周婕崢

摘 要：隨著環(huán)境保護(hù)工作的開展，環(huán)境績(jī)效審計(jì)作為改善環(huán)境管理、提高環(huán)境管理績(jī)效的工具，已引起政府相關(guān)部門和學(xué)術(shù)界的高度重視。結(jié)合河南省焦作市建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型示范市的建設(shè)規(guī)劃與環(huán)境績(jī)效審計(jì)的現(xiàn)狀，分析了中國(guó)實(shí)施環(huán)境績(jī)效審計(jì)面臨的問(wèn)題，并針對(duì)性地提出實(shí)施環(huán)境績(jī)效審計(jì)的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：環(huán)境績(jī)效審計(jì)；評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)策；河南省焦作市

中圖分類號(hào)：F239.0 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）36-0099-02

引言

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，環(huán)境問(wèn)題受到了世界各國(guó)的高度關(guān)注。作為發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)面臨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的雙重壓力，要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變，推行循環(huán)經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，實(shí)施環(huán)境績(jī)效審計(jì)勢(shì)在必行。

焦作市位于河南省西北部，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平位于全省前列，2009年全年焦作GDP 1 116億元，人均GDP 32 640元，位居河南省第二位。焦作市工業(yè)、農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)較好，城鎮(zhèn)化發(fā)展較快，資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展成效明顯，在中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)中具有重要地位。2012年2月，被河南省政府確定為建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型示范市。為實(shí)現(xiàn)建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型示范市的目標(biāo)，就環(huán)境審計(jì)而言，僅借助常規(guī)的環(huán)境合規(guī)性和財(cái)務(wù)審計(jì)是不夠的。環(huán)境績(jī)效審計(jì)作為改善環(huán)境管理、提高環(huán)境管理績(jī)效的工具，已引起政府相關(guān)部門和學(xué)術(shù)界的高度重視。分析制約環(huán)境績(jī)效審計(jì)發(fā)展的因素，制定相應(yīng)對(duì)策，促進(jìn)環(huán)境績(jī)效審計(jì)的順利實(shí)施，對(duì)焦作市建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型示范市具有重要的意義。

一、環(huán)境績(jī)效審計(jì)的現(xiàn)狀

在中國(guó)，環(huán)境審計(jì)的重點(diǎn)集中在環(huán)保資金財(cái)務(wù)收支和合規(guī)性審計(jì)上，但近年來(lái)正向環(huán)境污染治理項(xiàng)目和生態(tài)環(huán)境建設(shè)工程的績(jī)效審計(jì)方向發(fā)展。審計(jì)署近年來(lái)組織了較多的環(huán)境審計(jì)項(xiàng)目，如青藏鐵路、退耕還林試點(diǎn)工程、天然林資源保護(hù)工程、“三河三湖”水污染防治、黃河流域水污染防治等到一系列環(huán)境審計(jì)項(xiàng)目。環(huán)境審計(jì)在審查和評(píng)價(jià)政府和企業(yè)事業(yè)單位的環(huán)境管理系統(tǒng)以及在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中產(chǎn)生的環(huán)境問(wèn)題和環(huán)境責(zé)任方面初見成效，有效地保護(hù)了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)平衡。同時(shí)，審計(jì)署也初步進(jìn)行了環(huán)境績(jī)效審計(jì)的探索性實(shí)踐，如對(duì)“三河三湖”項(xiàng)目開展了環(huán)境績(jī)效審計(jì)，并取得了一定的成果。

河南省自2008年首次將環(huán)境效益列入審計(jì)項(xiàng)目，除此之外，對(duì)大中型水庫(kù)移民后期扶持資金是否到位，土地開發(fā)整理資金使用情況、農(nóng)村沼氣建設(shè)資金使用情況等也進(jìn)行了全面審計(jì)調(diào)查，河南省環(huán)境審計(jì)取得了初步發(fā)展。但是環(huán)境審計(jì)主要涉及環(huán)境財(cái)務(wù)審計(jì)和環(huán)境合規(guī)性審計(jì)，績(jī)效審計(jì)較少涉及。2010年河南省審計(jì)廳提出，著力構(gòu)建多元資源環(huán)境審計(jì)格局，全方位擴(kuò)大資源環(huán)境審計(jì)領(lǐng)域，希望通過(guò)審計(jì)手段應(yīng)對(duì)當(dāng)前人均自然資源短缺、環(huán)境污染等問(wèn)題，促進(jìn)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。在2012年發(fā)布的焦作市建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型示范市總體方案中明確指出，強(qiáng)化環(huán)境綜合整治，加大節(jié)能減排力度，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，構(gòu)建生態(tài)網(wǎng)絡(luò)框架，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)由資源能源依賴型向循環(huán)綠色低碳型轉(zhuǎn)變，全面增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力。

二、實(shí)施環(huán)境績(jī)效審計(jì)面臨的問(wèn)題

1.社會(huì)公眾的環(huán)保意識(shí)淡薄，環(huán)境績(jī)效審計(jì)意識(shí)薄弱?！吨袊?guó)公眾環(huán)境意識(shí)調(diào)查》（2007.12）報(bào)告指出，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期以來(lái)相關(guān)環(huán)境科學(xué)以及環(huán)境保護(hù)的宣傳，社會(huì)公眾初步接受了基本的環(huán)境科學(xué)知識(shí)。但總體來(lái)看，目前社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)意識(shí)的認(rèn)知總體呈現(xiàn)高知曉率與低正確率并存的狀態(tài)，其中就包括對(duì)于環(huán)境審計(jì)方面的理解錯(cuò)誤，而對(duì)環(huán)境績(jī)效審計(jì)更是一知半解。

2.環(huán)境績(jī)效審計(jì)的效益具有滯后性。河南省作為一個(gè)發(fā)展相對(duì)落后的農(nóng)業(yè)大省，既不能為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)奚h(huán)境，也不能為了保護(hù)環(huán)境而放棄經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如何在環(huán)境和發(fā)展之間求得平衡，已關(guān)系到可持續(xù)發(fā)展和構(gòu)建和諧社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，環(huán)境質(zhì)量的改善也需要一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，政府環(huán)境審計(jì)項(xiàng)目的效益表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)效益的間接性和滯后性。比如退耕還林試點(diǎn)工程，不能僅憑退耕還林的具體范圍、面積增加了，森林覆蓋率提高了，就簡(jiǎn)單地評(píng)價(jià)項(xiàng)目的效益；要從整體、全局角度去評(píng)價(jià)，可以分別從生態(tài)效果、社會(huì)效果、經(jīng)濟(jì)效果三個(gè)方面對(duì)退耕還林工程的有效性進(jìn)行分析。生態(tài)方面主要看退耕還林工程是否使空氣質(zhì)量得到凈化，水土流失得到治理以及沙塵天氣是否減少；社會(huì)影響方面主要看退耕還林工程是否對(duì)勞動(dòng)力及就業(yè)有一定的影響，是否促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整；經(jīng)濟(jì)方面主要看退耕區(qū)的農(nóng)戶收入變化情況，畜牧業(yè)的發(fā)展情況，以及對(duì)糧食產(chǎn)量的影響等。僅憑幾個(gè)指標(biāo)無(wú)法對(duì)退耕還林工程進(jìn)行綜合的客觀評(píng)價(jià)，而且有的項(xiàng)目的效益可能需要幾年或十幾年才能有所體現(xiàn)，比如退耕還林、天然林保護(hù)，應(yīng)該說(shuō)短期內(nèi)是不能產(chǎn)出直接效益的，經(jīng)濟(jì)林在造林后十年才開始有收益，有的則需要十五至二十年左右才會(huì)有收益。審計(jì)人員難以評(píng)價(jià)項(xiàng)目的效益。同時(shí)這些項(xiàng)目很難獲得審計(jì)證據(jù)，尤其是定量化的證據(jù)，當(dāng)然，發(fā)表審計(jì)意見的難度比財(cái)務(wù)審計(jì)要大得多。

3.缺乏統(tǒng)一的環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)境績(jī)效審計(jì)涉及水環(huán)境、大氣環(huán)境和土壤環(huán)境等各個(gè)方面，每個(gè)方面又涉及很多內(nèi)容，涉及的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)有水環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、大氣環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、土壤環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境噪聲標(biāo)準(zhǔn)、核輻射與電磁輻射環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)等。其中水環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)包括水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)兩大類，水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)具體有地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、地下水質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)田灌溉水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)等；水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)涉及醫(yī)療機(jī)構(gòu)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、啤酒工業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)等。除了全國(guó)統(tǒng)一的國(guó)家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，各省依據(jù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)各省省情還制定了各種地方標(biāo)準(zhǔn)，包括標(biāo)準(zhǔn)文本和征集意見。

4.基層審計(jì)機(jī)構(gòu)有待完善?；鶎訉徲?jì)機(jī)關(guān)環(huán)境績(jī)效審計(jì)常設(shè)機(jī)構(gòu)有待完善。目前，河南省審計(jì)廳負(fù)責(zé)環(huán)境績(jī)效審計(jì)的部門主要是農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保審計(jì)處，地市級(jí)審計(jì)局（比如焦作市審計(jì)局）負(fù)責(zé)環(huán)境績(jī)效審計(jì)的部門是農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保審計(jì)科。而在各縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)中，無(wú)對(duì)應(yīng)的環(huán)境審計(jì)責(zé)任部門?；鶎訉徲?jì)機(jī)關(guān)人員除參加過(guò)環(huán)保系統(tǒng)組織的環(huán)保資金財(cái)務(wù)收支審計(jì)外，很少涉及環(huán)境績(jī)效審計(jì)，在參與省廳組織的環(huán)境績(jī)效審計(jì)時(shí)，往往是從各科室抽調(diào)人員臨時(shí)組成，環(huán)境績(jī)效審計(jì)隊(duì)伍不夠穩(wěn)定、不夠?qū)I(yè)。

三、實(shí)施環(huán)境績(jī)效審計(jì)的對(duì)策

1.提高社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境績(jī)效審計(jì)的認(rèn)識(shí)。實(shí)施環(huán)境績(jī)效審計(jì)，首先要提高人們對(duì)環(huán)境績(jī)效審計(jì)重要性的認(rèn)識(shí)。政府部門應(yīng)調(diào)動(dòng)社會(huì)各界做好環(huán)境保護(hù)的宣傳與教育，提高全民環(huán)境保護(hù)意識(shí)和環(huán)境危機(jī)感。要通過(guò)多種形式對(duì)環(huán)境績(jī)效審計(jì)進(jìn)行宣傳，如開展專業(yè)培訓(xùn)班、通過(guò)各種媒體宣傳等，讓社會(huì)公眾了解、關(guān)心并支持環(huán)境績(jī)效審計(jì)。全民環(huán)境保護(hù)意識(shí)的提高、民眾的積極參與等都會(huì)為環(huán)境績(jī)效審計(jì)創(chuàng)建良好的審計(jì)環(huán)境。

2.拓展環(huán)境績(jī)效審計(jì)的范圍。各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)要緊密結(jié)合本地實(shí)際，逐步將審計(jì)范圍從土地資源和水環(huán)境審計(jì)擴(kuò)展到海洋資源、森林資源、礦產(chǎn)資源、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、土壤污染防治、固體廢物和生物多樣性等領(lǐng)域。焦作市建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型示范市總體方案中指出，加強(qiáng)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)，增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力支撐。在加強(qiáng)污染防控方面提出要加大區(qū)域內(nèi)黃河、海河等重點(diǎn)流域水污染防治力度，率先探索跨流域、跨區(qū)域污染聯(lián)防聯(lián)控、跨界防治機(jī)制，推動(dòng)建立海河上游、沁河流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。在構(gòu)建良好生態(tài)網(wǎng)絡(luò)方面提出要推動(dòng)林業(yè)生態(tài)向縱深發(fā)展，構(gòu)建“一區(qū)”（南太行山地生態(tài)區(qū)）、“兩帶”（沿黃生態(tài)涵養(yǎng)帶、南水北調(diào)中線景觀帶）、“三網(wǎng)”（道路林網(wǎng)、河渠林網(wǎng)、農(nóng)田林網(wǎng)）生態(tài)構(gòu)架。推進(jìn)黃河濕地國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、太行山獼猴國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)，加快礦區(qū)生態(tài)治理、農(nóng)村土壤修復(fù)，打造城市水系生態(tài)走廊，建設(shè)生態(tài)園林城市，創(chuàng)建國(guó)家森林城市。這些都將成為環(huán)境績(jī)效審計(jì)的覆蓋面。

3.構(gòu)建完善的環(huán)境績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系，提煉經(jīng)典審計(jì)項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)。雖然環(huán)境績(jī)效審計(jì)涉及的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)繁多，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)不夠完善，但是一些相似項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)是可以借鑒的。比如，水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中的地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，具體規(guī)定了應(yīng)從哪些方面進(jìn)行評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)時(shí)選取哪些指標(biāo)以及各種指標(biāo)所占權(quán)重等，類似項(xiàng)目評(píng)價(jià)過(guò)程中可以借鑒，當(dāng)然借鑒時(shí)要根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況對(duì)指標(biāo)的選取和各指標(biāo)的權(quán)重進(jìn)行調(diào)整。同時(shí)，可以借鑒國(guó)外環(huán)境績(jī)效審計(jì)的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國(guó)環(huán)境效益審計(jì)的實(shí)際，逐步建立環(huán)境績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系。焦作市審計(jì)部門在具體的審計(jì)項(xiàng)目上，可以借鑒INTOSAI對(duì)水資源、可持續(xù)發(fā)展和生物多樣性、漁業(yè)、森林、可持續(xù)能源和溫室氣體變化等審計(jì)規(guī)范的做法，建立具體環(huán)境項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的規(guī)范，并提煉推廣經(jīng)典審計(jì)項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，使環(huán)境績(jī)效審計(jì)走上規(guī)范化、制度化的道路。

4.不斷創(chuàng)新審計(jì)方式與方法。首先，要根據(jù)環(huán)境保護(hù)具有跨行政區(qū)域的特點(diǎn)，組織相關(guān)審計(jì)機(jī)關(guān)和協(xié)調(diào)相關(guān)主管部門積極開展合作審計(jì)，促進(jìn)跨行政區(qū)域環(huán)境問(wèn)題的解決。比如海河流域水污染防治需要北京、天津、河北、河南、山西和山東等省市聯(lián)合審計(jì)，并建立協(xié)商機(jī)制。其次，由于環(huán)境項(xiàng)目的效益具有滯后性，對(duì)于關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重大資源開發(fā)利用和環(huán)保工程項(xiàng)目、重大資源環(huán)境管理政策措施和戰(zhàn)略規(guī)劃等（如國(guó)家大江大河及湖泊治理規(guī)劃、退耕還林工程和節(jié)能減排政策執(zhí)行），要積極采取跟蹤審計(jì)，確保國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目得到順利實(shí)施。最后，要積極運(yùn)用信息技術(shù)與方法。為此要積極探索使用行業(yè)主管部門已有的監(jiān)測(cè)、測(cè)量技術(shù)方法（如全球衛(wèi)星定位系統(tǒng)（GPS）和環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)技術(shù)等）以及其他監(jiān)督檢查手段與方法（如排污費(fèi)核定和污染物減排核算辦法等）。通過(guò)與環(huán)保、林業(yè)和水利等相關(guān)行業(yè)主管部門的合作，建立技術(shù)方法規(guī)范，克服環(huán)境績(jī)效審計(jì)的主要技術(shù)障礙。

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[責(zé)任編輯 陳丹丹]c