推行教育券制度 促進(jìn)基礎(chǔ)教育公平

摘要：目前我國基礎(chǔ)教育不公現(xiàn)象日益凸顯，迫切需要我們及時(shí)予以解決，對此，國外的“教育券”理論值得借鑒。這是因?yàn)?，教育券制度有利于?shí)現(xiàn)教育公平、合理配置教育資源、提高辦學(xué)效率。但教育券的推廣不可冒然進(jìn)行，應(yīng)當(dāng)建立適合我國國情的教育券制度，分階段、分區(qū)域地推行教育券政策；發(fā)揮政府在教育券推廣中的政策制定、規(guī)范、保障實(shí)施的作用；放松政府對教育的行政管制，還辦學(xué)自主權(quán)于學(xué)校；建立健全教育券的異地流通制度。

關(guān)鍵詞：教育券；基礎(chǔ)教育；公平

十七大報(bào)告指出“教育公平是社會公平的重要基礎(chǔ)”。如何促進(jìn)教育公平已經(jīng)成為我們亟待解決的一個(gè)重要問題。

一、我國基礎(chǔ)教育的發(fā)展現(xiàn)狀

建國后，我國的基礎(chǔ)教育受到了黨和國家的高度重視。1954年全國人大一屆一次會議通過了《中華人民共和國憲法》，在這部憲法當(dāng)中將新中國的教育為人民大眾服務(wù)的性質(zhì)和目標(biāo)以根本大法的形式確定了下來。

從建國初到20世紀(jì)80年代，我國的基礎(chǔ)教育一直很薄弱，相當(dāng)一部分的貧困地區(qū)都未能普及小學(xué)教育。1986年第六屆全國人大第四次會議通過了《中華人民共和國義務(wù)教育法》，首次將我國實(shí)施義務(wù)教育的基本方針及教育理念，兒童少年依法入學(xué)的年限、兒童少年接受義務(wù)教育的監(jiān)護(hù)人、義務(wù)教育的基本學(xué)制等基本問題以法律的形式確立了下來。

自1986年實(shí)施義務(wù)教育法以來，我國的基礎(chǔ)教育取得了顯著的成績。1998年全國小學(xué)適齡兒童的入學(xué)率達(dá)到了98.9%，小學(xué)畢業(yè)生升入初中階段（包括普通初中和職業(yè)初中）的比例達(dá)到了94.3%，初中階段的入學(xué)率達(dá)到了87.3%，全國90%以上的人口地區(qū)普及了初等義務(wù)教育，73%的人口地區(qū)普及了初中階段的義務(wù)教育，大城市市區(qū)和沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的地區(qū)開始普及高中階段的教育。

但同時(shí)我們也要看到成績背后的代價(jià)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國社會兩極分化的現(xiàn)象日益加劇，產(chǎn)生了新的弱勢群體，比如貧困兒童、流動兒童，教育不公平現(xiàn)象日益凸顯。

（一）表現(xiàn)為入學(xué)機(jī)會的不公平

目前，我國仍然有很多適齡兒童不能在學(xué)校讀書。根據(jù)國務(wù)院新聞辦公室發(fā)表的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)》白皮書統(tǒng)計(jì)，20世紀(jì)90年代末“普九”結(jié)果顯示：西部貧困地區(qū)兒童的入學(xué)率僅為80%，并且鞏固率低，流失率高，輟學(xué)現(xiàn)象嚴(yán)重。教育部公布的1998-2000年全國普通中小學(xué)基本情況顯示，2000年全國初中流失生占在校學(xué)生總數(shù)的4%，其中農(nóng)村生源占到了絕大多數(shù)。這些數(shù)據(jù)表明，我國各地的入學(xué)機(jī)會不均等，尤其農(nóng)村孩子在入學(xué)機(jī)會上更存在著嚴(yán)重的不公平現(xiàn)象。

（二）表現(xiàn)為教育過程的不公平

各個(gè)學(xué)校之間在教學(xué)設(shè)施、教學(xué)環(huán)境、師資素質(zhì)、教學(xué)質(zhì)量等方面存在著明顯的差異，尤其以流動人口子女學(xué)校的情況更為顯著，常常都不能固定教學(xué)場地，處于一種“打游擊”的狀態(tài)。最為惡劣的是邊遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)村學(xué)校，缺乏必需的教學(xué)設(shè)施，甚至讓學(xué)生長年在危房里上課，教學(xué)環(huán)境極其惡劣，教育資源嚴(yán)重匱乏。有外國學(xué)者在對我國各地中小學(xué)校調(diào)研之后，發(fā)出這樣的感慨：“世界上最好的中小學(xué)在中國，最差的中小學(xué)也在中國”。這種結(jié)論無疑是從一個(gè)側(cè)面反映出了我國中小學(xué)教育資源配置方面仍存在的顯著差異。

（三）表現(xiàn)為教育結(jié)果的不公平

主要是指不同家庭背景、不同社會階層子女的成功機(jī)會不均等。在小學(xué)升初中階段，我國實(shí)行“就近入學(xué)”的政策，受戶籍限制，很多學(xué)生不得不進(jìn)入薄弱學(xué)校讀書，這不但導(dǎo)致教育過程不公平，也導(dǎo)致這些學(xué)生初中升高中時(shí)難以取得理想成績，有的被迫只能進(jìn)入教學(xué)質(zhì)量差的高中。在農(nóng)村，考不上高中的很多孩子初中畢業(yè)后就輟學(xué)，外出打工掙錢，淪為童工。在流動人口子女身上，情況更不容樂觀。這樣，就形成了一個(gè)由初中入學(xué)不公平，導(dǎo)致最后大學(xué)入學(xué)不公平的惡性循環(huán)鏈。根據(jù)北京市招生辦的統(tǒng)計(jì)，1990年北京市錄取大學(xué)新生17248人中，工農(nóng)子女人數(shù)為3651人，僅占21%。顯然，對于弱勢群體來說，教育結(jié)果是欠公平的。

這些顯失公平的問題迫切需要我們采取措施加以解決，對此，國外的“教育券”理論值得借鑒。

二、教育券理論簡介

教育券作為一種代幣券，其概念首先是由美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家彌爾頓?弗里德曼提出的，目的在于通過給予家長選擇學(xué)校的權(quán)利和自由，在教育內(nèi)部引入競爭機(jī)制， 從而提升教育的整體質(zhì)量。弗里德曼認(rèn)為應(yīng)當(dāng)改變對公立學(xué)校直接補(bǔ)助的教育投入方式，由政府向?qū)W生家庭直接發(fā)放教育券，學(xué)生憑券可以進(jìn)行自主選擇，到任何一所政府認(rèn)可的學(xué)校就讀。如此，政府既可以通過發(fā)放教育券繼續(xù)保持對教育的投入，學(xué)校之間又會因?yàn)閷W(xué)生掌握充分的選擇權(quán)而增強(qiáng)了競爭，競爭的最終結(jié)果是各個(gè)學(xué)校教育教學(xué)的質(zhì)量整體得以提高。

教育券的理論一般可概括為兩種模式：“無排富性”模式和“排富性”模式。其中第一種模式是指，給所有的適齡學(xué)生發(fā)放等額面值的教育券，家長可以自由選擇收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不同的學(xué)校，不足的自己補(bǔ)上，以促成自由的教育市場。弗里德曼的教育券理論則屬于該模式。第二種模式認(rèn)為，“無排富性”模式不能真正體現(xiàn)社會公平原則，應(yīng)當(dāng)只給低收入或有特殊需要的家庭予以特殊的補(bǔ)助。美國社會學(xué)家詹克斯的理論就屬于這個(gè)模式?！芭鸥恍浴蹦Ｊ竭€包括另一種觀點(diǎn)，即認(rèn)為應(yīng)該根據(jù)不同的學(xué)生家庭狀況，發(fā)給學(xué)生不同面額的教育券，這樣才能使經(jīng)濟(jì)資源達(dá)到較為公平的分配。

三、教育券制度有利于促進(jìn)基礎(chǔ)教育現(xiàn)存問題的解決

投資辦好教育，對于政府來說，這既是責(zé)任也是一種義務(wù)。至于將錢是撥給學(xué)校，還是發(fā)給學(xué)生，只是個(gè)渠道間題。但恰恰是這種渠道的轉(zhuǎn)換，卻能夠帶來完全不同的效應(yīng)。

（一）教育券制度有利于實(shí)現(xiàn)教育公平

在我國，貧困家庭、流動人口是弱勢群體，他們的收入一般較低，大部分城市的公立學(xué)校還會對流動人口子女收取高額的借讀費(fèi)，迫使流動兒童大多數(shù)進(jìn)入農(nóng)民工子弟學(xué)校就讀。教育券則是政府為了能夠確?；A(chǔ)教育的完成，而向家長發(fā)放擇校代幣券。這種做法既可以減輕貧困家庭、流動人口的負(fù)擔(dān)，在一定程度上解決貧困兒童、流動兒童上學(xué)難、上學(xué)貴的問題；又可以使得貧困家庭、流動人口憑借代幣券為其子女自由地選擇學(xué)校，這就使得更多的貧困兒童、流動兒童有機(jī)會進(jìn)入質(zhì)量好的公辦學(xué)校讀書，促進(jìn)了教育公平的實(shí)現(xiàn)。

（二）教育券制度有利于合理配置教育資源

教育券的經(jīng)費(fèi)流動模式是：國家先將教育券劃撥到地方政府，然后家庭申請、領(lǐng)取，領(lǐng)取后家庭將教育券上交到地方政府，最后地方政府將教育券交給國家領(lǐng)取實(shí)際教育經(jīng)費(fèi)。這種教育券制度改變了傳統(tǒng)教育經(jīng)費(fèi)的發(fā)放模式，提高了資金的使用效率，避免了經(jīng)費(fèi)在流動過程中的消耗。

（三）教育券制度有利于提高辦學(xué)效率

基礎(chǔ)教育券制度的實(shí)施也可以在一定程度上達(dá)到促進(jìn)校際競爭、提高辦學(xué)效率的目標(biāo)。當(dāng)前，“兩為主”政策的實(shí)施雖然取得了一定的成效，但是公辦學(xué)校受自身辦學(xué)條件的限制，并不能完全滿足所有流動人口子女的入學(xué)要求，同時(shí)對招收流動人口子女的積極性不高，而民辦的農(nóng)民工子弟學(xué)校雖然在一定程度上彌補(bǔ)了公辦學(xué)校的不足，但卻同時(shí)存在著一些完全以營利為目的的、達(dá)不到辦學(xué)條件的“劣質(zhì)”農(nóng)民工子弟學(xué)校，這就使得政府陷入了兩難境地——如將其取締，則面臨大量流動兒童的失學(xué)；如不將其取締，這類學(xué)校又確實(shí)不利于流動兒童的健康成長。因此，通過教育券的發(fā)放，不僅可以緩解公辦學(xué)校的辦學(xué)壓力，提高公辦學(xué)校接收流動兒童的積極性，又可以促進(jìn)公辦與公辦、公辦與民辦、民辦與民辦之間的競爭，增強(qiáng)學(xué)校的辦學(xué)效率，迫使競爭力不強(qiáng)的“劣質(zhì)”民辦農(nóng)民工子弟學(xué)校退出辦學(xué)行列，最終有利于流動兒童整體受教育質(zhì)量的提高。

四、借鑒教育券制度，促進(jìn)基礎(chǔ)教育公平發(fā)展

由前面的論述可知，我國基礎(chǔ)教育不公平的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。因此，在基礎(chǔ)教育階段建立適合我國國情、有利于教育公平的教育券制度，顯得尤為緊迫。從政策層面來看，2007年3月通過的新《義務(wù)教育法》規(guī)定，2007至2015年期間逐步在全國普遍實(shí)行免費(fèi)義務(wù)教育，這就為基礎(chǔ)教育階段實(shí)施教育券制度預(yù)留了寶貴的緩沖帶：從現(xiàn)在起，我們要抓緊時(shí)間設(shè)計(jì)、規(guī)劃和創(chuàng)建教育券制度，在逐步實(shí)行免費(fèi)義務(wù)教育的地區(qū)同步進(jìn)行試點(diǎn)，爭取在2015年全國普遍實(shí)行免費(fèi)義務(wù)教育的同時(shí)，建立和推行教育券制度，避免美國在實(shí)行免費(fèi)義務(wù)教育的同時(shí)未能建立有效激勵(lì)機(jī)制的歷史教訓(xùn)。

（一）分階段、分區(qū)域推行教育券政策

任何一項(xiàng)政策的實(shí)施必須要考慮可接受性或可操作性的問題。因此，在我國試行教育券制度，應(yīng)結(jié)合我國實(shí)際情況，不能簡單地照搬照抄國外經(jīng)驗(yàn)。就目前的制度環(huán)境以及人們對教育券認(rèn)識尚不充分的情況下，大范圍地冒然推廣教育券制度是不可能達(dá)到預(yù)期效果的。必須分階段進(jìn)行，首先挑選經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、有能力進(jìn)行短期額外資助的地區(qū)進(jìn)行實(shí)驗(yàn)，并做到以經(jīng)濟(jì)成熟的縣或市為單位，再逐步擴(kuò)展到市或省。

（二）發(fā)揮政府在教育券推廣中的政策制定、規(guī)范、保障實(shí)施的作用

在教育券的推廣過程中，政府應(yīng)當(dāng)起到政策制定和規(guī)范及保障實(shí)施的作用?！敖逃闭叩穆鋵?shí)，可以由政府、社會、家長三方進(jìn)行監(jiān)督，通過評估等手段檢驗(yàn)政策的實(shí)施效果。應(yīng)當(dāng)由國家承擔(dān)的義務(wù)教育，政府首先要加大投入的力度，同時(shí)吸引社會閑散資金的參與，完善多元化的籌資機(jī)制和辦學(xué)體制，滿足基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)的基本需要，確保教育券的發(fā)放有充足的資金后盾；其次，對學(xué)校要進(jìn)行質(zhì)量評估，劃分等級，從而確定不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；最后，政府有責(zé)任做好學(xué)生擇校的引導(dǎo)工作，針對實(shí)際情況及時(shí)增加特殊補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)性教育券，并確保教育券兌現(xiàn)工作的落實(shí)?！敖逃闭叩脑u估要尊重事實(shí)與價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，明辨影響政策實(shí)施因素的復(fù)雜程度，對實(shí)施結(jié)果做出客觀公正的評定。

（三）放松政府對教育的行政管制，還辦學(xué)自主權(quán)于學(xué)校

政府對學(xué)校具有一般行政管理和業(yè)務(wù)監(jiān)管的權(quán)力，所以教育行政部門的主要任務(wù)是制定公正可行的“教育券”政策，按時(shí)提供“教育券”，嚴(yán)格審核參與“教育券”政策的學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)。學(xué)校的主要任務(wù)是為學(xué)生和家長提供高質(zhì)量的教育。因此，調(diào)整政府與學(xué)校的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)教育行政部門的職能轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵在于明確學(xué)校辦學(xué)職能與政府管理職能之間的區(qū)分，放松政府對教育的行政管制，實(shí)現(xiàn)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的回歸。

（四）建立健全教育券的異地流通制度

教育券的推廣是一個(gè)系統(tǒng)工程，建立健全科學(xué)合理的異地流通制度是根本保障。目前我國教育不公平的問題，主要體現(xiàn)在地區(qū)差異和發(fā)展不平衡導(dǎo)致的教育機(jī)會不均等。雖然，教育券制度能夠促進(jìn)教育資源的重新分配與有效利用，為學(xué)生及家長提供了自由選擇教育資源的機(jī)會，但是受各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的影響，教育券的運(yùn)用仍然存在很大的區(qū)域局限性，不適合在全國冒然推廣。比如經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間教育券的流通，會造成新的教育不公。因此，教育券政策的實(shí)施應(yīng)當(dāng)在合理的教育制度引導(dǎo)下，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)城市之間相互流通，或者不同地區(qū)達(dá)成地區(qū)間協(xié)議，就教育券計(jì)劃進(jìn)行跨區(qū)域的合作。

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作者簡介：

許倬愷（1982- ），女，漢，江蘇江都人，碩士，從教于江蘇省泰州市委黨校，研究方向：教育管理。