○楊真玉 柯燕凌

如何合理選擇我國(guó)廉租房配租方式

○楊真玉 柯燕凌

廉租房的配租方式是隨著不同區(qū)域、不同階段的經(jīng)濟(jì)和發(fā)展?fàn)顩r而定的。依據(jù)國(guó)家建設(shè)部于1999年頒布的《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》（建設(shè)部第70號(hào)令），廉租住房的配租方式只限于實(shí)物配租范圍。但自從第70號(hào)令頒布以來，經(jīng)過各地的探索與實(shí)踐，以北京、上海為代表的一批實(shí)施情況較好的城市，在建設(shè)部《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況與經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新的實(shí)行了貨幣補(bǔ)貼與租金核減的新辦法。建設(shè)部等五部2003年頒布的《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》（建設(shè)部第120號(hào)令）中規(guī)定廉租房的配租方式以貨幣補(bǔ)貼為主，實(shí)物配租、租金核減為輔。2007年，建設(shè)部等九部（局）頒布《廉租住房保障辦法》規(guī)定，廉租房的配租方式實(shí)行貨幣補(bǔ)貼和實(shí)物配租等相結(jié)合的方式。由此可見，目前我國(guó)廉租房配租方式主要有實(shí)物配租和貨幣補(bǔ)貼兩種。本文從不同的角度對(duì)兩種配租方式進(jìn)行比較分析，并對(duì)我國(guó)在不同發(fā)展階段、不同實(shí)際情況下合理選擇廉租房配租方式提出相關(guān)建議。

一、實(shí)物配租與貨幣補(bǔ)貼的對(duì)比分析

（一）從適應(yīng)時(shí)代背景的角度來分析

廉租房制度作為一項(xiàng)公共政策，具有鮮明的時(shí)代性。廉租房配租方式的選擇具有明顯的階段性。廉租房配租方式的選擇也必須與當(dāng)時(shí)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境相適宜。

實(shí)物配租方式在我國(guó)廉租房當(dāng)前發(fā)展階段具有明顯的優(yōu)勢(shì)。我國(guó)大中城市廉租房存量嚴(yán)重不足，實(shí)物配租方式可迅速增加社會(huì)住房供給，在短期內(nèi)緩和廉租房供給和需求之間的矛盾。溫家寶總理在接受新華網(wǎng)采訪時(shí)表示：“2011年將要計(jì)劃建設(shè)保障性住房和棚戶區(qū)改造住房1000萬套，并計(jì)劃在今后五年，新建保障性住房3600萬套。保障性住房應(yīng)當(dāng)以公租房和廉租房為主，再加上棚戶區(qū)改造，不要走偏方向?！盵1]另外，在我國(guó)當(dāng)前住房市場(chǎng)，住房銷售價(jià)格高居不下，大量的廉租房供給可以對(duì)住房銷售價(jià)格起到一定的調(diào)適作用。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉指出：“據(jù)研究表明，廉租房與房?jī)r(jià)呈反比關(guān)系，廉租房或經(jīng)濟(jì)適用房的供給每增加5%，就會(huì)迫使房?jī)r(jià)下降3%—4%。”[2]

而在當(dāng)前形勢(shì)下，貨幣補(bǔ)貼方式無法解決廉租房房源短缺的問題。因此，當(dāng)前時(shí)期，貨幣補(bǔ)貼方式在我國(guó)城市的適用性不強(qiáng)。在廉租房短缺狀況得到緩解之后，貨幣補(bǔ)貼方式會(huì)逐漸代替實(shí)物配租方式或以貨幣補(bǔ)貼為主、實(shí)物配租為輔。從國(guó)外廉租房配租方式的發(fā)展過程來看，貨幣補(bǔ)貼方式代替實(shí)物配租方式一方面是住房改革發(fā)展的趨勢(shì)，另一方面是廉租房配租方式的選擇發(fā)生了現(xiàn)實(shí)變化。

（二）從對(duì)政府財(cái)政的影響角度來分析

政府用于廉租房建設(shè)和貨幣補(bǔ)貼的資金來源是阻礙我國(guó)廉租房制度發(fā)展的瓶頸。目前我國(guó)用于廉租房建設(shè)和貨幣補(bǔ)貼的資金主要來源于財(cái)政撥款、社會(huì)捐贈(zèng)、住房公積金增值收益以及土地出讓金凈收益中的部分資金。社會(huì)捐贈(zèng)對(duì)于廉租房建設(shè)資金支持也十分有限，這種方式缺乏穩(wěn)定性，對(duì)于廉租房建設(shè)來說，也只能作為輔助的融資方式。住房公積金增值收益在提取了風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金支付了管理費(fèi)用后，剩余的資金非常有限，對(duì)于廉租房制度建設(shè)來說也是微不足道。土地出讓金屬于預(yù)算外收入，這就給地方政府的財(cái)政收支留下了巨大的操作空間，因此這部分資金真正用于廉租房領(lǐng)域的也是十分有限[3]。

實(shí)物配租方式主要分為集中購(gòu)建模式和分散構(gòu)建模式。不管哪種模式，前期階段政府都需要一次性投入大量的建設(shè)開發(fā)資金，大量研究表明，新建公共住房的成本高于新建私人住房。建設(shè)和管理廉租房還存在間接成本，無論是建設(shè)還是管理廉租房，都要有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，政府要承擔(dān)這些機(jī)構(gòu)所需要的支出。廉租房還存在經(jīng)常性費(fèi)用，也可能增加政府的負(fù)擔(dān)[4]。另外，廉租房建設(shè)用地一般采取劃撥形式，也讓地方政府難以獲取土地出讓收入，建設(shè)資金籌集又捉襟見肘。

相對(duì)于實(shí)物配租方式，貨幣配租方式不需要一次性投入大量的資金，貨幣補(bǔ)貼一般為按月或按季發(fā)放，在短期內(nèi)不會(huì)對(duì)政府財(cái)政造成很大的壓力。但貨幣補(bǔ)貼會(huì)隨著保障對(duì)象數(shù)量的增加而增加，隨著保障水平的變化而變化，這種支出是政府實(shí)施廉租房制度總體費(fèi)用的核心部分，它的大小和變化直接關(guān)系到配租方式的可執(zhí)行性。

（三）從對(duì)住房市場(chǎng)的影響角度來分析

政府對(duì)廉租房采取實(shí)物配租的方式，相當(dāng)于獨(dú)立于住房市場(chǎng)外單獨(dú)面向低收入人群提供住房，從而使部分低收入人群離開低級(jí)住房市場(chǎng)，低級(jí)住房市場(chǎng)需求減少，租金下降，低級(jí)市場(chǎng)供給萎縮。低級(jí)住房市場(chǎng)的飽和狀態(tài)，導(dǎo)致中等住房市場(chǎng)的折舊、過時(shí)房屋無法過濾，進(jìn)而使得中等住房市場(chǎng)供應(yīng)量相對(duì)增加，需求量相對(duì)減少，租金水平降低，中等住房市場(chǎng)的發(fā)展也陷入停滯狀態(tài)。

政府對(duì)廉租房實(shí)施貨幣補(bǔ)貼方式，短期內(nèi)可直接增加最低收入人群實(shí)際可支配收入，需求上升，導(dǎo)致需求增加，在原有住房供應(yīng)水平不變的情況下，租金上漲。同時(shí)，由于實(shí)際可支配收入的增加，享受貨幣補(bǔ)貼的部分居民可以提前租住過濾下來的中等住房，這就導(dǎo)致低級(jí)住房市場(chǎng)供給的增加，租金下降，住房消費(fèi)數(shù)量進(jìn)一步擴(kuò)大。由于中等住房市場(chǎng)的加速過濾，在需求不變的情況下，導(dǎo)致住房供應(yīng)量減少，租金提高，價(jià)格的提高會(huì)直接刺激住房市場(chǎng)的進(jìn)一步發(fā)展。

由此可見，實(shí)物配租方式更多的是用行政管制方法直接調(diào)控住房的供給和需求，它不僅會(huì)擾亂住房市場(chǎng)的正常競(jìng)爭(zhēng)，打破住房供應(yīng)鏈條的連續(xù)性，而且也會(huì)降低住房整體利用效率使住房市場(chǎng)的發(fā)展出現(xiàn)停滯，不利于提升社會(huì)各階層的住房消費(fèi)水平。與此相比較，貨幣補(bǔ)貼方式具有十分明顯的優(yōu)越性。

（四）從對(duì)政府管理維護(hù)的影響角度來分析

就實(shí)物配租方式而言，首先，廉租房的選址、房型設(shè)計(jì)、物業(yè)管理等方面難度較大。由于廉租房對(duì)面積、戶型、租金水平都有相當(dāng)嚴(yán)格的限制，因此無論是集中購(gòu)建還是分散購(gòu)建，在住房選址、戶型設(shè)計(jì)等方面都存在很大難度。以廣州市金沙洲新社區(qū)為例，作為廣州目前最大的廉租房社區(qū)，其選址在偏遠(yuǎn)的白云區(qū)，對(duì)市民出行造成困難，增加了出行成本。其次，保障對(duì)象的確認(rèn)工作難度大，保障比例較低，公平問題眾口難調(diào)。目前全國(guó)大多數(shù)城市廉租房保障對(duì)象的認(rèn)定是以家庭收入為依據(jù)的，但是尚未建立起全面有效的信息化統(tǒng)計(jì)體系和科學(xué)的收入申報(bào)機(jī)制，實(shí)際收入的高低在認(rèn)定上存在困難。另外，由于廉租房的不足，實(shí)物配租方式采取輪候機(jī)制，真正得到保障的比例比較低。同時(shí)，正是由于廉租房數(shù)量有限，其分配的公平性一直備受詬病。再次，實(shí)物配租容易導(dǎo)致權(quán)力尋租。政府對(duì)廉租房的政策干預(yù)和行政管制，實(shí)際上是造成了廉租房的人為稀缺，因此也會(huì)形成超額收入，滋生腐敗行為。

相對(duì)于實(shí)物配租方式，貨幣補(bǔ)貼在政府管理維護(hù)方面具有很大優(yōu)勢(shì)。首先，貨幣補(bǔ)貼方式可以使政府降低行政成本，提高管理效能[5]。在貨幣補(bǔ)貼方式下，接受住戶申請(qǐng)、進(jìn)行家庭經(jīng)濟(jì)調(diào)查、發(fā)放補(bǔ)貼等工作所需管理人員及成本比廉租房管理工作要低得多。在貨幣補(bǔ)貼方式下政府也不需要像實(shí)物配租方式那樣進(jìn)行后續(xù)住房維修、物業(yè)管理所需的資金。另外，在貨幣補(bǔ)貼方式下，退出機(jī)制也比較簡(jiǎn)單。當(dāng)政府確定享有廉租房補(bǔ)貼家庭的收入超出了制定的標(biāo)準(zhǔn)或者該家庭弄虛作假騙取廉租房補(bǔ)貼時(shí)，只需停止對(duì)其繼續(xù)發(fā)放補(bǔ)貼就行了。其次，貨幣補(bǔ)貼方式有利于政府進(jìn)行彈性管理，適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。大多數(shù)國(guó)家的社會(huì)保障發(fā)展實(shí)踐表明，社會(huì)成員對(duì)社會(huì)保障的需求是不斷增長(zhǎng)的，保障項(xiàng)目往往能增不能減、保障待遇往往能升不能降，否則，便會(huì)遭到獲益階層的強(qiáng)烈反對(duì)，甚至釀成大的社會(huì)危機(jī)。在實(shí)物配租方式下，實(shí)物形態(tài)的廉租房具有高成本性、耐用持久性和空間固定性等特征，一旦建成就不易改變或者重復(fù)建設(shè)成本巨大。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人們居住水平的普遍提高，廉租房保障水平也可能相應(yīng)提高，此時(shí)就會(huì)受到已有建筑格局的限制。而在貨幣補(bǔ)貼方式下，政府只需要隨著廉租房保障水平的提高而提高補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)就可以了。

（五）從改變廉租戶生活狀態(tài)的角度來分析

廉租房制度的首要作用是為最低收入的人群提供低廉租金的住房以保障其居住權(quán)利，但廉租房制度的終極目標(biāo)是幫助最低收入人群擺脫貧困，逐步提高生活水平。

在實(shí)物配租方式下，由于廉租社區(qū)購(gòu)建過程中存在區(qū)位選擇不合理、廉租社區(qū)配套建設(shè)滯后、管理服務(wù)機(jī)制缺失等問題，可能會(huì)導(dǎo)致廉租社區(qū)居民生活成本增加，教育、醫(yī)療、文化等公共資源得不到滿足，社區(qū)服務(wù)欠缺等，不利于廉租居民生活水平的提高。另外，大量廉租房集中購(gòu)建容易誘發(fā)社會(huì)問題。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看，社會(huì)階層各自居住上的過度集中不僅會(huì)直接導(dǎo)致不同社會(huì)階層分異的加劇，不利于社會(huì)的穩(wěn)定，還會(huì)帶來諸如犯罪率上升等一系列社會(huì)問題。政府集中興建廉租房社區(qū)，導(dǎo)致城市低收入者大量聚居，容易產(chǎn)生“貧民窟”現(xiàn)象，從而導(dǎo)致綁架、搶劫甚至殺人等惡性案件。同時(shí)大量低收入者的聚集可能對(duì)廉租房居民心理健康產(chǎn)生不良影響，使其無法融入社會(huì)的主流，造成嚴(yán)重的社會(huì)問題。

在貨幣補(bǔ)貼方式下，享受廉租房保障待遇的居民可根據(jù)自身需求靈活選擇住房。例如可以租住靠近工作地點(diǎn)的房子，縮短交通和時(shí)間成本，或者考慮子女上學(xué)情況，老人病人就醫(yī)情況。而且在非限定性貨幣補(bǔ)貼方式下，廉租居民相當(dāng)于擁有更多的可支配收入，對(duì)于改善其生活水平、增加家庭收入、盡快擺脫最低收入階層提供了可能性。廉租居民的分散居住也不易造成社會(huì)問題，同時(shí)為廉租居民共同享受優(yōu)質(zhì)社會(huì)資源，增加與其他社會(huì)階層之間的交流提供了便利。

二、我國(guó)城市合理選擇配租模式的建議

（一）根據(jù)廉租房的發(fā)展階段，合理選擇實(shí)物配租方式

廉租房配租方式的選擇具有鮮明的階段性。從國(guó)外廉租房發(fā)展來看，20世紀(jì)30年代至70年代，國(guó)外廉租房的供給普遍以政府直接興建、實(shí)物配租為主。然而從20世紀(jì)70年代末到現(xiàn)在，貨幣補(bǔ)貼方式逐漸代替了實(shí)物配租方式。我國(guó)廉租房制度自1998年起至今才實(shí)施了十余年。2003年發(fā)布《城市最低收入家庭廉租住房管理辦法》之前，我國(guó)的廉租房制度都處于嘗試摸索的階段。直至2011年我國(guó)才開始在全國(guó)范圍內(nèi)大規(guī)模興建廉租房?，F(xiàn)階段我國(guó)所面臨的住房問題在某些方面與西方國(guó)家20世紀(jì)30年代相似，例如廉租房的總量不能滿足大量最低收入家庭改善住房條件的需求。所以，在我國(guó)廉租房發(fā)展的現(xiàn)階段，全國(guó)各省市應(yīng)該以實(shí)物配租為基礎(chǔ)，以滿足大量最低收入家庭對(duì)廉租住房的需求為目標(biāo)，大量興建區(qū)位合理、戶型設(shè)計(jì)優(yōu)秀、配套齊全的廉租房。

（二）從實(shí)際情況出發(fā)，優(yōu)先選擇貨幣補(bǔ)貼方式

如前文所述，當(dāng)廉租房短缺不再是住房問題的主要矛盾是，取而代之的是最低收入階層所付房租占其收入比重過大。貨幣補(bǔ)貼在這種情況下相對(duì)于實(shí)物配租方式具有很大優(yōu)勢(shì)。我國(guó)人口眾多、地區(qū)發(fā)展很不平衡，廉租房制度實(shí)施的情況也大不相同。在一些廉租房制度實(shí)施較早、制度健全、房源充足的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先選擇貨幣補(bǔ)貼方式。如北京、上海等地，應(yīng)該發(fā)揮貨幣補(bǔ)貼方式的優(yōu)勢(shì)，一方面減少政府財(cái)政支出，另一方面促進(jìn)住房市場(chǎng)健康發(fā)展。

（三）順應(yīng)住房改革發(fā)展的方向，逐步走向以貨幣補(bǔ)貼為主、實(shí)物配租為輔的配租組合方式

由兩種配租方式對(duì)比分析可知，實(shí)物配租方式和貨幣補(bǔ)貼方式是優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的。在廉租房發(fā)展的任何階段，都應(yīng)該將兩種配租方式結(jié)合起來，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)。但也要看到，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高及住房制度的改革，廉租房保障模式勢(shì)必逐步由實(shí)物配租方式向貨幣補(bǔ)貼方式過渡。全國(guó)各地區(qū)在現(xiàn)階段以實(shí)物配租為基礎(chǔ)的前提下，不能忽略貨幣補(bǔ)貼方式的重要性，并逐步加大貨幣補(bǔ)貼方式的力度，為將來由實(shí)物配租方式向貨幣補(bǔ)貼方式轉(zhuǎn)變做好準(zhǔn)備。

[1]溫家寶：《今年將增加300多萬套保障性住房》，“新華網(wǎng)”2011年2月28日。

[2]《廉租房“革命”》，《中國(guó)聯(lián)合商報(bào)》2007年3月19日。

[3]李雅妹、張蒙：《淺談我國(guó)廉租房融資方式》，《財(cái)經(jīng)視點(diǎn)》2011年第4期。

[4]劉曉君：《廉租住房縱覽》，中國(guó)建筑工業(yè)出版社2005年版。

[5]張海平、趙維娜：《關(guān)于構(gòu)建住房保障體系的思考》，《襄樊政報(bào)》2003年第1期。

（作者單位 廣州大學(xué)公共管理學(xué)院、武漢市委黨校）

（責(zé)任編輯 崔光勝）