李坤明

(中共漳州市委黨校 福建漳州 363000)

我國(guó)基層群眾自治制度的法律探析

李坤明

(中共漳州市委黨校 福建漳州 363000)

堅(jiān)持基層群眾自治制度，是十七大政治報(bào)告中的一個(gè)新提法，也是首次將基層群眾自治制度納入中國(guó)特色政治制度范疇內(nèi)。本文就農(nóng)村基層自治制度中的一些法律問題，特別是《村民委員會(huì)組織法》實(shí)施過程中的一些問題進(jìn)行研究，并提出一些建議。

法律制度 村民委員會(huì) 自治

當(dāng)前，我國(guó)85%的農(nóng)村建立了實(shí)施民主決策的村民大會(huì)或村民代表大會(huì)，90%以上的農(nóng)村建立了保障民主監(jiān)督的村民理財(cái)小組、村務(wù)公開監(jiān)督小組等組織，村務(wù)公開、民主評(píng)議等活動(dòng)普遍開展。這表明，我國(guó)農(nóng)村基層群眾自治制度體系已基本確立，組織載體日益健全，內(nèi)容不斷豐富，形式更加多樣，農(nóng)村基層群眾自治制度正在社會(huì)主義民主政治建設(shè)中發(fā)揮著越來越大的作用。隨著中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，農(nóng)村的形勢(shì)已發(fā)生了深刻的變化，特別是通過近幾年來依法實(shí)行村民自治的實(shí)踐證明，新修訂的《村民委員會(huì)組織法》在“村官”的罷免及村務(wù)公開方面有了較大的進(jìn)步，但是有些規(guī)定仍與當(dāng)代中國(guó)新時(shí)代新任務(wù)的客觀要求不適應(yīng)，必須改進(jìn)。

一、當(dāng)前村民自治在法律層面的一些問題

第一，沒有硬性規(guī)定建立一個(gè)有民意基礎(chǔ)的規(guī)范的能對(duì)村委會(huì)進(jìn)行制衡和程序化監(jiān)督的村民代表會(huì)議?，F(xiàn)行村組法是中國(guó)保障村民自治的唯一法律，它提到“村民代表”一詞，原文是這樣的：“人數(shù)較多或者居住分散的村，可以推選產(chǎn)生村民代表。村民代表由村民按每五戶至十五戶推選一人，或者由各村民小組推選若干人?！保ǖ诙鍡l），再則在二十六條中規(guī)定“村民代表會(huì)議由村民委員會(huì)召集。村民代表會(huì)議每季度召開一次。有五分之一以上的村民代表提議，應(yīng)當(dāng)召集村民代表會(huì)議。村民代表會(huì)議有三分之二以上的組成人員參加方可召開。”顯然，這里的“村民代表”只是某些地方召集村民會(huì)議不便時(shí)的一種替代方式，而且代表確定辦法彈性極大，并且沒有硬性規(guī)定村委會(huì)不召集和沒有五分之一代表提議情況下會(huì)議如何召開，而且規(guī)定必須有三分之二以上代表參加方可召開會(huì)議，這就給實(shí)際的操作留下了太大的空間。必須承認(rèn)，現(xiàn)行村組法是強(qiáng)調(diào)直接民主的，即由村民會(huì)議進(jìn)行直接民主決策。但是它又賦予村委會(huì)很大的難以監(jiān)督的村民會(huì)議召集權(quán)，因而在現(xiàn)實(shí)中，村委會(huì)不但可以基本不開村民會(huì)議，也可以很少召開村民代表會(huì)議；即使召開村民代表會(huì)議，也可以相當(dāng)隨意地確定村民代表的組成。這樣，村民會(huì)議的決策權(quán)就成了空的，為村委會(huì)某些人濫用權(quán)力開了方便之門。

第二，村“兩委”問題。在實(shí)踐中，一方面一些當(dāng)選的村委會(huì)主任認(rèn)為，自己是上千選民選出來的，而且《村民委員會(huì)組織法》第二條規(guī)定“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解糾紛，協(xié)助維護(hù)治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”等主要職責(zé)，而農(nóng)村黨支部則是十幾個(gè)黨員選出來的，因此覺得自己的民意基礎(chǔ)比支部書記大；另一方面，一些支部書記則認(rèn)為黨的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該通過基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)出來，而且《村民委員會(huì)組織法》第四條又規(guī)定：“中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利?！币虼嘶鶎幼灾谓M織必須接受黨支部的領(lǐng)導(dǎo)。這樣一來，往往造成村民自治中的“兩委”關(guān)系出現(xiàn)緊張，甚至對(duì)峙，嚴(yán)重影響到部分農(nóng)村政治穩(wěn)定。

第三，沒有建立一個(gè)規(guī)范的能夠自動(dòng)啟動(dòng)選舉事務(wù)的選舉管理委員會(huì)。村民代表會(huì)議代表也好，村委會(huì)主任副主任也好，村民組長(zhǎng)也好，都應(yīng)該通過規(guī)范的競(jìng)爭(zhēng)性的自由選舉產(chǎn)生。一個(gè)規(guī)范的能夠自動(dòng)啟動(dòng)選舉事務(wù)的公道的相對(duì)獨(dú)立的選舉管理委員會(huì)（選舉委員會(huì)）是做到這一點(diǎn)的保證之一。在一定的意義上，選舉管理委員會(huì)是權(quán)力機(jī)構(gòu)的母機(jī)。但是村組法僅僅在第十二條規(guī)定：“村民委員會(huì)的選舉，由村民選舉委員會(huì)主持。村民選舉委員會(huì)成員由村民會(huì)議或者各村民小組推選產(chǎn)生?！边@樣的規(guī)定很不夠。

二、對(duì)問題的一些建議

第一，設(shè)立有民意基礎(chǔ)的規(guī)范的村民代表會(huì)議。

為了遏制村委會(huì)濫用權(quán)力，全國(guó)許多省、市、縣人大常委會(huì)已經(jīng)要求在村一級(jí)設(shè)立村民代表會(huì)議這一機(jī)構(gòu)。據(jù)說全國(guó)已經(jīng)有過半數(shù)的村設(shè)立了這一“常設(shè)機(jī)構(gòu)”。許多地方還出臺(tái)了《村民代表會(huì)議議事辦法》。目前村民代表會(huì)議事實(shí)上已經(jīng)大量存在。

當(dāng)前在許多學(xué)者形成共識(shí)，村一級(jí)真的需要村民代表會(huì)議這樣一個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)。由于行政村是有自己財(cái)政的一級(jí)區(qū)域，依法只有一個(gè)權(quán)力機(jī)構(gòu)，就會(huì)造成自己立“法”、自己執(zhí)“法”、自我裁判、自我監(jiān)督的現(xiàn)象。我們即使只考慮村民會(huì)議召集權(quán)和對(duì)村委會(huì)的程序化監(jiān)督，村民代表會(huì)議也是需要的。

毋庸置疑，設(shè)立村民代表會(huì)議會(huì)增加村民的負(fù)擔(dān)，但是可以降到最低?？梢钥紤]村民組長(zhǎng)（現(xiàn)行村組法中稱為小組長(zhǎng)）和村民代表會(huì)議代表任期與村委會(huì)相同，選舉工作與村委會(huì)的選舉一并舉行。村財(cái)政只給代表不多的誤工補(bǔ)貼。事實(shí)上，由于農(nóng)村勞動(dòng)力大量過剩，許多有活動(dòng)能力且愿為公眾服務(wù)的年輕人投報(bào)無門，村民代表等職位恰是鍛煉他們的好機(jī)會(huì)。

村民代表會(huì)議是村的民意代表機(jī)關(guān)，它和村委會(huì)一樣對(duì)村民會(huì)議負(fù)責(zé)。它除了享有村民會(huì)議的召集權(quán)外，起碼還應(yīng)該審議村委會(huì)制定的任期目標(biāo)和發(fā)展規(guī)劃；起草村民自治章程、村規(guī)民約并在村民會(huì)議通過后監(jiān)督執(zhí)行，評(píng)議村委會(huì)和村民組的工作，必要時(shí)表?yè)P(yáng)或警告村委會(huì)成員和組長(zhǎng)；向村民會(huì)議提出彈劾村委會(huì)成員決議草案；以及執(zhí)行村民會(huì)議授予的其它短期權(quán)力。

第二，健全農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的自治機(jī)制。

有學(xué)者認(rèn)為黨支部與村民委員會(huì)是性質(zhì)不同的組織，在規(guī)范自治組織的國(guó)家法律中出現(xiàn)有關(guān)政黨活動(dòng)和行為的規(guī)范在法理上通常是沒有的，兩種組織的權(quán)力來源、行使程序、性質(zhì)都是不同的。村民自治的本質(zhì)是自治權(quán)，而自治權(quán)的實(shí)質(zhì)是自主地行使職權(quán)，自主就是不受外部力量的干涉，而村委會(huì)上面臨駕著具有“領(lǐng)導(dǎo)核心作用”的黨支部，與 《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定的“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”是存在不協(xié)調(diào)的因素的。其次， 《村民委員會(huì)組織法》第二條規(guī)定:“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會(huì)辦理本村的公共事物和公益事業(yè)，調(diào)解糾紛，協(xié)助維護(hù)治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”等主要職責(zé)。而第四條又規(guī)定：“中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利。”這樣，“自我管理”和“領(lǐng)導(dǎo)核心”就可能產(chǎn)生矛盾，可能產(chǎn)生兩個(gè)中心，每個(gè)中心必然是圍繞各自的職能來運(yùn)行，就不大可能通過“調(diào)整”來使兩個(gè)中心在同一軌道上運(yùn)行，即使可以那也是暫時(shí)的狀態(tài)，絕不可能成為一種常態(tài)。因此，實(shí)踐中出現(xiàn)的情況：或者是黨支部包攬、干預(yù)過多，或者是有的村委會(huì)把自治理解成絕對(duì)自由，不接受村黨組織的正常領(lǐng)導(dǎo)，甚至與黨組織比高低。

因此，就需要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制。這一機(jī)制的建立健全，主要是為了處理和解決黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與農(nóng)村基層群眾的自治權(quán)之間的關(guān)系。我們建議，一是通過“兩票制”選舉農(nóng)村黨支部領(lǐng)導(dǎo)班子成員，增強(qiáng)農(nóng)村黨組織在農(nóng)村社會(huì)中的民意基礎(chǔ)；二是實(shí)行村委會(huì)主任和村黨支部書記“一人兼”，通過這種人事安排緩和兩委的沖突；三是由村委會(huì)和村黨支部召開兩委聯(lián)席會(huì)議討論決定農(nóng)村重大事項(xiàng)。這些方法已經(jīng)在一些地方推行，對(duì)健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治機(jī)制具有較強(qiáng)的借鑒意義。

同時(shí)，要健全基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，還需要協(xié)調(diào)其與政府的行政管理，使兩者相互銜接、良性互動(dòng)。政府的行政管理權(quán)與基層群眾的自治權(quán)也存在著一定的張力。仍以村民自治為例，一方面按照村委會(huì)組織法的規(guī)定，村委會(huì)是基層群眾自治性組織，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是一級(jí)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的關(guān)系是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。但在歷史上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一直是村的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，長(zhǎng)期形成的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系很難通過一紙法令能夠改變。某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)不適應(yīng)村民自治的新形勢(shì)，仍然堅(jiān)持對(duì)村委會(huì)自治活動(dòng)的種種干涉。而一些新當(dāng)選的村委會(huì)主任尤其是不為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)看好的人上臺(tái)后，借口村民自治，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理發(fā)生沖突。黨的十七大明確提出，要通過深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)。

第三，設(shè)立一個(gè)規(guī)范的能夠自動(dòng)啟動(dòng)選舉事務(wù)的選舉管理委員會(huì)。

民主原則已經(jīng)逐漸為基層選舉的實(shí)踐所認(rèn)同。人類文明史已證明，人是制度的人，有什么樣的制度，就有什么樣的人，并不是人具備了什么條件，才能建立什么制度。任何事物的產(chǎn)生和發(fā)展都是由多方面原因決定的，民主的發(fā)育的成長(zhǎng)亦是如此。強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村社區(qū)民主發(fā)育的內(nèi)在基礎(chǔ)和條件并不是否定外在因素的作用和影響。一方面，從我國(guó)村民自治制度的成長(zhǎng)來看，外在的示范效應(yīng)及國(guó)家部門的推動(dòng)發(fā)揮了極為重要的作用。亨廷頓在分析90年代一些國(guó)家的民主化進(jìn)程時(shí)就發(fā)現(xiàn)，“在某些環(huán)境中民主化是相互傳染”，示范效應(yīng)、感染、播散、仿效是推動(dòng)民主發(fā)展的重要原因。另一方面，實(shí)證調(diào)查表明，我國(guó)農(nóng)民對(duì)民主自治的需求和熱情也是非常高漲的。我們沒有任何理由否定村民自治中的民主精神，惟有如此才能保障村民自治權(quán)的實(shí)現(xiàn)和基本人權(quán)得以尊重。

因此，民主原則在農(nóng)村基層選舉中應(yīng)該得到很好的貫徹。村民代表會(huì)議代表也好，村委會(huì)主任副主任也好，村民組長(zhǎng)也好，都應(yīng)該通過規(guī)范的競(jìng)爭(zhēng)性的自由選舉產(chǎn)生。一個(gè)規(guī)范的能夠自動(dòng)啟動(dòng)選舉事務(wù)且相對(duì)獨(dú)立的選舉管理委員會(huì)是做到這一點(diǎn)的保證之一。在一定的意義上，選舉管理委員會(huì)是權(quán)力機(jī)構(gòu)的母機(jī)。但是村組法僅僅在第十二條規(guī)定：“村民委員會(huì)的選舉，由村民選舉委員會(huì)主持。村民選舉委員會(huì)成員由村民會(huì)議或者各村民小組推選產(chǎn)生?！边@樣的規(guī)定很不夠。

同時(shí)，由于選舉管理委員會(huì)應(yīng)該相對(duì)獨(dú)立又比較超脫，還需要一定的專業(yè)知識(shí)，可以設(shè)想創(chuàng)設(shè)村選舉管理委員會(huì)，應(yīng)當(dāng)是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府民政助理或其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)所派干部的指導(dǎo)下，由村民代表會(huì)議首席代表或?qū)㈥懤m(xù)接替首席代表的代表?yè)?dān)任副主任，由每個(gè)村民組推舉委員一名，然后諸多委員和副主任一起推選出主任一名，主任不得競(jìng)選村委會(huì)主任副主任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)上一年選舉經(jīng)費(fèi)支出情況給村里補(bǔ)貼一半選舉經(jīng)費(fèi)，另一半由村財(cái)政支出。

第四，應(yīng)該通過民主選舉產(chǎn)生村民組長(zhǎng)。

在農(nóng)村實(shí)地調(diào)研后就可以知道，這里說的“村民小組”相當(dāng)于人民公社時(shí)期的生產(chǎn)隊(duì)，其實(shí)并不算小(在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村里,還有相當(dāng)?shù)呢?cái)權(quán))。村組法在第二十八條提出，“村民小組組長(zhǎng)由村民小組會(huì)議推選。村民小組組長(zhǎng)任期與村民委員會(huì)的任期相同，可以連選連任。

行政村下設(shè)村民組是必要的。但是法律最好建議一個(gè)規(guī)模，比如三十戶左右靠近居住的農(nóng)家，修訂前的村組法第十條還規(guī)定“村民委員會(huì)可以按照村民居住狀況分設(shè)若干村民小組，小組長(zhǎng)由村民小組會(huì)議推選”，但新修訂后的村組法“將村民委員會(huì)可以按照村民居住狀況分設(shè)若干村民小組”刪去，顯然更顯得過于簡(jiǎn)單。村民組和村民組長(zhǎng)的設(shè)立，主要是為了召集會(huì)議、開展工作的方便，組長(zhǎng)并沒有多少權(quán)力。但是由于他（她）處于上通下達(dá)的關(guān)鍵位置，根據(jù)筆者的了解，村民們對(duì)這一職位也是很在意的。因此，村組法在這里的規(guī)定顯得過分簡(jiǎn)單。因此，組長(zhǎng)也應(yīng)由規(guī)范的競(jìng)選產(chǎn)生，可以與村民代表會(huì)議代表、村委會(huì)主任同時(shí)在三年一次的選舉日在選舉委員會(huì)的安排下，由本組選民按照相對(duì)多數(shù)當(dāng)選的辦法投票決定。組長(zhǎng)候選人在選舉前得指定競(jìng)選伙伴，即未來的副組長(zhǎng)一名共同參加競(jìng)選。組長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)獲得與村民代表會(huì)議代表同樣多的誤工補(bǔ)貼，這也是應(yīng)該的。

總之，目前的中國(guó)民主政治建設(shè)形勢(shì)較好，機(jī)會(huì)難得，發(fā)展基層群眾自治制度，擴(kuò)大基層群眾自治范圍，保障群眾直接行使民主權(quán)利大有可為。這將有利于擴(kuò)大、鞏固地方政府、基層組織的權(quán)力來源與群眾基礎(chǔ)，改善地方政府、人大機(jī)關(guān)和群眾自治體系之間的關(guān)系，在基層社會(huì)形成有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制、矛盾調(diào)處機(jī)制和權(quán)益保障機(jī)制，從而有利于建立良好的基層社會(huì)政治生態(tài)，也有利于社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建。

[1]張文山等.《自治權(quán)理論與自治條例研究》，法律出版社，2005年6月第一版.

[2]費(fèi)孝通.《鄉(xiāng)土中國(guó)》三聯(lián)出版，1985年版.

[3]宋甫濤.“簡(jiǎn)論鄉(xiāng)村自治”，見中國(guó)人民大學(xué)刊印《憲法理論與問題研究》（第一輯）.

[4]熊曉峰.《強(qiáng)化依法治理推進(jìn)依法行政構(gòu)建和諧社會(huì)》法律論文資料庫(kù)，2005年12月7日.

[5]梁浩，劉志剛.論社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)下村民自治的新發(fā)展［A］.中國(guó)法學(xué)會(huì)憲法學(xué)研究會(huì)2006年年會(huì)論文集［C］.

責(zé)任編輯 梅 宏