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完善我國行政問責(zé)制的制度路徑

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行政問責(zé)制建設(shè)作為我國政治體制改革的重要組成部分，對于我國構(gòu)建民主、法治、責(zé)任政府具有重大現(xiàn)實意義。筆者擬提出一條從制度建設(shè)方面來完善我國行政問責(zé)制的現(xiàn)實路徑。

一、非正式制度：加強(qiáng)行政問責(zé)文化建設(shè)

在我國要想建立科學(xué)、規(guī)范的行政問責(zé)制，首先需要建設(shè)良好的行政問責(zé)文化。

（一）培育以民為本、權(quán)責(zé)一致的觀念

“以民為本、權(quán)責(zé)一致”是新型政治文化的核心思想之一，強(qiáng)調(diào)的是“廉潔奉公、勤政為民”。正如前香港特首董建華所言：“問責(zé)制使特區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)層理念一致，方向明確，民情在心，民意在握?！爆F(xiàn)代公共行政學(xué)告訴我們，在公共行政中，權(quán)力與責(zé)任息息相關(guān)，既沒有無權(quán)力的責(zé)任，也沒有無責(zé)任的權(quán)力?！耙悦駷楸?、權(quán)責(zé)一致”的觀念是公眾對公共權(quán)力行使者最低但卻是最重要的道德要求，也是最基本的為官理念。

（二）培育積極履行責(zé)任與嚴(yán)格追究責(zé)任相結(jié)合的觀念

責(zé)任政府是政府制度創(chuàng)新的目標(biāo)，也是民主政治的必然要求，對于政府來講，責(zé)任分為積極責(zé)任與消極責(zé)任兩種。積極責(zé)任指的是“政府及其行政人員應(yīng)積極履行與其權(quán)力相適應(yīng)的職能與義務(wù)，它表明社會大眾對政府及其行政人員的行為預(yù)期”；消極責(zé)任指的是“政府及其行政人員沒有履行好社會規(guī)定的義務(wù)，或者違反法律規(guī)定的義務(wù)，以及違法行使職權(quán)等所承擔(dān)的否定性后果，即應(yīng)被追究的責(zé)任”。因此，積極履行責(zé)任與嚴(yán)格追究責(zé)任相結(jié)合是政府對社會承擔(dān)責(zé)任的必然要求，政府能夠積極履行責(zé)任是政府行政過程中最為理想的結(jié)果，當(dāng)政府不能履行好積極責(zé)任時就要承擔(dān)相應(yīng)的消極責(zé)任，需要對其進(jìn)行嚴(yán)格的責(zé)任追究。

（三）培育法治理念，摒棄人治觀念

長期以來，在中國傳統(tǒng)文化中一直有這樣一個誤區(qū)，即治國安邦主要依靠的是統(tǒng)治者的個人能力與卓識，而不是法律制度的完善與否。這種在人治文化下的行政問責(zé)，最多只是上級對下級進(jìn)行問責(zé)，公眾根本不能成為行政問責(zé)的主體，甚至在某些情況下行政問責(zé)演變異化為傳統(tǒng)的“馭人術(shù)”。當(dāng)前，我們要大力培育法治理念，摒棄傳統(tǒng)人治觀念，使公眾充分認(rèn)識到法律至上的崇高性與嚴(yán)肅性，嚴(yán)格監(jiān)督各級政府及其行政人員依法行政，對失職瀆職官員要依法追究其責(zé)任。只有公眾形成了法治意識，才能依法對政府及其行政人員進(jìn)行問責(zé)，進(jìn)而在全社會形成良好的行政問責(zé)文化。

（四）培育權(quán)利理念，摒棄權(quán)力崇拜

權(quán)力崇拜原本是起源于中國封建政治體制下的一種唯權(quán)是尊的社會價值取向。由于權(quán)力崇拜根深蒂固的影響，現(xiàn)今社會中依然充滿著對權(quán)力盲目追求的現(xiàn)象。這就使得公眾對擁有至上權(quán)力的官員進(jìn)行問責(zé)時存在心理上的畏懼，所以加強(qiáng)行政問責(zé)文化建設(shè)首先必須摒棄傳統(tǒng)權(quán)力崇拜心理。而摒棄權(quán)力崇拜心理則要培養(yǎng)公眾的權(quán)利理念，強(qiáng)化公眾的問責(zé)權(quán)利意識。公眾將自己的權(quán)力委托給了政府及其行政人員，但公眾仍是權(quán)力的最終擁有者，公眾有權(quán)對政府及其行政人員的各種行為隨時隨地地進(jìn)行監(jiān)督問責(zé)，從而保證公共權(quán)力在其運行過程中始終代表人民的意志和根本利益。

二、正式制度：加快行政問責(zé)法律制度和配套措施建設(shè)

（一）設(shè)立特別專職問責(zé)代表，強(qiáng)化人大問責(zé)

我國憲法規(guī)定，人大享有立法、監(jiān)督、任免、決定、質(zhì)詢等權(quán)力，這就決定了人大的問責(zé)主體地位。與行政系統(tǒng)內(nèi)的上下級之間的監(jiān)督和問責(zé)相比，人大的監(jiān)督和問責(zé)的優(yōu)勢在于它有更高的法理權(quán)威和外在于行政體制的超然地位。然而在實際操作過程中，我們并沒有看到人大所起的決定性作用。筆者認(rèn)為造成這種現(xiàn)象的主要原因是在現(xiàn)行體制下人大代表的人員構(gòu)成及其整體科學(xué)素養(yǎng)難以適應(yīng)行政問責(zé)的工作需求，因此，可以嘗試聘請一些大學(xué)教授、專家等在公共行政領(lǐng)域具有較深造詣的人員擔(dān)任特別專職問責(zé)代表。

（二）著眼財政監(jiān)督，強(qiáng)化審計監(jiān)察部門問責(zé)

政府一切活動的準(zhǔn)確信息都體現(xiàn)在政府收支信息中。實踐證明，通過加強(qiáng)對政府財政的監(jiān)督，進(jìn)而推進(jìn)行政問責(zé)制的施行是有效的，也是可行的。因此，我們要著眼于加強(qiáng)對政府財政的監(jiān)督，通過《行政問責(zé)法》對審計監(jiān)察部門的審查監(jiān)督程序、標(biāo)準(zhǔn)、方式與方法進(jìn)行詳細(xì)說明，從源頭上保證政府的一切活動都以人民的利益為最根本出發(fā)點。

（三）加強(qiáng)政府信息公開制度建設(shè)

政府信息公開是尊重公民知情權(quán)的重要體現(xiàn)，只有對政府信息進(jìn)行足夠了解之后才能對政府行為進(jìn)行監(jiān)督和評價。加強(qiáng)政府信息公開制度建設(shè)可以從以下兩個方面入手：一是中央和地方政府的公報應(yīng)該在重要公共場所放置（如國家圖書館和各地方圖書館）。這樣公民就能隨時查閱相關(guān)資料，并通過一定程序了解政府相關(guān)信息。二是政府的一些重大活動和重要會議應(yīng)該設(shè)有旁聽人員。這樣一方面有利于公民參與政府行政活動，強(qiáng)化監(jiān)督；另一方面有利于加強(qiáng)公眾對政府的信任感，提高行政效率。

（四）加強(qiáng)政府績效評估制度建設(shè)

隨著我國民主制度的不斷深化以及政府角色的轉(zhuǎn)變，人民對政府監(jiān)督的意識越來越強(qiáng)，建立和健全政府績效評估制度就尤為必要。在我國，1996年中央組織部曾出臺了《縣級黨政領(lǐng)導(dǎo)班子政績考核辦法及評價標(biāo)準(zhǔn)體系》，發(fā)展至今，政府績效評估制度取得了一些成績，但是依然存在評估隨意性大、主觀性強(qiáng)等問題。就如何加強(qiáng)政府績效評估制度建設(shè)，筆者認(rèn)為應(yīng)該堅持以下三個原則：一要堅持實事求是原則；二要堅持以政府行為效果為依據(jù)而不是以政府行為意圖為依據(jù)的原則；三要堅持評估結(jié)果與領(lǐng)導(dǎo)晉升制度相結(jié)合原則。

（五）加強(qiáng)行政問責(zé)救濟(jì)制度建設(shè)

一項制度在施行過程中難免會出現(xiàn)一些失誤和偏差，行政問責(zé)制也是如此，這就使得加強(qiáng)行政問責(zé)救濟(jì)制度建設(shè)成為必然。行政救濟(jì)包括聲明異議、行政復(fù)議、行政復(fù)合以及對行政行為的司法審查等過程。當(dāng)前我國的行政問責(zé)救濟(jì)制度在許多環(huán)節(jié)還存在問題，例如在行政復(fù)議環(huán)節(jié)缺乏獨立品格，結(jié)果給人以“官官相護(hù)”的感覺。加強(qiáng)行政問責(zé)救濟(jì)制度建設(shè)要著重強(qiáng)調(diào)程序的公開性與舉證的公正性。

（六）加強(qiáng)行政問責(zé)時效制度建設(shè)

行政主體施行行政行為，特別是涉及相對人權(quán)益的行為，法律規(guī)章制度要對之確定明確的時間限制。如對行政主體實施行政處罰或行政處分時，法律、法規(guī)要為其規(guī)定調(diào)查相對人（即公民、法人和其他組織）違法行為的時限，審查違法違紀(jì)事實，證據(jù)或聽證的時限，作出處罰、處分決定的時限，向相對人送達(dá)處罰、處分決定書的時限，執(zhí)行的時限等。加強(qiáng)行政問責(zé)時效制度建設(shè)不僅僅是提高行政效率的需要，更體現(xiàn)了對于問責(zé)主客體雙方的尊重，對于問責(zé)主體而言，遵守時間限制可以防止因為拖延時間而導(dǎo)致相關(guān)證據(jù)缺失；對于問責(zé)客體而言，也能夠有足夠的時間提出申辯。

（作者單位 解放軍南京政治學(xué)院）

（責(zé)任編輯 崔光勝）