不斷提高公務(wù)員的道德素養(yǎng)，并自覺內(nèi)化于自己的行為實(shí)踐。

第二，典型示范。利用公務(wù)員隊(duì)伍中的優(yōu)秀典型和反面典型，從正反兩個(gè)方面向公務(wù)員進(jìn)行道德教育。首先，樹立先進(jìn)典型，發(fā)揮先進(jìn)典型的導(dǎo)向和示范作用。優(yōu)秀典型應(yīng)該自上而下的選擇，也即領(lǐng)導(dǎo)干部的影響力在道德教育比基層公務(wù)員的影響力要大得多，要更具權(quán)威。樹立先進(jìn)典型要把先進(jìn)性、廣泛性和群眾性結(jié)合起來，要樹立為廣大群眾所公認(rèn)的先進(jìn)典型，使先進(jìn)典型身邊化、群眾化、生活化，讓廣大公務(wù)員學(xué)有榜樣、有目標(biāo)，形成良性的奮發(fā)向上的你超我趕的學(xué)習(xí)氛圍。其次，合理利用反面典型，發(fā)揮反面典型的警示和告誡作用。反面典型可以來自于在執(zhí)法、行政過程中貪污、腐敗人員，通過這些人的親身經(jīng)歷和后悔情緒來勸說、告誡公務(wù)員保持自身的純潔性。

第三，獎(jiǎng)懲結(jié)合。建立健全國(guó)家公務(wù)員的考核和激勵(lì)機(jī)制，發(fā)揮獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰在公務(wù)員道德教育中的作用。根據(jù)《國(guó)家公務(wù)員法》和其他相關(guān)規(guī)定確定的公務(wù)員考核的標(biāo)準(zhǔn)、方法和程序?qū)珓?wù)員進(jìn)行定期的考核和評(píng)價(jià)。在考核的過程中，一方面要做到考核標(biāo)準(zhǔn)的公正公平，另一方面也要做好的考核程序和過程的民主和公開，注重工作的實(shí)際成效，結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)和群眾對(duì)公務(wù)員的德、能、勤、績(jī)等方面的綜合考核。對(duì)有突出貢獻(xiàn)和成績(jī)顯著的公務(wù)員給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)，并做積極的正面宣傳；對(duì)失職瀆職、玩忽職守違規(guī)違紀(jì)的行為和個(gè)人要依法進(jìn)行嚴(yán)肅處理。

第四，輿論監(jiān)督。道德是一種非強(qiáng)制性規(guī)范，它的效力更多的是來自于輿論。通過外部的監(jiān)督和公務(wù)員自身的修養(yǎng)提高，實(shí)現(xiàn)公務(wù)員道德教育的自律性與他律性的有效統(tǒng)一。一方面要發(fā)揮政府體制對(duì)行政人員的監(jiān)督。從法律制度和行政體制的層面著手，從改革行政監(jiān)察體制入手，保證監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)威性，使它對(duì)于同級(jí)的各部門都有無一例外的監(jiān)督權(quán)。同時(shí)，也要確保其本身也要受到有效的監(jiān)督。另一方面要發(fā)揮社會(huì)公眾和輿論監(jiān)督的作用。公務(wù)員、尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該定期與廣大群眾對(duì)話，傾聽群眾心聲、接受廣大群眾的監(jiān)督。

公務(wù)員道德教育的方法是多種多樣的，除了上述方法外，還有說服、講解、報(bào)告、討論，等等。這些方法如果運(yùn)用得當(dāng)，都能起到培養(yǎng)理想行政道德人格的作用。方法來自于實(shí)踐，方法也要隨實(shí)踐的變化而不斷創(chuàng)新。公務(wù)員道德教育的方法亦是如此，我們要從實(shí)際出發(fā)，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持方法的多樣性和新穎性的統(tǒng)一，不斷促進(jìn)公務(wù)員道德品質(zhì)和道德人格的形成。

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