張利國

（大連民族學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，遼寧 大連116600）

民辦學(xué)校破產(chǎn)清算若干法律問題探究＊

張利國

（大連民族學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，遼寧 大連116600）

民辦學(xué)校因資不抵債無法繼續(xù)辦學(xué)而被終止的，由人民法院組織清算。但由于民辦教育促進(jìn)法及其相關(guān)法律在民辦學(xué)校破產(chǎn)清算問題上的規(guī)定不明確，導(dǎo)致司法實踐中諸多問題的產(chǎn)生。圍繞民辦學(xué)校究竟有無破產(chǎn)能力，破產(chǎn)程序的申請主體、破產(chǎn)財產(chǎn)的分配順序是什么，民辦學(xué)校是否適用重整與和解程序等問題展開研究，并提出了相關(guān)的司法建議。

民辦學(xué)校；破產(chǎn)；清算

我國民辦學(xué)校肇始于上世紀(jì)80年代初，作為中國教育事業(yè)的重要組成部分，民辦學(xué)校在推進(jìn)中國教育改革和發(fā)展事業(yè)中發(fā)揮了重要的作用。但近年來，由于各種原因，一些民辦學(xué)校倒閉的事件也層出不窮。2006年，被譽為“中國民辦教育第一品牌”的南洋教育集團(tuán)，因無力償還巨額教育儲備金，發(fā)生資金鏈斷裂而崩盤。2009年，僅招到8名學(xué)生的重慶北軟教育集團(tuán)軟件工程學(xué)院申請破產(chǎn)；同年，號稱能容納6萬學(xué)生的河北廊坊“東方大學(xué)城”唱起了“空城計”。據(jù)來自中國民辦教育協(xié)會的不完全統(tǒng)計顯示，2008年全國民辦非學(xué)歷高等教育機構(gòu)866所，比2003年減少了238所。由于生源緊張，2009年底，全國民辦高校的招生人數(shù)普遍下降了一半左右［1］。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，破產(chǎn)與退出已成為眾多民辦學(xué)校不得不面臨的問題。

然而，由于對民辦學(xué)校破產(chǎn)清算方面的立法不完善，民辦學(xué)校破產(chǎn)清算問題在理論和司法適用中存在著諸多困惑?；诖?，本文嘗試對民辦學(xué)校破產(chǎn)清算中的幾個突出問題進(jìn)行探討，以期對我國民辦學(xué)校相關(guān)立法提供一些借鑒。

一、民辦學(xué)校的破產(chǎn)能力問題

破產(chǎn)能力是指民事主體得以適用破產(chǎn)清算程序的資格。關(guān)于民辦學(xué)校是否具有破產(chǎn)能力，在司法實踐中一直存在爭議。一種觀點認(rèn)為，我國現(xiàn)行的破產(chǎn)法律適用的主體范圍僅限于企業(yè)法人，不適用非企業(yè)法人。實踐中，有的法院將企業(yè)法人的外延擴(kuò)展到民辦非企業(yè)法人，這有違于我國《民法通則》關(guān)于法人分類制度的規(guī)定以及破產(chǎn)法律規(guī)范的立法原意［2］。另一種觀點認(rèn)為，民辦學(xué)校因資不抵債無法繼續(xù)辦學(xué)而被終止的，屬于破產(chǎn)清算，民辦學(xué)校在這種情況下具有破產(chǎn)能力［3］。筆者贊同第二種觀點，其主要理由為：其一，賦予民辦學(xué)校破產(chǎn)能力符合國際破產(chǎn)立法趨勢。美國破產(chǎn)法采取的是一般破產(chǎn)主義，美國破產(chǎn)法以及各州對私立學(xué)校的特別規(guī)定共同構(gòu)成了美國私立學(xué)校的市場退出機制。日本的私立學(xué)校由具有獨立私法地位的學(xué)校法人建立，本質(zhì)上是財團(tuán)法人之一種。根據(jù)日本破產(chǎn)法第128條之規(guī)定：“對私法人，不問其是公益法人還是營利法人，或者是由特別法認(rèn)可的法人，都具有破產(chǎn)能力……?！比毡舅搅W(xué)校法第50條第1款則進(jìn)一步明確了私立學(xué)校具有破產(chǎn)能力。同樣，在私立教育比較發(fā)達(dá)的我國臺灣地區(qū)，在立法中也明確將私立學(xué)校定位為公益性財團(tuán)法人，并賦予其破產(chǎn)能力［4］。其二，賦予民辦學(xué)校破產(chǎn)能力逐步成為我國法學(xué)界的共識，我國立法及其司法實踐亦承認(rèn)了民辦學(xué)校在一定條件下的破產(chǎn)能力。目前，我國多數(shù)學(xué)者贊成賦予民辦學(xué)校以破產(chǎn)能力，并作為民辦學(xué)校市場退出的一種重要途徑［5］。我國《民辦教育促進(jìn)法》第58條規(guī)定，民辦學(xué)校因資不抵債無法繼續(xù)辦學(xué)而被終止的，由人民法院組織清算。2007年6月1日起施行的《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》第135條規(guī)定：“其他法律規(guī)定企業(yè)法人以外的組織的清算，屬于破產(chǎn)清算的，參照適用本法規(guī)定的程序?！?010年12月16日，最高人民法院針對貴州省高級人民法院《關(guān)于遵義縣中山中學(xué)被終止后人民法院如何受理“組織清算”的請示》（（2010）黔高研請字第1號）的批復(fù)（法釋〔2010〕20號）指出：“依照《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》第九條批準(zhǔn)設(shè)立的民辦學(xué)校因資不抵債無法繼續(xù)辦學(xué)被終止，當(dāng)事人依照《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》第五十八條第二款規(guī)定向人民法院申請清算的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。人民法院組織民辦學(xué)校破產(chǎn)清算，參照適用《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》規(guī)定的程序，并依照《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》第五十九條規(guī)定的順序清償。”據(jù)此，我們認(rèn)為，因資不抵債無法繼續(xù)辦學(xué)的民辦學(xué)校具有破產(chǎn)能力。

二、破產(chǎn)程序的申請主體問題

破產(chǎn)清算程序由誰來啟動，是破產(chǎn)清算中一個重要的法律問題。民辦學(xué)校的破產(chǎn)清算程序是由法院主動啟動，還是由其他主體啟動？相關(guān)法律未置可否。關(guān)于法院是否能夠依職權(quán)啟動清算程序問題，我們認(rèn)為，民辦高校不宜由法院依職權(quán)主動啟動清算程序。主要理由有二：其一，從國際司法實踐看，目前多數(shù)國家立法賦予法院可以依職權(quán)開始破產(chǎn)程序，但一般限于對公司等營利性企業(yè)法人，不包括民辦學(xué)校等以公益性為主的非企業(yè)法人。從我國現(xiàn)行立法的實際情況看，無論是破產(chǎn)清算還是非破產(chǎn)清算，都沒有賦予法院依職權(quán)主動啟動清算程序的權(quán)力。相反，最高人民法院于1991年11月7日頒行的《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法（試行）〉若干問題的意見》（簡稱《意見》）第15條規(guī)定，法院在訴訟程序或執(zhí)行程序中發(fā)現(xiàn)債務(wù)人不能清償?shù)狡趥鶆?wù)而不申請破產(chǎn)的，法院不依職權(quán)宣告?zhèn)鶆?wù)人破產(chǎn)。根據(jù)該院于2002年9月1日施行并作為主要清算程序依據(jù)的《關(guān)于審理企業(yè)破產(chǎn)案件若干問題的規(guī)定》第106條的規(guī)定（簡稱《規(guī)定》），以前司法的解釋未與《規(guī)定》抵觸的，繼續(xù)有效。而前述《意見》中關(guān)于法院不依職權(quán)宣告?zhèn)鶆?wù)人破產(chǎn)的規(guī)定，并不與其抵觸，因而繼續(xù)有效。因此，由法院依職權(quán)主動啟動清算程序為現(xiàn)行法律所禁止，必須由其他利害相關(guān)人來申請啟動清算程序［6］。其二，從教育事業(yè)的公益性特點以及破產(chǎn)可能產(chǎn)生的社會影響來看，亦不宜由法院依職權(quán)主動啟動破產(chǎn)清算程序。民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，受地方各級人民政府教育行政部門主管，民辦學(xué)校的破產(chǎn)涉及多方利益主體和社會的穩(wěn)定，其與企業(yè)法人的破產(chǎn)具有較大的差異性，不宜由法院依職權(quán)啟動破產(chǎn)清算程序。

根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定和司法實踐，有權(quán)啟動破產(chǎn)程序的主要包括以下兩種主體。

第一，民辦學(xué)?；蚯逅憬M。以民辦學(xué)校為申請人啟動破產(chǎn)清算程序，在法律上是確定無疑的，問題在于，民辦學(xué)校申請破產(chǎn)清算是否需要上級主管部門的同意呢？從現(xiàn)行的企業(yè)破產(chǎn)法和民辦教育促進(jìn)法等相關(guān)法規(guī)的規(guī)定看，現(xiàn)有法律并未明確債務(wù)人的破產(chǎn)清算要經(jīng)上級主管部門批準(zhǔn)。但是從《民辦教育促進(jìn)法》第八章有關(guān)民辦學(xué)校的“變更與終止”的相關(guān)規(guī)定來看，民辦學(xué)校發(fā)生分立、合并以及變更名稱、層次、類別和舉辦者等行為都需要報審批機關(guān)批準(zhǔn)。據(jù)此有學(xué)者認(rèn)為，學(xué)校破產(chǎn)清算其重要性和影響面明顯大于前述行為，而且學(xué)校破產(chǎn)清算還涉及學(xué)生安置、學(xué)校資產(chǎn)處置等重大問題，故依舉輕明重的道理，民辦學(xué)校的破產(chǎn)申請，也理應(yīng)先行報經(jīng)審批部門批準(zhǔn)同意［6］。筆者認(rèn)為，民辦學(xué)校破產(chǎn)清算不僅僅是單純的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，更涉及教育公益性的維持，學(xué)生受教育權(quán)的維護(hù)，以及民辦學(xué)校退出損失最小化路徑的選擇（如并購、重組、合并等退出路徑）等問題，故由熟悉教育規(guī)律、政策以及具體操作規(guī)程的教育主管部門先行介入實屬必要。

至于是先由審批部門作出終止辦學(xué)的決定，還是先由法院受理破產(chǎn)清算，則可以由審批部門會同人民法院視實際情況協(xié)商而定［7］。

第二，債權(quán)人。按照現(xiàn)行企業(yè)破產(chǎn)法的規(guī)定，債務(wù)人不能清償?shù)狡趥鶆?wù)，債權(quán)人可以向人民法院提出重整或者破產(chǎn)清算的申請；人民法院應(yīng)當(dāng)自收到申請之日起五日內(nèi)通知債務(wù)人，并應(yīng)在債務(wù)人沒有異議的情形下，自收到破產(chǎn)申請之日起十五日內(nèi)裁定是否受理。這里需要探討的問題是，民辦學(xué)校的“債權(quán)人”應(yīng)該包括哪些對象？對此，主要有兩種觀點：一種是持寬泛主義的態(tài)度。認(rèn)為凡是與民辦高校破產(chǎn)具有直接利益關(guān)系的人都可以成為債權(quán)人。包括學(xué)校的貸款銀行、工程施工單位、貨物的供應(yīng)方等，甚至被學(xué)校拖欠工資的教職工以及向?qū)W校提前支付學(xué)雜費或其他費用（如集資款）的學(xué)生及家長都可以納入到學(xué)校的債權(quán)人范圍內(nèi)［7］。另一種是持審慎主義的態(tài)度。認(rèn)為由于民辦學(xué)校的司法清算涉及公共利益，往往直接影響社會穩(wěn)定，因此對申請人資格的審查應(yīng)該盡量謹(jǐn)慎，不宜將申請人的范圍過分?jǐn)U大［8］。筆者贊同第二種說法，因為民辦高校不同于一般以營利性為主要目的的企業(yè)法人，特別是當(dāng)前民辦教育實踐中還存在比較嚴(yán)重的法律缺失問題的情況下，更應(yīng)如此。比如民辦學(xué)校的產(chǎn)權(quán)界定問題，民辦高校法人地位的確立問題以及債權(quán)人惡意申請破產(chǎn)的懲罰性賠償?shù)葐栴}。此外，我國民辦學(xué)校的主要債權(quán)人是貸款銀行、建筑商等，他們往往關(guān)心通過破產(chǎn)實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)上債務(wù)的清償，不會關(guān)心學(xué)生教育權(quán)利和社會公共利益可能受損等情況，因此，不加限制地允許其申請破產(chǎn)可能會帶來其他意想不到的問題。

據(jù)此，筆者認(rèn)為，應(yīng)審慎對待有權(quán)啟動破產(chǎn)申請的民辦學(xué)校債權(quán)人的范圍。要在建立明晰的民辦學(xué)校法人財產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，逐步建立和完善民辦學(xué)校的破產(chǎn)風(fēng)險評估機制、債權(quán)人資格審查制度、債權(quán)人惡意申請的懲罰性賠償制度、人民法院與教育行政部門聯(lián)系機制以及社會保障等相關(guān)方面的立法。

三、破產(chǎn)財產(chǎn)的分配順序問題

（一）民辦學(xué)校清算案件的清償順序

破產(chǎn)財產(chǎn)的分配問題是民辦學(xué)校破產(chǎn)清算的核心問題之一。《民辦教育促進(jìn)法》第59條就這一問題作了明確規(guī)定，“對民辦學(xué)校的財產(chǎn)按照下列順序清償：（一）應(yīng)退受教育者學(xué)費、雜費和其他費用；（二）應(yīng)發(fā)教職工的工資及應(yīng)繳納的社會保險費用；（三）償還其他費用。民辦學(xué)校清償上述債務(wù)后的剩余財產(chǎn)，按照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定處理?！薄镀髽I(yè)破產(chǎn)法》第113條規(guī)定：“破產(chǎn)財產(chǎn)在優(yōu)先清償破產(chǎn)費用和共益?zhèn)鶆?wù)后，依照下列順序清償：（一）破產(chǎn)人所欠職工的工資和醫(yī)療、傷殘補助、撫恤費用，所欠的應(yīng)當(dāng)劃入職工個人賬戶的基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險費用，以及法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)支付給職工的補償金；（二）破產(chǎn)人欠繳的除前項規(guī)定以外的社會保險費用和破產(chǎn)人所欠稅款；（三）普通破產(chǎn)債權(quán)。破產(chǎn)財產(chǎn)不足以清償同一順序的清償要求的，按照比例分配”。

根據(jù)《立法法》第83條的規(guī)定：“同一機關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定”?！睹褶k教育促進(jìn)法》與《企業(yè)破產(chǎn)法》均是由全國人大制定的法律，在民辦學(xué)校的清算問題上，《民辦教育促進(jìn)法》屬于特別法，《企業(yè)破產(chǎn)法》屬于可以參照的一般法。因此，我們認(rèn)為，在確定清償順序時首先應(yīng)優(yōu)先適用民辦教育促進(jìn)法第59條的規(guī)定，在第59條沒有規(guī)定或規(guī)定不明確的情況下，可以參照企業(yè)破產(chǎn)法的相關(guān)規(guī)定來執(zhí)行。

（二）對于剩余財產(chǎn)的分配問題

對于剩余財產(chǎn)的分配問題，民辦教育促進(jìn)法第59條規(guī)定“按照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定處理”，而未提出具體的分配辦法，也沒有明確剩余財產(chǎn)的最終歸屬，這是當(dāng)前引發(fā)各界爭議最大的地方。筆者認(rèn)為，對民辦學(xué)校清償債務(wù)后的剩余財產(chǎn)不能實施“一刀切”，應(yīng)視資產(chǎn)來源方式的差異分別作出規(guī)定：對于捐資設(shè)立的民辦學(xué)校，本質(zhì)上屬于財團(tuán)法人財產(chǎn)，根據(jù)財團(tuán)法人解散時，不得將捐助財產(chǎn)在成員間分配，而要繼續(xù)用于社會公益事業(yè)的相關(guān)規(guī)定，剩余財產(chǎn)應(yīng)由教育主管機關(guān)統(tǒng)籌安排，繼續(xù)用于民辦教育事業(yè)或其它相近的社會公益事業(yè)；對出資人不要求取得合理回報的民辦學(xué)校，允許出資人從剩余財產(chǎn)中收回投資，仍有結(jié)余的，也由審批機關(guān)予以安排，用于民辦教育事業(yè)或相近的社會公益事業(yè)的發(fā)展；對于完全由企業(yè)或自然人出資舉辦并要求取得合理回報或帶有營利性質(zhì)的民辦學(xué)校，本質(zhì)上屬于公司法上的企業(yè)法人，要按照企業(yè)法、公司法的要求，賦予出資人對剩余財產(chǎn)的分配請求權(quán)；對于部分捐資、部分出資設(shè)立的混合型民辦學(xué)校，可以綜合考慮民辦學(xué)校是否以營利為主要目的及出資人的意愿等因素，對剩余財產(chǎn)的分配作出安排。

四、民辦學(xué)校破產(chǎn)重整與破產(chǎn)和解程序之適用問題

我國《企業(yè)破產(chǎn)法》規(guī)定了重整、和解與破產(chǎn)清算三個相對獨立的重要程序。那么民辦學(xué)校破產(chǎn)清算案件能否適用重整與和解程序呢？理論界形成了兩種截然不同的觀點。一種觀點認(rèn)為，民辦學(xué)校可以選擇適用破產(chǎn)和解和破產(chǎn)重整程序。對于缺乏資金、負(fù)債數(shù)額較少或者規(guī)模較小的民辦學(xué)校，可以適用破產(chǎn)和解制度。對一些規(guī)模較大 的 民 辦 學(xué) 校 則 可 以 選 擇 破 產(chǎn) 重 振 制 度［4］27－28。另一種觀點認(rèn)為，民辦學(xué)校不宜適用破產(chǎn)重整與破產(chǎn)和解程序［6］58。筆者贊同第二種觀點，其主要理由為：其一，從立法目的和實施效果來看，作為破產(chǎn)預(yù)防制度，破產(chǎn)重整與和解制度的目的在于使處于困境的企業(yè)擺脫經(jīng)濟(jì)困境，獲得復(fù)興的機會。企業(yè)可以通過采取發(fā)行新的股票，部分轉(zhuǎn)讓或重新注資等方式，籌集資金，獲得重生。而民辦學(xué)校一般依靠向銀行舉債或滾動式積累等方式發(fā)展而來，資金基礎(chǔ)薄弱，籌資渠道單一，采取破產(chǎn)重整或和解方式難以實現(xiàn)民辦學(xué)校重生的目的。相反，民辦學(xué)校可以通過并購、重組等途徑實現(xiàn)“重生”，而這些途徑與破產(chǎn)法上的和解與重整制度是根本不同的。其二，從適用條件和法律沖突來看，不宜適用重整和和解制度。因為適用重整與和解程序的基本條件是企業(yè)尚未被宣告破產(chǎn)，即企業(yè)并未喪失相應(yīng)的民事權(quán)利能力和民事行為能力。而民辦學(xué)校破產(chǎn)案件的受理，其前提是“民辦學(xué)校已被終止”，即民辦學(xué)校作為民事主體已經(jīng)喪失了相應(yīng)的民事行為能力和民事權(quán)利能力。在這種情況下，已被終止辦學(xué)的民辦學(xué)校顯然不符合重整與和解的條件。此外，終止辦學(xué)的決定是有關(guān)教育行政部門作出的，屬于具體行政行為，倘若人民法院啟動重整與和解程序，實質(zhì)上使民辦學(xué)校處于一種“再生”的狀態(tài)，這會帶來一系列的問題。諸如已經(jīng)做出終止辦學(xué)的行政決定的效力如何？教育行政部門吊銷了辦學(xué)許可證的效力如何？已經(jīng)安置的學(xué)生和分流的教師如何處理？在一系列社會問題錯綜復(fù)雜無法解決的情形下，重整與和解作為一種破產(chǎn)預(yù)防的司法程序，在民辦學(xué)校清算案件中并沒有存在的意義［9］。

［1］顏 昊，王經(jīng)國，顧 燁.民辦高校破產(chǎn)危機吹響教育改革號角［EB/OL］.（2010－04－01）［2011－10－12］http：∥news.xinhuanet.com/edu/2010－04/01/content＿13284444.htm

［2］劉貴祥.當(dāng)前審理破產(chǎn)案件中涉及的若干問題法律探析［J］.國家法官學(xué)院學(xué)報，2002（4）：43－47.

［3］朱少平.企業(yè)破產(chǎn)法的調(diào)整范圍［J］.武漢理工大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2007（1）：4－6，37.

［4］應(yīng) 倩.民辦學(xué)校破產(chǎn)能力及相關(guān)問題研究［D］.上海：上海交通大學(xué)，2009.

［5］王欣新.破產(chǎn)法［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2008：22.

［6］郭 瑞，陳秀良.法院組織民辦學(xué)校清算若干問題研究［J］.法律適用，2006（7）：57－59.

［7］董圣足，忻福良.民辦學(xué)校破產(chǎn)清算若干問題探析［J］.復(fù)旦教育論壇，2008（2）：57－60.

［8］邱文華.關(guān)于民辦學(xué)校終止的法律問題探析析［J］.教育與職業(yè)，2006（9）：27－29.

［9］深圳市中級人民法院民七庭.民辦學(xué)校終止清算案件審理中存在的法律問題［J］.中國審判新聞月刊，2009（5）：81.

The Study of Several Legal Issues in the Bankruptcy Liquidation of Non－governmental Schools

ZHANG Li－guo
（School of Ecnomics and Management，Dalian Nationalities University，Dalian116600，Liaoning，China）

In cases when the non－governmental schools have been ordered to cease business activities according to insolvency，people court shall appoint a liquidation task.Because both Law of Promoting Civilian－run Education and its relevant regulations are not clear，legal disputes occur frequently in judicial practices.Studies has been developed and the relative advice of judicature has been put forward surrounding the following problems：Is there bankruptcy ability for non－governmental schools，what are the body of application for insolvency proceedings and the distribution sequence of bankruptcy assets，whether reorganization and reconciliation procedure also apply to non－governmental schools，and so on.

non－governmental schools；bankruptcy；liquidation

D922.291.91

A

10.3963/j.issn.1671－6477.2012.01.023

2011－07－22

張利國（1976－），男，河北省張家口市人，大連民族學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院講師，民商法和教育法博士研究生，主要從事法學(xué)、教育學(xué)研究。

中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金項目（DC110416）；大連市社會科學(xué)院2011年度立項課題（2011DIXK179）

（責(zé)任編輯 江海波）