憲政規(guī)則下的社會(huì)秩序構(gòu)建與公共預(yù)算改革

陳旭東

(天津財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院,天津300222)

憲政規(guī)則下的社會(huì)秩序構(gòu)建與公共預(yù)算改革

陳旭東

(天津財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院,天津300222)

公共預(yù)算作為社會(huì)公眾監(jiān)督政府的重要載體,其本質(zhì)是從制度層面對(duì)政府行為進(jìn)行有效約束,是對(duì)"政府和政府官員的非暴力的制度控制方法".憲政的核心內(nèi)涵是限制和約束政府行為,其本質(zhì)是"限政",這也是憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)的靈魂,其目的是要通過最高層次的規(guī)則性約束對(duì)政府的權(quán)力(尤其是政府干預(yù)自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的權(quán)力)加以限制.現(xiàn)代公共預(yù)算的決策過程必須在憲政規(guī)則的總體框架下實(shí)施.其制定過程也是現(xiàn)代政府政治行為與經(jīng)濟(jì)行為共同發(fā)揮作用的過程.因此,在憲政規(guī)則的作用下,社會(huì)和諧秩序得以構(gòu)建,同時(shí)也為政府公共預(yù)算的改革確立了"源規(guī)則".

憲政規(guī)則;社會(huì)秩序;公共預(yù)算

公共預(yù)算作為社會(huì)公眾監(jiān)督政府的重要載體,其本質(zhì)是從制度層面對(duì)政府行為進(jìn)行有效約束,是對(duì)"政府和政府官員非暴力的制度控制方法".①王紹光:《美國進(jìn)步時(shí)代的啟示》,北京:中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2002年6月版.作為政府履行自身職能的根本前提,公共預(yù)算的制定過程既是政府對(duì)公共財(cái)政資金的分配過程,也是代議機(jī)構(gòu)對(duì)政府及其行為制約的博弈過程.從憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度講,憲政規(guī)則是一切政府行為(包括政府對(duì)公共資金的分配行為)的最高準(zhǔn)則.因此,在對(duì)政府行為的約束方面,憲政規(guī)則與公共預(yù)算具有高度的目標(biāo)一致性.

一、憲政規(guī)則視角下的經(jīng)濟(jì)學(xué)范式

"憲政"是來自法學(xué)和政治學(xué)的概念,它是指以憲法來明確國家體制、政權(quán)結(jié)構(gòu),并據(jù)此明確政府和社會(huì)公眾之間的權(quán)力和義務(wù)的關(guān)系,從而使政府和社會(huì)公眾在憲法所確定的規(guī)則體系下,享有應(yīng)享有的權(quán)利,承擔(dān)應(yīng)承擔(dān)的義務(wù).憲法在國家政治體制中擁有至高無上的權(quán)威,任何組織(包括政府自身)和個(gè)人都不能違反或超越憲政規(guī)則而自由行動(dòng).憲政是以憲法為法律基礎(chǔ),并由此形成的治理國家的基本準(zhǔn)則,它是建立在社會(huì)契約基礎(chǔ)之上的現(xiàn)代政治體制.

上世紀(jì)60年代以來,以詹姆斯.布坎南為代表的公共選擇學(xué)派主張把政治因素納入到經(jīng)濟(jì)分析之中,強(qiáng)調(diào)規(guī)則和制度對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性,從而形成了憲政規(guī)則視角下的經(jīng)濟(jì)學(xué)研究范式,并創(chuàng)立了"憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)".該研究范式認(rèn)為,規(guī)則是一個(gè)立體結(jié)構(gòu),它分為若干層次,憲政規(guī)則是出于這個(gè)立體結(jié)構(gòu)最上端,即最高層次的規(guī)則.它是生成制度的制度,制定規(guī)則的規(guī)則,是源規(guī)則.這就區(qū)分了規(guī)則間的選擇與規(guī)則下的選擇,這是兩個(gè)層次的選擇問題.對(duì)憲政規(guī)則的選擇是一種規(guī)則間的選擇,由此來確定制定其它較低層次規(guī)則的規(guī)則.而較低層次規(guī)則的選擇是一種規(guī)則下的選擇,是在最高層次憲政規(guī)則的框架下進(jìn)行的選擇.基于上述觀點(diǎn),我們認(rèn)為,政府公共政策的決策過程應(yīng)該有兩個(gè)階段:一個(gè)是確定"源規(guī)則"的決策階段,即"立憲"階段;另一個(gè)是政府執(zhí)行層面的決策階段.前一階段是對(duì)憲法這一最高規(guī)則的決策和選擇(真正的憲法就是全體社會(huì)公眾共同參與并認(rèn)可的社會(huì)契約),后一階段則是在最高規(guī)則框架下的決策,是事后對(duì)既定規(guī)則的執(zhí)行.

在憲政規(guī)則的確立方面,憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)接納了霍布斯的社會(huì)契約論.契約主義憲政規(guī)則的建構(gòu)有一個(gè)最基本的前提:完全從人類個(gè)體的角度定位價(jià)值.個(gè)人是惟一的意識(shí)單位,一切價(jià)值評(píng)估都是以此為起點(diǎn).②布坎南:《憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)》,馮克利譯,北京:中國社會(huì)科學(xué)出版社2004年版,第25頁.從這個(gè)前提中可以推導(dǎo)出一種有關(guān)集體秩序的契約主義"解釋":"個(gè)人按照他們對(duì)各種前景的評(píng)估,通過一項(xiàng)得到一致同意的協(xié)議,組建一個(gè)集體或政體,由它履行特定的職能,這首先包括提供保護(hù)性的或最小國家的服務(wù),其次是提供真正由集體消費(fèi)的服務(wù)."因此,按照契約主義的假定,人類為組成一個(gè)共同體(政府)而和平生存,不得不把一些權(quán)利讓渡于它,借以換取"文明秩序的存在",從而擺脫霍布斯式的無政府狀態(tài).但是當(dāng)政府或政府的代理人,采取獨(dú)立行動(dòng)修改或改變個(gè)人擁有的權(quán)利,勢(shì)必違反契約精神.以契約主義的視角理解憲政規(guī)則問題可以把它看作一個(gè)交易范式.這個(gè)范式最初來源于自由市場(chǎng)的交易過程---市場(chǎng)交換就是一個(gè)達(dá)成契約的過程.而這個(gè)交易過程有兩個(gè)前提:其一,個(gè)人意識(shí)進(jìn)行價(jià)值評(píng)估;其二,雙方一致同意并遵循相關(guān)規(guī)則.因此,從契約主義出發(fā),憲政規(guī)則是個(gè)人出于自身偏好和利益與政府進(jìn)行的交易(從而獲取安全、秩序以及其它公共物品)中所形成的雙方一致同意并必須遵循的最高規(guī)則.所以,"在這樣的交易中,每個(gè)參與者都從秩序中獲益,從而減少了把資源用于防范的需要.作為交換,每個(gè)參與者都如契約性協(xié)議中所規(guī)定的那樣,放棄自己對(duì)他人財(cái)產(chǎn)和人身進(jìn)行剝奪的行動(dòng)自由."

二、憲政的最核心理念是對(duì)政府行為的制度約束

應(yīng)該說,政府或政府的代理人最有可能利用手中的權(quán)力違背憲政規(guī)則.其一,大多數(shù)規(guī)則(憲政規(guī)則下的規(guī)則)從根本上講是一種公共物品,而公共物品的提供者主要是政府;其二,從個(gè)人主義價(jià)值觀出發(fā),政府也是由"經(jīng)濟(jì)人"組成,在政府中的人也有個(gè)人利益和價(jià)值理念;其三,在契約主義的交易范式中,個(gè)人在建立政治體制時(shí)把強(qiáng)制性權(quán)力授予了政府,政府存在利用強(qiáng)制性權(quán)力違背憲政規(guī)則的可能.

因此,憲政的核心內(nèi)涵是限制和約束政府行為,其本質(zhì)是"限政",這也是憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)的靈魂,其目的是要通過最高層次的規(guī)則性約束對(duì)政府的權(quán)力(尤其是政府干預(yù)自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的權(quán)力)加以限制.美國華盛頓大學(xué)教授丹.萊夫指出,"憲政意指法律化的政治秩序,即限制和鉗制政治權(quán)力的公共規(guī)則和制度.憲政的出現(xiàn)與約束國家和官員相關(guān)".卡爾.J.弗里德希則強(qiáng)調(diào),"憲政是對(duì)政府最高權(quán)威加以約束的各種規(guī)則的發(fā)展."①周葉中:《憲法》,北京:高等教育出版社2000年版,第176-177頁.

現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府的角色已經(jīng)從亞當(dāng).斯密時(shí)代單純的"守夜人"變?yōu)橐粐畏€(wěn)定、經(jīng)濟(jì)繁榮、社會(huì)發(fā)展的主導(dǎo)力量,政府的職能也從一個(gè)相對(duì)比較狹小和有限的空間拓展到幾乎無處不在的各個(gè)領(lǐng)域.誰也不能否認(rèn)市場(chǎng)機(jī)制在資源配置和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所發(fā)揮的基礎(chǔ)性作用,但同樣也不能否認(rèn)政府在社會(huì)發(fā)展全局中的主導(dǎo)性作用.可以說,在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,政府與市場(chǎng)到底應(yīng)當(dāng)保持怎樣的關(guān)系以及政府自身權(quán)力范圍的界定是一個(gè)非常復(fù)雜的問題,而且在不同的發(fā)展模式和發(fā)展階段有不同的結(jié)論,但我們?nèi)匀豢梢赃_(dá)成兩點(diǎn)共識(shí):一是市場(chǎng)機(jī)制("看不見的手")必須發(fā)揮資源配置的基礎(chǔ)性作用,政府力量("看得見的手")的存在是和諧發(fā)展的必須條件,但其作用的發(fā)揮只能在有限的領(lǐng)域;二是有限的政府權(quán)力應(yīng)當(dāng)接受憲政規(guī)則的監(jiān)督和約束.威廉.尼斯卡寧(1998)曾指出,"憲法的目標(biāo)是在個(gè)人權(quán)利的汪洋大海中界定政府權(quán)力之島."哈耶克也在其《自由憲章》中表達(dá)出對(duì)于政府行為的憂慮,他因此希望設(shè)計(jì)出一種"一般性"規(guī)則對(duì)政府以及立法機(jī)構(gòu)加以制約.

應(yīng)該說,現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制的某些缺陷為政府行為和政府干預(yù)提供了充分的理由.②比較公認(rèn)的市場(chǎng)機(jī)制的缺陷包括:競爭的不完全性、外部效應(yīng)、交易成本、偏好不合理、信息不對(duì)稱、經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、收入差距等.多數(shù)情況下,政府行為的出發(fā)點(diǎn)是基于資源配置、公平分配和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的.然而,政府是執(zhí)政者領(lǐng)導(dǎo)的多個(gè)部門和個(gè)體的"組合體",政府部門中工作的"人"(包括官員和一般工作人員)也是在既定約束條件下追求自身利益最大化的"經(jīng)濟(jì)人".當(dāng)政府人員利用手中的公共權(quán)力盲目的,甚至是不擇手段的擴(kuò)大自身利益,侵占社會(huì)公共利益時(shí),政府失靈便不可避免,而這最終也將使政府行為的目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn).因此,憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)者認(rèn)為,現(xiàn)實(shí)社會(huì)需要某種正式的,涉及經(jīng)濟(jì)和政治活動(dòng)的憲法規(guī)則對(duì)政府行為加以約束和限制,對(duì)政府行為加以監(jiān)督,從而使政府在實(shí)現(xiàn)自身行為目標(biāo)的過程中保證公共利益得以實(shí)現(xiàn).

三、憲政規(guī)則與社會(huì)秩序構(gòu)建

憲政規(guī)則往往來自于一定的社會(huì)秩序,并服從和服務(wù)于一定的社會(huì)秩序.如果一定的社會(huì)規(guī)則的表述,能夠與其相應(yīng)的社會(huì)秩序達(dá)到較為全面、具體和基本準(zhǔn)確的對(duì)應(yīng)或吻合,那么無疑,推行或遵循這樣的規(guī)則也就是在實(shí)現(xiàn)或保持相應(yīng)的社會(huì)秩序.進(jìn)一步講,社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的制度規(guī)則對(duì)于社會(huì)秩序的作用和意義,主要在于通過其對(duì)一定的經(jīng)濟(jì)事務(wù)或經(jīng)濟(jì)交往之內(nèi)容、條件、過程與結(jié)果等方面的表述、規(guī)定和宣示,使相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)事務(wù)或經(jīng)濟(jì)交往得到具體而明確的指引、規(guī)范甚或強(qiáng)制,從而也就有助于經(jīng)濟(jì)發(fā)展中實(shí)現(xiàn)和保持某些可以預(yù)期的、穩(wěn)定和確定的經(jīng)濟(jì)關(guān)系和經(jīng)濟(jì)利益.因此,社會(huì)秩序是一定規(guī)則下人們主觀追求各自利益的結(jié)果.

然而,人類要獲得這種制度規(guī)則保障下的社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序,進(jìn)而取得穩(wěn)定的、可以預(yù)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)收益,其本身是要付出一定代價(jià)的.那就是"規(guī)則限制著每個(gè)人對(duì)他人的行為可以采取的方式",③布坎南:《憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)》,馮克利譯,中國社會(huì)科學(xué)出版社2004年版.個(gè)人行為要受到制度規(guī)則的某種約束,其個(gè)體自由要受到相關(guān)規(guī)則的制約.然而,相對(duì)于生活在無政府狀態(tài)下的"骯臟、野蠻和貧困",人類行為的規(guī)則約束似乎真的不算什么.當(dāng)人們認(rèn)識(shí)到個(gè)人行為的一定約束能夠交換到長期穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收益甚至精神收益時(shí),沒有人會(huì)去懷疑這樣做的理由.人類社會(huì)的文明就此開始.因此,有理性的行為人總是在給定的約束條件下追求自身利益的最大化,無約束的行為必定會(huì)加劇交易活動(dòng)的不確定性,增加交易成本.這種約束條件從廣義上來說就是行為人共同遵循的契約關(guān)系或交易規(guī)則.制度恰恰提供了人類相互影響的框架,確立了競爭與協(xié)作的秩序."制度是為約束在財(cái)富或本人效用最大化中個(gè)人行為而制定的一組規(guī)章、依循程序和倫理道德行為準(zhǔn)則."④諾思:《經(jīng)濟(jì)史上的結(jié)構(gòu)與變革》,北京:商務(wù)印書館1998年版.可以說,憲政規(guī)則基本上表明了一種雙向互動(dòng)的制約關(guān)系,即憲政規(guī)則是人類行為的結(jié)果,但人類行為也受憲政規(guī)則的約束.

當(dāng)我們探尋憲政規(guī)則與社會(huì)秩序的邏輯關(guān)系時(shí),我們有必要引入憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)人類社會(huì)秩序的劃分.布坎南在論述規(guī)則的理由時(shí),將社會(huì)規(guī)則分為市場(chǎng)秩序的規(guī)則和政治秩序的規(guī)則.

首先,就市場(chǎng)秩序而言,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是市場(chǎng)機(jī)制在社會(huì)資源配置中起基礎(chǔ)作用的一種經(jīng)濟(jì)體制,其作用的發(fā)揮必須以健全、有序的市場(chǎng)秩序作為條件,市場(chǎng)秩序是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的核心與靈魂.沒有完善的市場(chǎng)秩序,人們追求資源配置優(yōu)化的目標(biāo)將難以實(shí)現(xiàn).完善的市場(chǎng)秩序必須建立在完善的市場(chǎng)規(guī)則的基礎(chǔ)上,它是參與市場(chǎng)活動(dòng)的各方必須共同遵守的一系列行為準(zhǔn)則,包括一系列維護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)利、公平交易和自由競爭的法律、法規(guī)、契約或公約.市場(chǎng)規(guī)則可以有效地約束和規(guī)范市場(chǎng)主體的市場(chǎng)行為,保證市場(chǎng)博弈各方的權(quán)利公平、機(jī)會(huì)均等和利益共贏.可以說,沒有一個(gè)好的市場(chǎng)規(guī)則,市場(chǎng)秩序就無從建立,市場(chǎng)也難以發(fā)揮它在資源配置中的基礎(chǔ)性作用.當(dāng)然,市場(chǎng)規(guī)則必須得到社會(huì)公眾的普遍認(rèn)同,并成為微觀經(jīng)濟(jì)行為主體的行為習(xí)慣和價(jià)值取向時(shí),市場(chǎng)秩序才真正得以形成,市場(chǎng)規(guī)則作為制度資源的價(jià)值才真正得以實(shí)現(xiàn).總之,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是根據(jù)一套"博弈規(guī)則"來起作用的,這套規(guī)則使得資源配置上的某些錯(cuò)誤能在這個(gè)制度以內(nèi)自行糾正,從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)長期、穩(wěn)定的增長.這些規(guī)則(財(cái)產(chǎn)權(quán)利、自由交易和公平競爭)也會(huì)被設(shè)想為自覺的人類計(jì)劃(如在具體的立法中和憲法設(shè)計(jì)中)的產(chǎn)物.

其次,就政治秩序而言,政治"選擇"也是從一定規(guī)則之下的個(gè)人之間的互動(dòng)關(guān)系中產(chǎn)生的,政治秩序的規(guī)則同樣與經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著某種程度的互動(dòng)關(guān)系.從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析政治秩序規(guī)則對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要意義,其分析的邏輯起點(diǎn)便是公共產(chǎn)品理論.從公共產(chǎn)品供給的角度看,首先面臨的是投入多少數(shù)量的公共資金能夠滿足社會(huì)公眾對(duì)公共產(chǎn)品的需求,這便需要政治市場(chǎng)的決策和權(quán)衡,同時(shí)又受制于政府行為的效率和成本.然而,傳統(tǒng)的主流經(jīng)濟(jì)學(xué)并不研究政治領(lǐng)域的成本和效益.例如,著名的科斯定理僅僅從法律和經(jīng)濟(jì)的角度分析了交易成本問題,忽視了政治秩序的構(gòu)建對(duì)于產(chǎn)權(quán)交易的影響.諾斯則認(rèn)為,如果政治領(lǐng)域的交易成本較低,并且政府行為有既定且準(zhǔn)確的模式(包括公共政策的決策、執(zhí)行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)),那么將會(huì)產(chǎn)生有效率的產(chǎn)權(quán);反之,則有可能產(chǎn)生無效產(chǎn)權(quán).這就是所謂的"政治的科斯定理"---給定政治權(quán)力分配,例如投票權(quán)、院外游說權(quán)等,在既定憲法框架下,如果沒有政治的交易成本,則會(huì)得到最優(yōu)制度的結(jié)果,并且這個(gè)結(jié)果不依賴于政治權(quán)力分配.①張建偉:《"變法"模式與政治穩(wěn)定性---中國經(jīng)驗(yàn)及其法律經(jīng)濟(jì)學(xué)含義》,《中國社會(huì)科學(xué)》2003年第1期.上述所指的"給定政治權(quán)力分配"以及"既定的憲法框架"就是政治秩序的規(guī)則.在此規(guī)則下可以實(shí)現(xiàn)政治交易成本的最小化,從而使公共產(chǎn)品的提供實(shí)現(xiàn)效率最大化.由此可知,公共預(yù)算中對(duì)于財(cái)政資金的分配同樣適用上述定理.

四、基于憲政規(guī)則的公共預(yù)算改革

上世紀(jì)90年代以來,以美國績效預(yù)算實(shí)施為重要標(biāo)志的公共預(yù)算改革開始在世界各國廣泛開展.雖然各國的具體形式可能有所差別,但是我們看到了一個(gè)共同點(diǎn),即公共預(yù)算的改革已經(jīng)不是單純的一種預(yù)算方法的改變,而且是整個(gè)政府管理理念的一次革命.可以說,在這一輪公共預(yù)算的改革浪潮中,憲政規(guī)則是政府推行公共預(yù)算改革的外部約束,而新型和諧的社會(huì)秩序的構(gòu)建則是新型公共預(yù)算制度實(shí)施的社會(huì)環(huán)境.由此,"憲政規(guī)則+社會(huì)秩序"的模式成為大多數(shù)國家公共預(yù)算改革取得成功的必要條件.

(一)公共預(yù)算中的憲政思維

前文我們已經(jīng)指出,在對(duì)政府行為的監(jiān)督和約束方面,憲政規(guī)則與公共預(yù)算找到了最佳的"契合點(diǎn)".公共預(yù)算制度一直是憲政規(guī)則下的一項(xiàng)重要制度,其本質(zhì)上反映了公民財(cái)產(chǎn)權(quán)與政府財(cái)政權(quán)的互動(dòng).同時(shí),由于公共預(yù)算作為社會(huì)公共資金的收支計(jì)劃表明了政府對(duì)公共性財(cái)產(chǎn)的統(tǒng)籌和支配能力,并明確了政府活動(dòng)的范圍和方向.因此,公共預(yù)算中所體現(xiàn)的"限政"思想也意味著一切政府行為被放入了"透明的玻璃口袋"中,從而使社會(huì)公眾對(duì)于政府行為的實(shí)質(zhì)性監(jiān)督成為可能.在法律范疇上,公共預(yù)算是政府對(duì)于代議機(jī)構(gòu)的承諾,經(jīng)過表決程序后就成為具有強(qiáng)制性的法律文書.因此,公共預(yù)算本質(zhì)上解決的是政府和社會(huì)公眾的財(cái)產(chǎn)分配關(guān)系問題,這是一國重要的憲法關(guān)系.

憲政規(guī)則是規(guī)范國家財(cái)政預(yù)算分配權(quán)的必要條件.政府和市場(chǎng)的利益博弈是憲政產(chǎn)生和發(fā)展的基礎(chǔ),也是現(xiàn)代法治國家憲政制度的重要內(nèi)容.因此,盡管"政府是以個(gè)人成員的共同利益為基礎(chǔ)并且要反映這種共同利益的契約性組織",②Buchanan,James M.&Musgrave,Richard A.:Public Finance and Public Choice:Two Contrasting Visions of the State.MIT Press,1999.但沒有政府的存在,社會(huì)必將陷入"公地的悲劇".然而,當(dāng)政府行為不受制約,特別是財(cái)政分配權(quán)不受制約時(shí),私人財(cái)產(chǎn)權(quán)將有可能遭到侵犯,因此,國家的財(cái)政分配權(quán)和私人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)都需要由憲政規(guī)則加以規(guī)定和保護(hù).甚至可以說,沒有私有財(cái)產(chǎn)所有權(quán),國家財(cái)政分配權(quán)就無法存在.正如童之偉(2001)所言:"物質(zhì)財(cái)富首先是以公民勞動(dòng)成果的形式存在的,然后才有國家這個(gè)公共機(jī)構(gòu)加以提取.也就是說,公民權(quán)利是公民勞動(dòng)成果的轉(zhuǎn)化或派生形式,國家權(quán)力則是國家以稅收等法定形式抽取自公民社會(huì)的物質(zhì)財(cái)富的轉(zhuǎn)化形式."③童之偉:《法權(quán)與憲政》,濟(jì)南:山東人民出版社2001年版.

政府失靈的存在決定其進(jìn)行公共財(cái)政資金的分配活動(dòng)中存在缺陷,它包括有限的資源、有限的信息和有限的理性.由此,使得微觀個(gè)體(政府官員或雇員)的理性并不能必然實(shí)現(xiàn)集體決策的理性.因此,現(xiàn)代公共預(yù)算的決策過程必須在憲政規(guī)則的總體框架下實(shí)施.此外,公共預(yù)算改革也必須遵循憲政規(guī)則下的法律程序,并最終建立符合社會(huì)公共利益的表達(dá)機(jī)制.

就公共預(yù)算本身而言,它是政府實(shí)施財(cái)政政策,履行自身職能的基本工具,政府主導(dǎo)性是公共預(yù)算的應(yīng)有之意.然而,政府主導(dǎo)并不意味著其不受制約與監(jiān)督,否則公共預(yù)算便違背了其民主監(jiān)督的本質(zhì)屬性.在人類社會(huì)發(fā)展的歷史上,財(cái)政模式經(jīng)歷了王室財(cái)政、政府財(cái)政到公共財(cái)政的變化過程.每一個(gè)階段發(fā)展變化的過程實(shí)際上是代議機(jī)構(gòu)逐漸確立其預(yù)算監(jiān)督權(quán)的過程,也是憲政規(guī)則逐漸發(fā)揮效力的過程.公共預(yù)算就是在代議機(jī)構(gòu)監(jiān)督國王的財(cái)政征收權(quán)的過程中產(chǎn)生的,議會(huì)最終實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政分配權(quán)的控制,現(xiàn)代意義的政府公共預(yù)算制度才得以確立.

公共預(yù)算的憲政思維是指在公共預(yù)算過程中的每個(gè)利益主體,包括個(gè)人、民眾代表和政府都應(yīng)當(dāng)主動(dòng)了解憲法規(guī)則,并在預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督中自覺尊重憲法、維護(hù)憲法.總之,就是使憲政規(guī)則成為執(zhí)政者的執(zhí)政理念和所要實(shí)現(xiàn)的政治秩序,成為社會(huì)公眾最基本的價(jià)值觀和思維方式.

(二)憲政規(guī)則是公共預(yù)算的"源規(guī)則"

憲政規(guī)則為公共預(yù)算改革提供了基本的法律框架和規(guī)則體系.憲政規(guī)則與公共預(yù)算是一種互動(dòng)關(guān)系.一方面公共預(yù)算改革的宗旨和目標(biāo)要符合憲政的原則和精神,要置于憲政的最高規(guī)則之下;另一方面,公共預(yù)算實(shí)施的過程也是實(shí)踐憲政的過程,它是憲政規(guī)則得以遵守的重要手段.可以說,一切預(yù)算改革的出發(fā)點(diǎn)都是提高公共資金的使用效率和效益,有效的約束政府行為,進(jìn)而加強(qiáng)政府公共管理水平,為社會(huì)公眾提供更多更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù).作為公共資金的分配使用問題,所有公共預(yù)算行為與預(yù)算改革都必須建立在法律制度的整體框架下,而一切法律制度制定的基礎(chǔ)便是憲政規(guī)則.前面我們已經(jīng)講過,規(guī)則是一個(gè)立體結(jié)構(gòu),它分為若干層次,憲政規(guī)則是出于這個(gè)立體結(jié)構(gòu)最上端,即最高層次的規(guī)則.憲政規(guī)則的具體體現(xiàn)就是憲法,它是一個(gè)國家的根本大法,是制定其他法律的基礎(chǔ),是制定規(guī)則的規(guī)則,其他具體法律(包括預(yù)算法)的制訂和修改都要遵從憲法,服從憲法所確立的規(guī)則.因此,現(xiàn)代法治的核心部分,是要有一套法律體系,要建立一個(gè)法律框架.一切人的行為不服從任何其他的權(quán)威,只服從法律.法律也應(yīng)當(dāng)符合公認(rèn)的正義,首先就是規(guī)范政府的行為和保護(hù)人民的基本權(quán)利,比如不能侵犯他人的產(chǎn)權(quán)、規(guī)則要透明、政府的財(cái)政支出要公開等等.這些都是公認(rèn)的正義,也可以說是人類長期歷史形成的、屬于政治文明的最重要的準(zhǔn)則.這些最重要的準(zhǔn)則應(yīng)該體現(xiàn)在一個(gè)國家的憲法之中,使憲法符合這些公認(rèn)的正義.只有在這些基本共識(shí)的理念基礎(chǔ)上,才能進(jìn)行諸如公共預(yù)算改革之類的具體立法行為.從世界各國的公共預(yù)算改革實(shí)踐中看,憲政和立法先行的思維意識(shí)是非常強(qiáng)的. OECD預(yù)算與公共支出局副局長喬.布隆迪曾經(jīng)說過:"績效預(yù)算是一種決策規(guī)則,即績效信息決定預(yù)算決策".而這種決策規(guī)則正是以最根源的憲政規(guī)則所決定的.

(三)憲政規(guī)則下構(gòu)建的社會(huì)和諧秩序?yàn)楣差A(yù)算創(chuàng)造了最佳外部環(huán)境

安定和諧的政治秩序和穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)秩序是公共預(yù)算改革的最佳外部環(huán)境.在"政經(jīng)穩(wěn)定"的和諧社會(huì)秩序下,公共預(yù)算改革成功的幾率大大增強(qiáng).這一方面是因?yàn)樵诹己玫纳鐣?huì)秩序中政府的政治權(quán)威會(huì)獲得極大的提升,為政府主導(dǎo)的預(yù)算改革提供了最佳的輿論環(huán)境和民眾的支持;另一方面,經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展為公共預(yù)算改革提供了完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序基礎(chǔ)和改革成本的保障.

然而,"政經(jīng)穩(wěn)定"的和諧社會(huì)秩序的構(gòu)建離不開憲政規(guī)則的確立.憲政主要以靜態(tài)的憲法為存在和發(fā)展依據(jù),它力求實(shí)現(xiàn)的是政治穩(wěn)定和可以預(yù)期的、合理的社會(huì)秩序.憲法是憲政國家的根本法,憲法所規(guī)定的是一個(gè)國家的根本制度,這些制度性規(guī)定鮮有變動(dòng),通常要以最高法的形式延續(xù)幾十年乃至上百年.憲法為自己規(guī)定了非常嚴(yán)格的修訂程序,這格外強(qiáng)化了憲法本來的穩(wěn)定性.憲法的穩(wěn)定性是憲政的穩(wěn)定性的基礎(chǔ),憲政的穩(wěn)定性在社會(huì)方面的體現(xiàn),就是形成可以預(yù)期的社會(huì)秩序,這種社會(huì)秩序?qū)τ谝粋€(gè)憲政國家來說是非常必要的.可以說,穩(wěn)定的制度和規(guī)則通過賦予每個(gè)人可供預(yù)期的秩序從而保證了社會(huì)公眾和諧安定的生活.憲政在構(gòu)建穩(wěn)定社會(huì)秩序方面具有以下突出的特點(diǎn):

第一,在經(jīng)濟(jì)秩序領(lǐng)域,憲政規(guī)則為公民財(cái)產(chǎn)權(quán)提供最高的法律保障,所謂"有恒產(chǎn)者有恒心,有恒心者有信心",這是保障社會(huì)長治久安的基本要素.在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,由于社會(huì)資源具有稀缺性,因此微觀經(jīng)濟(jì)主體之間無論是競爭還是合作都必須有一個(gè)前提,那就是合理的預(yù)期收益.人們?cè)诤侠淼念A(yù)期下,做出符合自身利益最大化的決策.因此,不管是市場(chǎng)參與者(如壟斷者)利用市場(chǎng)力量還是政府利用政治力量對(duì)私人財(cái)產(chǎn)的侵占都將破壞市場(chǎng)主體的信心,并減少投資行為.而沒有明晰產(chǎn)權(quán)規(guī)則的市場(chǎng),就其作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展手段而言,功能會(huì)受到局限和約束.

第二,在政治秩序領(lǐng)域,憲政規(guī)則最大限度的保證了政府的公權(quán)力不被濫用.憲政是法治政府的代名詞,它不僅意味著法律對(duì)社會(huì)利益的保護(hù),同時(shí)也意味著社會(huì)對(duì)政府的一種有效控制.在一個(gè)憲政國家里,政府只有權(quán)采取為法律所明確規(guī)定的行動(dòng),而任何人都不得擁有專斷性權(quán)力.目前所能找到的對(duì)抗破壞性公權(quán)的最好武器就是憲政規(guī)則.憲政對(duì)政府而言是一把"雙刃劍",它既是約束政府的最高規(guī)則,同時(shí)遵守憲政規(guī)則的政府也最易受到民眾的擁護(hù),從而增強(qiáng)政府的公信力.政府公信力是保障和諧政治秩序的基石.

五、結(jié)論

綜上所述,一項(xiàng)具體經(jīng)濟(jì)制度和具體的經(jīng)濟(jì)改革方案制定出來能否適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì),能否提升經(jīng)濟(jì)效率,能否很好的貫徹實(shí)施下去,關(guān)鍵是這項(xiàng)制度和改革方案是通過怎樣的規(guī)則制定出來的,而制定這些制度和改革方案的規(guī)則必須由憲法來加以確定.公共預(yù)算的改革也是如此.我國正處于《預(yù)算法》修改的關(guān)鍵時(shí)期,也是公共預(yù)算制度改革不斷深入的階段,對(duì)于全社會(huì),我們有必要樹立一種憲政的思維方式.這種思維方式首先是對(duì)最高規(guī)則(憲政規(guī)則)的尊重,其次是對(duì)政府及其行為的監(jiān)督意識(shí),也包括社會(huì)公眾關(guān)心預(yù)算改革、參與預(yù)算改革的意識(shí).但不管怎樣,我們相信,中國公共預(yù)算改革的過程一定是一個(gè)憲政規(guī)則下的社會(huì)秩序重新構(gòu)建的過程.

(責(zé)任編輯:欒曉平E-mail:luanxiaoping@163.com)

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1003-4145[2012]07-0140-04

2012-05-10

陳旭東,男,經(jīng)濟(jì)學(xué)博士,天津財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院財(cái)政系副教授.