□干佳鳴

（余姚市公安局，浙江 余姚 315400）

社區(qū)民警開展非警務(wù)工作之我見

□干佳鳴

（余姚市公安局，浙江 余姚 315400）

在社區(qū)民警的工作份額中有70%屬于非警務(wù)工作，老百姓對公安工作的滿意度，很大程度上取決于社區(qū)民警非警務(wù)工作做得如何。開展非警務(wù)工作要重視治安隱患的處理，要認(rèn)同并融入到社區(qū)文化中去。而作為基層公安機關(guān)要調(diào)整公安指揮機制，將權(quán)力重心下移；要改變單一的數(shù)據(jù)化考核模式，以社區(qū)民眾安全感、社區(qū)民眾對社區(qū)民警及治安狀況的滿意度等來代替犯罪率、破案率等指標(biāo)。

社區(qū)警務(wù)；社區(qū)慣例與文化、非警務(wù)工作；考核

公安部于2006年下發(fā)了《關(guān)于實施社區(qū)和農(nóng)村警務(wù)戰(zhàn)略的決定》，在全國大力推進(jìn)社區(qū)和農(nóng)村警務(wù)建設(shè)。近五年過去了，社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略在構(gòu)建和諧社會中發(fā)揮著越來越重要的作用，社區(qū)警務(wù)建設(shè)也在穩(wěn)步發(fā)展。但毋庸諱言，社區(qū)警務(wù)在實際工作中仍較為注重傳統(tǒng)意義上的“警務(wù)”，基層公安機關(guān)仍習(xí)慣于以傳統(tǒng)意義上的警務(wù)評價標(biāo)準(zhǔn)評價社區(qū)警務(wù)工作，故社區(qū)民警仍習(xí)慣于以傳統(tǒng)警務(wù)方式處理問題。若現(xiàn)實分析基層公安機關(guān)的各類報警，大約只有30%的報警涉及警務(wù)工作，其他70%左右的報警屬于非警務(wù)求助，也就是說群眾對公安機關(guān)的需求絕大部分都是傳統(tǒng)警務(wù)工作之外的非警務(wù)工作，屬于社區(qū)工作的一部分。因此，社區(qū)民警首先是社區(qū)工作者，在社區(qū)警務(wù)中把“社區(qū)工作”和“警務(wù)工作”很好地結(jié)合起來，是公安工作最大地滿足廣大人民群眾需求的題中應(yīng)有之義。

一、社區(qū)警務(wù)中更多地介入非警務(wù)工作的思考

社區(qū)警務(wù)是西方第四次警務(wù)革命所倡導(dǎo)的，其理論基礎(chǔ)是美國犯罪學(xué)者提出的“破窗理論”。基于“破窗理論”的啟示，社區(qū)警務(wù)的工作涉及社區(qū)工作的方方面面，是極其繁復(fù)的，而目前我國以法律框架為前提的警務(wù)工作模式，顯然尚不能滿足社區(qū)民眾的需求。因此，在社區(qū)警務(wù)中倡導(dǎo)更多地介入非警務(wù)工作，是我國社區(qū)警務(wù)向縱深發(fā)展的必由之路。

（一）重視社區(qū)治安隱患的處理。雖然社區(qū)民眾最擔(dān)心的首先是各種違法犯罪活動，然而我們往往會忽視民眾對擾亂社區(qū)秩序的人，如乞丐、酒鬼、暴力者、游手好閑者以及精神病患者的恐懼。這部分人的行動如得不到控制，就會大大增加社區(qū)民眾對社區(qū)治安的擔(dān)憂。因此，社區(qū)民警對這些人加以管理，并把其作為分內(nèi)事，如發(fā)現(xiàn)酒鬼就提醒其不能飲酒過量，并盡可能聯(lián)系其家屬或遣送其回家；對乞討者應(yīng)嚴(yán)禁其反復(fù)糾纏乞討；對閑逛的陌生人應(yīng)及時詢問其是否需要幫助及來此的目的，等等。在社區(qū)管理中，要形成這種社區(qū)慣例，使其成為社區(qū)不成文的規(guī)定，從而以社區(qū)警察對社區(qū)秩序的維護(hù)來影響社區(qū)民眾，形成一種引導(dǎo)效應(yīng)，使社區(qū)民眾感到這些對社區(qū)秩序的維護(hù)他們也同樣可以做到，進(jìn)而主動加入到維護(hù)社區(qū)慣例的行列中，為社區(qū)的和諧安定做出貢獻(xiàn)。

在社區(qū)慣例形成的過程中必須正視不少農(nóng)村或建造時間較早的社區(qū)中存在著大量的外來流動人口。這些外來流動人口的存在往往是社區(qū)良好秩序形成的較大阻礙，因其較強的流動性，社區(qū)民警難以掌握社區(qū)實有居住人口，也正是這些難以掌握的流動人口中存在著少數(shù)不受社區(qū)民眾歡迎的人，他們可能有著反常的行為習(xí)慣，如結(jié)伙成群、恐嚇居民，或者在社區(qū)商店里惡意賒欠，等等。這些反常行為不能說是違法，或者說尚構(gòu)不上違法，但會令社區(qū)民眾恐慌、害怕并最終導(dǎo)致社區(qū)慣例的崩壞。因此，社區(qū)民警在社區(qū)管理中要予以關(guān)注，組織起能夠制約這種反常行為的力量，致使在處理這些反常行為時能獲得社區(qū)民眾的支持?？梢越栌谩安皇軞g迎的人”這一外交辭令，對這些具有反常行為的人和小團(tuán)體加以處理。前段時間深圳市以行政手段將七類人列為了“不受歡迎黑名單”，對他們將限制或者不予辦理居住證，并在一百天內(nèi)將8萬余名“治安高危人員”清理出深圳。雖然深圳的驅(qū)逐舉動引起了很大的爭議，但卻贏得了絕大多數(shù)深圳市民的歡迎，可以說對這些“不受歡迎的人”是極大的震動。在深圳社區(qū)論壇中甚至有網(wǎng)民表示“就算深圳被全中國都誤認(rèn)為不包容，那也值得”。而從社區(qū)警務(wù)的角度看，深圳的此次行動筆者認(rèn)為實在是無奈之舉，是社區(qū)警務(wù)尚不能真正發(fā)揮作用的一個反應(yīng)。對每個社區(qū)而言，驅(qū)逐社區(qū)民眾不受歡迎的人是社區(qū)民警的管理職責(zé)。社區(qū)民警完全可以通過社區(qū)委員會等社區(qū)部門征求社區(qū)出租房業(yè)主意見，形成社區(qū)規(guī)定，即在該社區(qū)的暫住人員必須通過社區(qū)民警的前科調(diào)查，房東及社區(qū)民眾有責(zé)任和義務(wù)告知其一些社區(qū)管理的規(guī)定和慣例。如有行為不端、形跡可疑的，房東可以收回房子。對新來社區(qū)求租的人，社區(qū)民警應(yīng)要求房東在房屋出租前提交承租人的信息。如有犯罪前科或者認(rèn)為其不適合租住的，民警可以建議房東不出租房屋。這對房東而言可以放心賺錢，對社區(qū)民眾而言可以安心居住，是社區(qū)集體利益的體現(xiàn)。

（二）認(rèn)同并融入社區(qū)文化。社區(qū)文化是通行于一個社區(qū)范圍之內(nèi)的特定的文化現(xiàn)象，包括社區(qū)民眾的信仰、價值觀、行為規(guī)范、生活方式、風(fēng)俗習(xí)慣、地方語言等內(nèi)容。不同的社區(qū)總有區(qū)別于其他社區(qū)的文化特點，掌握、融入社區(qū)文化，是社區(qū)民警融入社區(qū)的前提條件。初入社區(qū)的民警其實和其他外來者一樣是社區(qū)的外來人員，對社區(qū)文化同樣是陌生的。但要做好社區(qū)警務(wù)工作，社區(qū)民警就不僅要認(rèn)同社區(qū)文化，而且要讓自己融入社區(qū)文化，同時在實踐中，更要引導(dǎo)外來人員融入到社區(qū)文化中去。外來人口與社區(qū)民眾有隔閡，一個最重要的原因就是外來人口對其所在的社區(qū)文化沒有認(rèn)同感。在認(rèn)同感缺失的情況下，外來人員與社區(qū)民眾互不理解，互不來往，互相冷漠，長期以往有的甚至?xí)a(chǎn)生嚴(yán)重的對立情緒。在這種背景下，對所有社區(qū)居民看不對眼的外來人員一味地采取“驅(qū)逐”的手段，顯然是不合時宜的。因此社區(qū)民警管理外來人口的一項重要工作，就是要引導(dǎo)社區(qū)民眾加強與外來人員的溝通，盡可能讓外來人員認(rèn)同并融入到社區(qū)文化中。

認(rèn)同的前提是尊重，尊重是相互的，想要被認(rèn)同首先就要尊重外來者。美國艾奧瓦州風(fēng)暴湖市是一個由60%以上的各國移民和本地居民組成的移民城市，該市的社區(qū)犯罪率低、社會風(fēng)氣良好，是美國移民城市中的治安工作榜樣城市。該市對移民的工作首先在于了解，其中就包括警察必須要學(xué)習(xí)簡單的移民語言，克服相互的語言障礙，了解其風(fēng)俗特征和宗教信仰，再幫助其了解本地的鄉(xiāng)土特色，從而達(dá)到互知；其次是溝通，社區(qū)警察經(jīng)常舉辦社區(qū)居民活動，促進(jìn)移民同本地居民的相互了解和團(tuán)結(jié)友愛；最后是幫助，社區(qū)警察在衛(wèi)生教育、交通運輸和行政管理等部門的協(xié)助下，經(jīng)常免費為不同種族居民舉辦文化培訓(xùn)活動，課程包括英語、法律法規(guī)、自我防范等等，讓居民善于與地方政府溝通，能夠有效表達(dá)自己的各種訴求。在風(fēng)暴湖市社區(qū)警察們千方百計地為移民解決生活工作困難，以求最快適應(yīng)美國生活的同時，也令警署獲得了廣大移民的信任，更令不同民族融入到了美國文化、美國生活中，帶來的則是極低的社區(qū)犯罪率和穩(wěn)定的社區(qū)環(huán)境。

如果說“驅(qū)逐”是應(yīng)社區(qū)居民需求的“棒子”政策，社區(qū)文化的引導(dǎo)工作則是讓外來人員成為社區(qū)居民的一項“胡蘿卜”政策，其基本內(nèi)容就是講實惠。俗話說“倉廩實而知禮節(jié)，衣食足而知榮辱”，要同外來人員講文化，首先就必須維護(hù)外來人員的合理利益。社區(qū)民警可以通過訪問外來人員勞動合同簽訂問題、福利保障落實問題、工資按時足額發(fā)放等問題，切切實實地維護(hù)外來人員的利益，并將外來人員的利益同社區(qū)利益結(jié)合在一起，在其個人利益與社區(qū)集體利益捆綁的前提下，社區(qū)民警與社區(qū)組織可以發(fā)動外來人員同社區(qū)本地居民聯(lián)合開展假期青少年夏令營活動、街區(qū)守望項目、各類節(jié)日文體活動等，進(jìn)行文化引導(dǎo)，強化其對社區(qū)文化的認(rèn)同感，并最終成為社區(qū)民眾的一份子。

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的深入，一個社區(qū)必定會有本地居民和外來居民兩類人，社區(qū)民警要做的就是要使這兩類人通過社區(qū)文化互相尊重、互相接納，使外來人員真正成為社區(qū)的一份子，共同抵抗那些違背社區(qū)慣例的“不受歡迎”的人，將外來人員從維護(hù)社區(qū)治安的游離者變?yōu)槭刈o(hù)者。

二、社區(qū)警務(wù)中介入非警務(wù)工作需要解決的問題

有句話叫做創(chuàng)新的火花需要更多的自由，在要求社區(qū)民警能夠更多介入非警務(wù)工作的同時，基層公安機關(guān)必須為社區(qū)民警松綁。

（一）調(diào)整公安指揮機制，將權(quán)力重心下移。目前我國公安機關(guān)實施的是科層制管理模式，這類管理模式是德國社會學(xué)家馬克斯·韋伯從現(xiàn)代社會理性化發(fā)展趨勢出發(fā)，所提出的現(xiàn)代社會組織內(nèi)部職位分層、權(quán)力等級、分科設(shè)層、各司其職的組織結(jié)構(gòu)模式和管理方式。這類管理模式有明確的分工、職級權(quán)威、規(guī)章體系，強調(diào)量才用人、公私分明，是一種具有普適性的管理模式。但是這種模式卻過分強調(diào)了組織規(guī)則，將組織中的人綁上了規(guī)則戰(zhàn)車絲毫不能動彈，這就嚴(yán)重束縛了基層社區(qū)民警的主觀能動性，限制了其工作中的自主權(quán)和選擇權(quán)，這顯然是與創(chuàng)新管理模式、服務(wù)社區(qū)警務(wù)的理念相背離的。

首先，要在指揮機制上進(jìn)行調(diào)整。把警察權(quán)力下放，授權(quán)給社區(qū)民警，讓社區(qū)民警具有參與決策的權(quán)力。因為每個社區(qū)因為環(huán)境及治安狀況的不同，各有不同的警務(wù)需求和需要解決的問題，將社區(qū)民警的意愿納入到指揮機制、決策階層，其實是對各種民意的吸收，更可以激發(fā)社區(qū)民警的工作積極性。而若干權(quán)力的下放則可以方便社區(qū)民警從事社區(qū)事務(wù)工作，為社區(qū)民警松綁。比如可以授權(quán)社區(qū)民警與派出所之外的各平行行政機關(guān)直接對話的權(quán)力，不但免去了層層上報的復(fù)雜程序，令社區(qū)民警更有效解決社區(qū)中的類似破壞窗戶、損壞路燈等這類看似與治安無關(guān)的社區(qū)事務(wù)；還可授權(quán)社區(qū)民警有權(quán)根據(jù)社區(qū)需要自行招收若干名協(xié)助其工作的協(xié)警或工作人員。如此，社區(qū)民警則可根據(jù)社區(qū)實際情況和社區(qū)居民的工作能力，招收熟悉社區(qū)狀況的社區(qū)民眾協(xié)助其工作，特別是在外來人員管理工作上，特招的外來工作人員將方便與外來人員溝通。其次應(yīng)將整個公安工作重心下移。放權(quán)不等于放任不管，社區(qū)民警的能力畢竟有限，不能想像僅僅依靠社區(qū)民警就能完全做好社區(qū)事務(wù)，因此整個公安工作的重心應(yīng)該向社區(qū)靠攏，基層公安機關(guān)要充分重視社區(qū)民警的工作意見，以切實幫助解決社區(qū)民警難以處理的問題，按照社區(qū)民警意見做好與其他相關(guān)部門的聯(lián)系溝通，等等。

（二）改變單一的數(shù)據(jù)化考核模式?？冃Э己耸菑钠髽I(yè)引入的一種管理模式，其原始內(nèi)涵是指對承擔(dān)生產(chǎn)經(jīng)營過程及結(jié)果的各級管理人員完成指定任務(wù)的工作實績和由此帶來的諸多效果做出價值判斷的過程。其最常用的一種方法是目標(biāo)考核法，通常很強調(diào)利潤、成本這些能帶來成果的結(jié)果指標(biāo)。而目前公安機關(guān)內(nèi)部，考核的核心指標(biāo)有兩個：低犯罪率和高破案率。但犯罪率并不能真實反映犯罪與打擊犯罪的現(xiàn)狀，隱案、漏案現(xiàn)象在各級公安機關(guān)中普遍存在，片面的追求低犯罪率等于變相鼓勵弄虛作假。而單純以破案率來衡量警務(wù)工作，則容易將民警誤導(dǎo)為四處救火的消防員，只能令民警疲于奔命。

顯然對社區(qū)民警的考核絕不能僅僅依靠犯罪率和破案率，否則社區(qū)民警將陷入被動防控的窘境，在考核的壓力下圍著指標(biāo)辦事，而棄非警務(wù)工作于不顧，更何談如何去創(chuàng)新非警務(wù)工作的模式，更好地為社區(qū)民眾服務(wù)。所以針對社區(qū)民警的考核應(yīng)該改變單一的針對執(zhí)法主體的數(shù)據(jù)化考核模式，而更應(yīng)傾向于對服務(wù)客體的問詢。筆者曾在與香港警察交流的論壇上問及香港警察內(nèi)部的考核目標(biāo)、方式等，當(dāng)問及香港警察晉級考核內(nèi)容是否有對警察績效的定時或不定時考察時，香港同行的回答是沒有。雖然是非正式的詢問，答案也未必正確，但顯而易見的是香港警方顯然沒有將企業(yè)的這種績效考核模式引入到警務(wù)模式中。作為世界最發(fā)達(dá)的地區(qū)之一，香港的治安環(huán)境也令人敬佩，其關(guān)鍵因素就在于警方同市民的通力合作。那么，沒有類似犯罪率和破案率指標(biāo)的香港，是如何激發(fā)社區(qū)警察去做好警民關(guān)系的？能夠令市民成為維護(hù)香港治安的最大助力？縱觀香港警察署的工作制度，其中最令人驚嘆的是香港警務(wù)工作的公開、透明、公正制度。香港警察將警察服務(wù)承諾、工作義務(wù)、市民權(quán)利及投訴方式等全部以各種方式向社會公開，并將對警察的監(jiān)督精細(xì)到警察個人，在內(nèi)部設(shè)有投訴調(diào)查科，專事處理涉警投訴事宜，并輔以監(jiān)證會監(jiān)督投訴處理過程，處理責(zé)任直接由被投訴警察所在地區(qū)的最高長官負(fù)責(zé)。因此，可以說對香港警察的考核并不是警察內(nèi)部的考核組，而是香港市民，對香港警察業(yè)務(wù)績效衡量的標(biāo)準(zhǔn)也不是數(shù)據(jù)化的指標(biāo)，而是香港市民的滿意度和安全感。

因此，公安機關(guān)應(yīng)考慮改變對社區(qū)民警的考核模式，以開放型的考核模式代替數(shù)據(jù)化的考核模式，以社區(qū)民眾安全感、社區(qū)民眾對社區(qū)民警及治安狀況的滿意度等代替犯罪率、破案率等指標(biāo)，并以實際走訪社區(qū)民眾、模擬社區(qū)民眾、向社區(qū)民警尋求幫助、網(wǎng)絡(luò)治安狀況調(diào)查等考核手段代替臺賬檢查、數(shù)據(jù)比較等考核手段，以此促使社區(qū)民警全身心地投入到社區(qū)管理的事務(wù)中去。

D631

A

1674-3040（2011）06-0067-03

2011-09-06

干佳鳴，浙江省余姚市公安局后勤科民警。

（責(zé)任編輯：尤煒祥）