張寶文

【摘要】 文章結(jié)合黑龍江實(shí)際，對(duì)農(nóng)村中小學(xué)閑置資產(chǎn)現(xiàn)狀和處置與利用滯后問題進(jìn)行了剖析，提出了按照“誰投資、誰所有”和尊重歷史與現(xiàn)實(shí)、有利于農(nóng)村教育發(fā)展的原則，明晰學(xué)校資產(chǎn)所有權(quán)關(guān)系，及時(shí)處置閑置資產(chǎn)，保證收益繼續(xù)用于發(fā)展農(nóng)村教育的政策建議。

【關(guān)鍵詞】 農(nóng)村中小學(xué)； 閑置資產(chǎn)； 處置和利用； 探討

近年來，隨著農(nóng)村人口出生率的降低和隨務(wù)工父母進(jìn)城就學(xué)兒童的增多，農(nóng)村中小學(xué)規(guī)模小、成本高、效益低、質(zhì)量差的問題日益突出。為此，各地從實(shí)際出發(fā)，對(duì)學(xué)校布局進(jìn)行合理調(diào)整。在此過程中，農(nóng)村學(xué)校閑置資產(chǎn)問題凸顯出來。如何處置和利用好閑置資產(chǎn)，發(fā)揮應(yīng)有的效用，是各級(jí)政府必須解決的重要問題。筆者就黑龍江的情況進(jìn)行了調(diào)研、探討，并提出了一些政策建議。

一、農(nóng)村中小學(xué)資產(chǎn)閑置狀況

農(nóng)村中小學(xué)的資產(chǎn)，主要有校舍、儀器設(shè)備圖書資料、土地（含校園用地和校田地、林地等）、林木等。2007—2008學(xué)年度，黑龍江省教育事業(yè)統(tǒng)計(jì)農(nóng)村中小學(xué)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下公辦）8 859所，在校生151.6萬人，教職工14.3萬人，學(xué)校占地總面積 11 020.9萬平方米，建筑面積1 011.8萬平方米，固定資產(chǎn) 508 966萬元（其中：儀器設(shè)備40 850萬元）。這些學(xué)校中，已經(jīng)沒有學(xué)生的學(xué)校180所，占地面積134.2萬平方米，建筑面積9.6萬平方米，固定資產(chǎn)3 271萬元（其中：儀器設(shè)備177萬元），學(xué)校已經(jīng)沒有學(xué)生，資產(chǎn)自然處于閑置狀態(tài)；50人規(guī)模以下（含50人）的學(xué)校1 732所，在校生共計(jì)49 868人，占地面積1 382萬平方米，建筑面積87.5萬平方米，固定資產(chǎn)36 295萬元（其中：儀器設(shè)備2 317萬元），這些學(xué)校規(guī)模過小，生均占地、校舍面積等都高于全省水平，一些資產(chǎn)也處于隱性閑置狀態(tài)。上述統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)說明兩方面問題，一是學(xué)校已經(jīng)沒有在校生，但學(xué)校、校舍、資產(chǎn)等信息還在事業(yè)統(tǒng)計(jì)報(bào)表中體現(xiàn)，說明布局調(diào)整后閑置學(xué)校資產(chǎn)沒有得到及時(shí)處置和利用。二是50人以下規(guī)模學(xué)校1 732所，占到鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下農(nóng)村學(xué)?？倲?shù)近20％，這些微型學(xué)校的存在，說明合理調(diào)整學(xué)校布局的任務(wù)還沒有完成，還有較大空間。而合理調(diào)整學(xué)校布局，必須對(duì)布局調(diào)整后學(xué)校閑置資產(chǎn)及時(shí)進(jìn)行處置和利用，這是農(nóng)村義務(wù)教育改革和發(fā)展的必然要求。黑龍江省如此，其他省區(qū)也面臨類似情況。

二、農(nóng)村中小學(xué)資產(chǎn)形成和閑置資產(chǎn)處置難的成因

（一）學(xué)校資產(chǎn)的所有權(quán)和使用權(quán)形成

1.資產(chǎn)的所有權(quán)。從形成歷史來看，與城市學(xué)校由各級(jí)政府財(cái)政投入形成單一國有資產(chǎn)的情況不同，農(nóng)村中小學(xué)資產(chǎn)是鄉(xiāng)村集體辦學(xué)體制和現(xiàn)行“以縣為主”管理體制下鄉(xiāng)村集體和各級(jí)政府財(cái)政投入共同形成的。按照“誰投資、誰所有”的權(quán)屬界定原則和《農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資資產(chǎn)所有權(quán)界定暫行辦法規(guī)定》第六條“集體資產(chǎn)所有權(quán)界定要遵循‘誰投資、誰所有的原則”規(guī)定，學(xué)校資產(chǎn)應(yīng)為國家和集體共有資產(chǎn)。從學(xué)校資產(chǎn)實(shí)物形態(tài)看，一是土地（包括校舍、校園用地、校田地、林地等）等。我國《土地法》規(guī)定鄉(xiāng)村土地屬于集體所有制，鄉(xiāng)村學(xué)校使用的土地，是鄉(xiāng)村無償劃撥的，且劃撥的是土地使用權(quán)而非所有權(quán)，學(xué)校撤銷與否，土地所有權(quán)沒有變化。就是說，農(nóng)村中小學(xué)的土地所有權(quán)是集體性質(zhì)的。二是校舍設(shè)備等固定資產(chǎn)既有各級(jí)政府財(cái)政投入，又有鄉(xiāng)村集體以農(nóng)村教育附加（統(tǒng)籌費(fèi)用于教育）和教育集資等多種方式投入，而且投入和形成現(xiàn)有資產(chǎn)的時(shí)間都比較長。這些資產(chǎn)應(yīng)為國家和集體共有資產(chǎn)，各自占有的比例，應(yīng)當(dāng)是各級(jí)政府財(cái)政性投入額度和鄉(xiāng)村集體投入額度占該學(xué)校資產(chǎn)總額的比例。但由于時(shí)間久遠(yuǎn)和財(cái)務(wù)管理不規(guī)范、不健全等原因，很多學(xué)校資產(chǎn)的權(quán)屬比例并不清晰。這是目前農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校資產(chǎn)所有權(quán)的基本現(xiàn)狀。

2.資產(chǎn)的使用權(quán)。無論是各級(jí)政府財(cái)政投入，還是鄉(xiāng)村集體投入形成的農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校資產(chǎn)，使用管理權(quán)都屬于學(xué)校。在2002年國家實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革、建立“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制前，鄉(xiāng)村學(xué)校由鄉(xiāng)村舉辦和管理的，隸屬于鄉(xiāng)村集體。鄉(xiāng)村集體是投入和管理農(nóng)村學(xué)校的直接責(zé)任者。學(xué)校資產(chǎn)的鄉(xiāng)村所有權(quán)和使用權(quán)是一致的，鄉(xiāng)村利益、學(xué)校利益、學(xué)生利益也是一致的。實(shí)施農(nóng)村稅費(fèi)改革、建立“以縣為主”的管理體制后，鄉(xiāng)村舉辦、管理和保證所辦學(xué)校投入的直接責(zé)任逐步弱化，尤其是2007年實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革后，農(nóng)村教育納入各級(jí)政府財(cái)政直接保障，鄉(xiāng)村投入責(zé)任、管理責(zé)任上升到縣級(jí)以上政府，鄉(xiāng)村舉辦、管理和保障農(nóng)村教育投入的責(zé)任進(jìn)一步弱化，一些鄉(xiāng)村干部不再把辦好學(xué)校視為己任。學(xué)校存在，繼續(xù)管理和使用屬于鄉(xiāng)村集體的資產(chǎn)還不會(huì)發(fā)生問題，一旦學(xué)校撤并或?qū)W校出現(xiàn)閑置校舍等資產(chǎn)，很多鄉(xiāng)村尤其是存在債務(wù)的鄉(xiāng)村，就從自身利益出發(fā)提出訴求，收回屬于鄉(xiāng)村所有的學(xué)校資產(chǎn)，這就與國家實(shí)施“以縣為主”管理體制，由縣級(jí)政府更好地舉辦和管理好農(nóng)村教育在利益上、訴求上發(fā)生了矛盾，引發(fā)了農(nóng)村學(xué)校閑置資產(chǎn)處置和利用上的利益之爭。一方面是鄉(xiāng)村認(rèn)為，農(nóng)村教育由國家舉辦了，學(xué)校資產(chǎn)閑置應(yīng)由鄉(xiāng)村收回；另一方面是政府教育部門認(rèn)為，撤銷學(xué)校、學(xué)生從甲學(xué)校到乙學(xué)校出現(xiàn)的閑置資產(chǎn)，在目前政府教育投入普遍不足的情況下，應(yīng)用閑置資產(chǎn)繼續(xù)辦好學(xué)前和成人教育，確需處置的閑置資產(chǎn)，所得收益應(yīng)繼續(xù)用于辦好教育。

（二）國家及黑龍江省相關(guān)政策規(guī)定及缺失

在農(nóng)村中小學(xué)閑置資產(chǎn)處置上，國家和黑龍江省已經(jīng)出臺(tái)了一些相關(guān)規(guī)定，如：《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》（國發(fā)［2001］21號(hào)）規(guī)定：“因地制宜調(diào)整農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局……調(diào)整后的校舍等資產(chǎn)要保證用于發(fā)展教育事業(yè)。”《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》（國發(fā)［2003］19號(hào)）規(guī)定：“地方各級(jí)政府要重視并扶持農(nóng)村幼兒教育的發(fā)展，充分利用農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整后富余的教育資源發(fā)展幼兒教育?！薄督逃筷P(guān)于加強(qiáng)基礎(chǔ)教育辦學(xué)管理若干問題的通知》（教基［2002］1號(hào)）規(guī)定：“中小學(xué)布局調(diào)整后的公辦學(xué)校閑置校產(chǎn)，由教育行政部門進(jìn)行統(tǒng)籌，繼續(xù)用于舉辦基礎(chǔ)教育或社區(qū)教育機(jī)構(gòu)；確需進(jìn)行置換的，必須在保證公有教育資源不流失的前提下，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)上一級(jí)教育行政部門備案后方可實(shí)施。校產(chǎn)置換所得資金必須全部用于基礎(chǔ)教育?！薄督逃?、農(nóng)業(yè)部、國土資源部關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村學(xué)校勞動(dòng)實(shí)踐場(chǎng)所建設(shè)的意見》（教財(cái)［2003］6號(hào)）規(guī)定“學(xué)校要管好、用好勤工儉學(xué)場(chǎng)所用地，不得轉(zhuǎn)讓、出租和抵押給其他單位或個(gè)人使用。各地在農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整中調(diào)出的土地、校舍等，可根據(jù)實(shí)際情況，調(diào)整為農(nóng)村學(xué)校勞動(dòng)實(shí)踐場(chǎng)所用地?！薄逗邶埥〗逃龔d黑龍江省農(nóng)委黑龍江省國土資源廳關(guān)于加強(qiáng)全省農(nóng)村學(xué)校勞動(dòng)實(shí)踐場(chǎng)所建設(shè)的實(shí)施意見》（黑教聯(lián)［2003］48號(hào)）規(guī)定“各地在農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整中調(diào)出的土地、校舍等，可根據(jù)實(shí)際情況，調(diào)整為農(nóng)村學(xué)校勞動(dòng)實(shí)踐場(chǎng)所用地；有條件的地方應(yīng)遠(yuǎn)地串近地，次地串好地。學(xué)校要按照《黑龍江省村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)管理?xiàng)l例》的要求，切實(shí)管好、用好勞動(dòng)實(shí)踐場(chǎng)所，不允許轉(zhuǎn)讓承租給其他單位或個(gè)人經(jīng)營?！薄逗邶埥∪嗣裾k公廳關(guān)于農(nóng)村中小學(xué)勞動(dòng)實(shí)踐場(chǎng)所用地問題的通知》（黑政辦明傳［2004］23號(hào)）“各級(jí)政府要加大農(nóng)村中小學(xué)勞動(dòng)實(shí)踐場(chǎng)所建設(shè)力度，嚴(yán)禁鄉(xiāng)鎮(zhèn)村擅自收回農(nóng)村中小學(xué)現(xiàn)有的勞動(dòng)實(shí)踐場(chǎng)所用地。”《黑龍江省人民政府關(guān)于貫徹落實(shí)國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展決定的實(shí)施意見》（黑政發(fā)［2001］104號(hào)）規(guī)定：“合理調(diào)整中小學(xué)校布局，優(yōu)化教育資源配置……調(diào)整后的校舍等資產(chǎn)要保證用于發(fā)展教育事業(yè)?！薄逗邶埥〗逃龔d黑龍江省財(cái)政廳關(guān)于進(jìn)一步做好中小學(xué)校布局調(diào)整工作的若干意見》（黑教聯(lián)［2001］38號(hào)）規(guī)定：“農(nóng)村中小學(xué)校調(diào)整后閑置的校舍、設(shè)備、土地等資產(chǎn)，由縣級(jí)政府教育行政部門會(huì)同財(cái)政部門協(xié)商，并由所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村統(tǒng)籌安排，根據(jù)按投入來源界定產(chǎn)權(quán)的原則，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，作相應(yīng)的處置。原來國家投入形成的資產(chǎn)仍屬于國家，繼續(xù)用于教育；原來屬于集體投入形成的資產(chǎn)仍屬于集體，在使用上，首先保證用于調(diào)整學(xué)校布局和興辦農(nóng)村教育的需要；并入學(xué)校不需要新建校舍和增添設(shè)備的，歸還村集體，首先用于償還債務(wù)。但不允許拆分實(shí)物，以免資產(chǎn)損失。”

這些規(guī)定，從實(shí)際調(diào)查的雞西、密山、富錦、慶安、青岡、五常、樺川等市縣情況看，在規(guī)范和約束閑置教育資產(chǎn)的處置和利用上發(fā)揮了很好的作用，取得了很好成效。但也存在政策規(guī)定不完善、不精細(xì)、操作性不強(qiáng)的問題。

一是國家相關(guān)規(guī)定沒有規(guī)范農(nóng)村學(xué)校資產(chǎn)權(quán)屬確權(quán)問題。只明確閑置資產(chǎn)繼續(xù)用于或處置后繼續(xù)教育，如何執(zhí)行，沒有具體規(guī)定。相比之下，黑龍江省的規(guī)定要詳實(shí)具體一些，但也沒有規(guī)定閑置資產(chǎn)處置收益如何保障繼續(xù)用于教育的相關(guān)政策，影響了鄉(xiāng)村繼續(xù)支持教育的積極性。二是國家和黑龍江省目前都沒有單獨(dú)出臺(tái)規(guī)范農(nóng)村中小學(xué)閑置資產(chǎn)處置和利用問題的系統(tǒng)、全面、可操作的管理文件，不利于市縣貫徹執(zhí)行，尤其是在市縣相關(guān)部門人員變動(dòng)比較頻繁的情況下，因?qū)φ呷狈α私?，直接影響了?zhí)行效力。

三、完善和規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校閑置資產(chǎn)處置和利用的政策建議

一是首先按“誰投資、誰所有”的原則，實(shí)事求是地確定現(xiàn)有農(nóng)村中小學(xué)資產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系和產(chǎn)權(quán)比例。由各級(jí)政府財(cái)政性經(jīng)費(fèi)投入形成的農(nóng)村學(xué)校資產(chǎn)，屬于國有資產(chǎn)；由鄉(xiāng)村集體投入形成的農(nóng)村學(xué)校資產(chǎn)，屬于村集體。產(chǎn)權(quán)比例按照資產(chǎn)形成過程中的投入額度確定，投入額度難以查清的，應(yīng)由縣級(jí)政府和鄉(xiāng)村按照公平合理的原則，比照全縣平均水平確定。各級(jí)政府用財(cái)政資金化解農(nóng)村中小學(xué)“普九”債務(wù)后，與該債務(wù)對(duì)應(yīng)的原村集體辦學(xué)形成的資產(chǎn)，應(yīng)明確界定為國有資產(chǎn)，按國有資產(chǎn)管理和處置。

二要按照尊重歷史、照顧現(xiàn)實(shí)、有利于農(nóng)村教育事業(yè)穩(wěn)定、改革和發(fā)展的原則，處置和利用好農(nóng)村中小學(xué)閑置資產(chǎn)。首先，無論是鄉(xiāng)村辦學(xué)，還是“以縣為主”、縣級(jí)舉辦和管理農(nóng)村教育；無論是鄉(xiāng)村投入形成的資產(chǎn)，還是政府財(cái)政投入形成的資產(chǎn)，目的和功效只有一個(gè)，就是辦好農(nóng)村學(xué)校，讓孩子們接受到良好教育。在目前情況下，離開鄉(xiāng)村集體對(duì)教育的重視，離開鄉(xiāng)村無償劃撥集體所有土地的支持，農(nóng)村教育難于辦好。況且目前農(nóng)村學(xué)前教育、成人繼續(xù)教育等還十分薄弱，政府財(cái)政投入還不足以滿足農(nóng)村各類教育發(fā)展的需要。因此，農(nóng)村中小學(xué)閑置資產(chǎn)應(yīng)首先滿足辦好農(nóng)村學(xué)前和成人教育的需要，這是我們遵循歷史和現(xiàn)實(shí)應(yīng)做的必然選擇。其次，處置閑置資產(chǎn)所得收益應(yīng)該保證繼續(xù)用于教育。不僅要規(guī)定處置農(nóng)村學(xué)校屬于鄉(xiāng)村集體所有的閑置資產(chǎn)收益部分繼續(xù)用于教育，而且，要在政策上明確，這部分收益用于教育后，其所有權(quán)仍屬于鄉(xiāng)村集體所有，權(quán)屬比例應(yīng)為鄉(xiāng)村投入額度占該學(xué)校資產(chǎn)總額的比例。這樣，才能調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)村集體繼續(xù)支持教育的積極性，保證閑置資產(chǎn)處置所得收益全額繼續(xù)用于教育。

三要進(jìn)一步強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)，嚴(yán)守紀(jì)律，為及時(shí)處置閑置資產(chǎn)提供組織保障。市縣政府應(yīng)成立由教育、財(cái)政、發(fā)改、國資、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、監(jiān)察、審計(jì)、共同參加的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組長應(yīng)由政府“一把手“擔(dān)任，按照國家和省級(jí)相關(guān)規(guī)定，加強(qiáng)農(nóng)村教育資產(chǎn)的管理，及時(shí)解決教育閑置資產(chǎn)處置過程中遇到的困難和問題，為及時(shí)處置和合理使用閑置資產(chǎn)提供組織保障。同時(shí)，嚴(yán)禁鄉(xiāng)、村兩級(jí)擅自處理農(nóng)村學(xué)校閑置資產(chǎn)。凡擅自處理的，所得收益應(yīng)全部追回，并追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

四要建立健全農(nóng)村中小學(xué)資產(chǎn)管理制度，按照國有資產(chǎn)管理和集體資產(chǎn)辦法，針對(duì)農(nóng)村中小學(xué)資產(chǎn)的不同所有權(quán)關(guān)系，制定切實(shí)可行的學(xué)校資產(chǎn)管理辦法，吸納鄉(xiāng)村集體組織和村民代表參與學(xué)校資產(chǎn)管理，確保國家和村集體教育資產(chǎn)不流失，確保農(nóng)村中小學(xué)資產(chǎn)發(fā)揮最大效益。