賈建偉

一、國外行政救助制度之借鑒

從上述發(fā)達(dá)國家的相應(yīng)行政救助制度來看，要建立發(fā)展好行政救助制度必須要充分認(rèn)識(shí)到以下幾方面的重要內(nèi)容。

（一）高度重視行政救助制度法制建設(shè)

國外發(fā)達(dá)國家能夠重視行政救助法律制度，其前提就在于制訂了詳細(xì)而又合理的法律制度。從英國最早的《濟(jì)貧法》到現(xiàn)今不計(jì)其數(shù)的法律法規(guī)，無一不是體現(xiàn)了行政救助法律制度在法治國家中的地位所在。法治國家的建立，首先就是要做到“有法可依”，而要建立行政救助制度，必須要用法律的形式來固定這個(gè)制度，使這個(gè)社會(huì)不是依照個(gè)人意愿來施行這個(gè)制度，而是用法律的強(qiáng)制力來保障制度的實(shí)施。英國、美國以及日本等主要發(fā)達(dá)國家，能夠在認(rèn)識(shí)到行政救助制度本身對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的巨大促進(jìn)作用后，用法律的形式來保障這個(gè)制度的穩(wěn)定，本身是對(duì)行政救助制度的巨大貢獻(xiàn)。我們國家處于后發(fā)展的國家，必須要借鑒國外發(fā)達(dá)國家成功的經(jīng)驗(yàn)，盡快用法律的形式來頒布我國自身的行政救助制度，以彌補(bǔ)先期發(fā)展的不足和缺陷。

（二）普遍救助與有側(cè)重點(diǎn)救助的差異化

英國在早期實(shí)施的普遍行政救助制度隨著社會(huì)的發(fā)展已經(jīng)逐步淘汰，一方面是因?yàn)槠渥陨斫?jīng)濟(jì)的原因，另一方面也跟其社會(huì)結(jié)構(gòu)變化有關(guān)。美國也是逐步淘汰了普遍救助制度，而實(shí)行了有側(cè)重點(diǎn)的救助制度。發(fā)達(dá)國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也使本身的社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大的變化。其中一部分國民看到了行政救助的好處，不思進(jìn)取，公然運(yùn)用制度本身的漏洞來騙取救助，這不但造成了不好的社會(huì)影響，也占用了大量的社會(huì)資源，使本應(yīng)受救助的國民因?yàn)榫戎Y源的減少而降低甚至喪失了救助。為此英國修改了以前的普遍救助制度，改為有側(cè)重點(diǎn)的救助，具體實(shí)施中則是在對(duì)受益群體的限定性上加以嚴(yán)格化，規(guī)定了若干個(gè)不符合救助的群體，如單親人口、年富力強(qiáng)者都排除在受救助范圍之內(nèi)。當(dāng)然一些國家仍然實(shí)施著普遍救助制度，如德國、日本等，這些國家實(shí)施的主要原因在于自身經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)和受助人口群體的相對(duì)較少。考慮到自身國家的基本國情，我們國家也應(yīng)該實(shí)施有側(cè)重點(diǎn)的救助制度，這和我們正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的基本國情是相符合的。

（三）實(shí)施分層次的救助

實(shí)施分層次的救助，即對(duì)不同的受救助者采取不同的救助內(nèi)容，要形成一個(gè)緊密替進(jìn)的層級(jí)。美國行政救助制度相對(duì)其它國家來說，在這方面就非常具有代表性。美國實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)金救助和物品服務(wù)救助相結(jié)合的救助形式，此外還詳細(xì)分級(jí)別承擔(dān)了相應(yīng)的救助內(nèi)容，美國中央政府和地方政府也在一定程度上劃分了自己承擔(dān)救助的責(zé)任區(qū)分和承擔(dān)比例。這種分級(jí)別分層次的救助體系對(duì)一個(gè)大國建立完善化的行政救助法律制度來說是非常有必要的。我們國家是一個(gè)具有13億人口的國家，而且我們的疆域遼闊，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，我們需要建立全國性的行政救助制度，就必須要充分考慮到這些差異所在。區(qū)分受救助者的不同差異，充分利用好中央政府和地方政府的資源優(yōu)勢(shì)，才能實(shí)施好行政救助制度。

（四）要逐步讓責(zé)任承擔(dān)成為受救助的前提

不管是英國還是美國，承擔(dān)責(zé)任已經(jīng)成為受救助的普通前提。美國在實(shí)施救助制度的時(shí)候，要求受救助者能夠服務(wù)于社會(huì)，要求他們必須要參加一定時(shí)間的義務(wù)勞動(dòng)，如果實(shí)在沒有條件的，政府還創(chuàng)造條件讓他們完成工作任務(wù)。英國也是在借鑒美國政府的經(jīng)驗(yàn)上，逐步推行了這個(gè)制度。這種責(zé)任的承擔(dān)不但使受救助者能夠最大限度的保障自身的救助，而且在一定程度上也給予了他們被尊重的權(quán)利。行政救助制度本身是一個(gè)具有人性化色彩很濃的制度，賦予制度本身一定的人性也是這個(gè)制度本身設(shè)立的目的所在。我國以前實(shí)施的救助制度更多的體現(xiàn)著政府的恩惠，而不是人民的權(quán)益，完全脫離了現(xiàn)代行政救助本身所具有的人權(quán)進(jìn)步性。在實(shí)施行政救助制度的同時(shí)，能夠使得這個(gè)制度成為促進(jìn)整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的推動(dòng)力，這才是完善行政救助制度本身的目的所在。

（五）通過提高整個(gè)社會(huì)的福利程度減少救助的支出

西歐國家的行政救助制度本身沒有很大的發(fā)展，就在于其自身高福利制度的實(shí)施。行政救助制度如同治標(biāo)，福利制度如同治本，治標(biāo)不治本，只能是實(shí)施的越完善，需要救助的越多，而實(shí)施好福利制度，則在很大程度上能夠避免受救助情況的產(chǎn)生。西歐國家的高福利制度給我們提供了很好的借鑒，只有一個(gè)國家的福利制度實(shí)施的非常完善的時(shí)候，這個(gè)國家本身就沒有了相應(yīng)的救助制度。當(dāng)然行政救助制度和福利制度的相互關(guān)系，需要在考慮自身國情的基礎(chǔ)上合理運(yùn)用。我國目前經(jīng)濟(jì)水平雖有發(fā)展，但仍是一個(gè)發(fā)展中的國家，還沒有更多的資源來運(yùn)用到整體福利制度的建設(shè)上。只能在發(fā)展行政救助制度的同時(shí)建立相應(yīng)的福利制度，在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定水平時(shí)，才能減少抑或取消行政救助制度，而用福利制度來代替。

這幾方面內(nèi)容都是發(fā)達(dá)國家逐步發(fā)展的寶貴經(jīng)驗(yàn)，我們需要在適用上加以靈活運(yùn)用。此外考慮到我們國家行政救助法律制度的發(fā)展，目前來看我們沒有能力達(dá)到這些國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，而且我們國家的人口也大大超過這些國家，也不可能使每一個(gè)人都能得到高額的國家補(bǔ)貼。因此我們國家還是應(yīng)該多考慮自己的國情。建立健全適合自己發(fā)展的行政救助法律制度才是我們學(xué)習(xí)國外先進(jìn)制度的出發(fā)點(diǎn)。

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