方射娟

[摘要]西方草根民主思想強調(diào)基層民眾參與，它對整個西方的民主發(fā)展起到了重大的推動作用。這種思想對我國農(nóng)村基層民主建設(shè)的最大啟示就是，應(yīng)該切實推行直接民主，讓農(nóng)民在直接的民主實踐中提高民主素質(zhì)。而要在農(nóng)村深入推行直接民主，最關(guān)鍵的就在于立法確定村民會議最高自治組織的地位，并進(jìn)一步完善其職能。

[關(guān)鍵詞]草根民主；直接民主；村民會議；村民自治

[中圖分類號]D668[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1009-2234(2012)01-0090-02

西方民主歷經(jīng)幾百年的發(fā)展，已經(jīng)達(dá)到了一個相對較高的水平。而被稱之為草根民主的基層民主，在民眾參政意識和權(quán)利義務(wù)意識成長的刺激之下，其作用和社會影響力也越來越受關(guān)注。本文試圖從西方草根民主思想出發(fā)，為我國農(nóng)村基層民主建設(shè)提出制度設(shè)計方向和初步方案。

一、西方的草根民主思想

“草根”一詞意譯自英文grass roots。grass roots在英漢字典里的部分釋義是：1.(構(gòu)成輿論等的重大因素)一般民眾。2.(思想等的)根本、基礎(chǔ)、根源?，F(xiàn)在很多詞典的grassroots就只列第一個義項，如《牛津高階英漢雙解詞典》(第4版)的釋義是“平民百姓(與決策者相對)”。

草根民主指的是由普通百姓推動，而不是由自身利益的代表機構(gòu)或者政治家、富人推動的民主進(jìn)程。所以，草根民主屬于基層民主，是一種與精英民主相對立的直接民主形式。西方雖有精英民主與草根民主等不同的流派，但二者的區(qū)別不是本質(zhì)性的。無非前者強調(diào)的是民主的結(jié)果，直接的統(tǒng)治權(quán)和決策權(quán)永遠(yuǎn)掌握在少數(shù)社會精英手中；后者強調(diào)的是民主的程序，要求在程序上草根應(yīng)有更加充分和民主的參與機會。以制約精英的直接統(tǒng)治。二者都不否認(rèn)只要實行民主制度，必然會有全體選民尤其是廣大草根的民主參與。當(dāng)然，代議制的精英民主恐怕還是現(xiàn)代國家最重要的民主形式，而直接民主一直都是現(xiàn)代民主制中的少數(shù)，只有個別極其重要的議題才會采用直接民主制做出最后決定。

美國一直被人們當(dāng)作是現(xiàn)代民主的典型。而法國學(xué)者托克維爾恰恰就把美國的民主歸功于其草根民主的訓(xùn)練，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻是自由人民的力量所在。鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織之于自由，猶如小學(xué)之于授課。鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織將自由帶給人民，教導(dǎo)人民安享自由和學(xué)會讓自由為他們服務(wù)。在沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的條件下，一個國家雖然可以建立一個自由的政府，但它沒有自由的精神。”美國地方政府通過為居民提供直接參與政府的大量機會，使人們感到它提供的民主是實實在在的民主，使人們更容易理解地方政府，更加信任他們的地方政府。

西方社會的民主之所以獲得比較充分的發(fā)展，主要原因倒不是政治家等所謂“精英”們的天才思想的推動，它更多的應(yīng)該歸功于普通民眾參政意識和權(quán)利義務(wù)意識成長，也即草根們的民主實踐。然而，草根民主實踐的不到位正是我國農(nóng)村基層民主的的落后之處。

二、從西方草根民主思想看我國農(nóng)村基層民主制度的設(shè)計方向

農(nóng)村基層民主是我國民主政治建設(shè)的一個重要方面，也是我國民主政治建設(shè)進(jìn)程中具有決定意義的一項。目前，我國農(nóng)村民主政治的落后之處正在于草根性不足。比如，有的村委會主任實際上是以任命的形式產(chǎn)生；有的村委會主任雖然是通過選舉產(chǎn)生，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在暗中操控選舉；有的村委會掌控村里大小事務(wù)，剝奪了村民對村級事務(wù)的知情權(quán)和表決權(quán)。

有一種觀點認(rèn)為，當(dāng)前我國農(nóng)村的物質(zhì)文化條件落后，農(nóng)民素質(zhì)低，只能實行間接民主。這種觀點體現(xiàn)在農(nóng)村民主實踐中，就是更偏重于選代表和代表機構(gòu)，即村干部和村委會。也就是讓農(nóng)民群眾“投票于人”。同時，卻忽視了保障農(nóng)民群眾“投票于事”的議事決事權(quán)。這種觀點違背了一個最簡單的道理，民主的終極解讀是人民當(dāng)家作主，它的參與主體天然的是普通民眾。

正因如此。許多政治家、政治學(xué)家才把村民自治看成了中國真正的民主，并把它看成了我國民主的基石。以彭真為代表的老一代政治家曾寄望于通過村民自治來培育社會主義民主體系。彭真曾指出：“沒有群眾自治，沒有基層直接民主，村民、居民的公共事務(wù)和公益事業(yè)不由他們直接當(dāng)家作主辦理。我們的社會主義民主就還缺乏一個側(cè)面。還缺乏全面的鞏固的群眾基礎(chǔ)?！瓕嵭兄苯用裰?，要辦什么，不辦什么，先辦什么，后辦什么，都由群眾自己依法決定，這是最廣泛的民主實踐。他們把一個村的事情管好了，逐漸就會管一個鄉(xiāng)的事情；把一個鄉(xiāng)的事情管好了，逐漸就會管一個縣的事情，逐步鍛煉、提高議政能力?！敝麑W(xué)者徐勇先生也指出：“我們之所以將村民自治稱之為草根民主。首先在于它的植根于社會經(jīng)濟和心理結(jié)構(gòu)之中，使民主的理念得以深入到廣大的農(nóng)村民眾?！置裰骶徯姓摰挠^點的一個重要根據(jù)，就是中國農(nóng)民太多，他們的經(jīng)濟文化落后，不具備運用民主的素質(zhì)。而在中國，民主如果不進(jìn)入占人口大多數(shù)的農(nóng)民的日常生活中，就缺乏牢固的根基。我們也不可能專門開辦學(xué)校對億萬農(nóng)民進(jìn)行民主培訓(xùn)。提高農(nóng)民民主素質(zhì)的最好學(xué)校只能是民主實踐。”

縱觀古今中外，所有的民主制都離不開草根性的制度設(shè)計，更離不開草根對政治生活的參與。筆者始終認(rèn)為。農(nóng)村基層民主的制度設(shè)計方向很顯然應(yīng)該是直接民主。且關(guān)鍵在于如何保障和實現(xiàn)村民的議事決事權(quán)。

三、完善我國農(nóng)村基層民主制度的初步方案

當(dāng)前，村民自治已經(jīng)在中國農(nóng)村全面推行，農(nóng)民的參政意識和參政能力有了較大提升，直接民主的趨勢已經(jīng)不可逆轉(zhuǎn)。要深入推行農(nóng)村直接民主，主要應(yīng)該從以下幾個方面著手：

第一，國家盡快立法以確立村民會議為農(nóng)村的最高自治組織，強化村民會議的職能。

我國目前實施的《村民委員會組織法》對村民會議的角色沒有很好界定，只是規(guī)定村民委員會由村民會議選舉產(chǎn)生，向其負(fù)責(zé)并報告工作。而在實踐中，我們所看到的往往是村民委員會越俎代庖，甚至包辦村里一切大小事務(wù)，村民會議成了擺設(shè)。按我們的理解，村民會議與村民委員會的關(guān)系應(yīng)該類似于全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會。既然憲法規(guī)定我國的最高權(quán)力機構(gòu)是全國人民代表大會，那么相應(yīng)地，國家權(quán)力機關(guān)也應(yīng)該制定法律。立法確定村民會議為我國農(nóng)村的最高自治組織。

同時，國家還必須立法強化村民會議的職能?！洞迕裎瘑T會組織法》第十九條規(guī)定，村民會議討論決定下列事項：(一)鄉(xiāng)統(tǒng)籌的收繳方法，村提留的收繳及使用；(二)本村享受誤工補貼的人數(shù)及補貼標(biāo)準(zhǔn)；(三)從村集體經(jīng)濟所得收益的使用；(四)村辦學(xué)校、村建道路等村公益事業(yè)的經(jīng)費籌集方案；(五)村集體經(jīng)濟項目的立項、承包方案及村公益事業(yè)的建設(shè)承包方案；(六)村民的承包經(jīng)營方案；(七)宅基地的使用方案；(八)村民會議認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由村民會議討論決定的涉及村民利益的其他事項。這八條規(guī)定基本上體現(xiàn)了村民會議的職能，但在實踐中還需進(jìn)一步完善，并在法律中加以明確。筆者認(rèn)為，凡涉及到半數(shù)或半數(shù)以上村民利益的事務(wù)都應(yīng)該由村民會議集體商議決定。而為了保證村民會議行使其職能，很有必要在相關(guān)法律中明確規(guī)定村民會議的

法定召開時間和次數(shù)，并且由國家財政予以保障。

第二，進(jìn)一步立法確定村委會是隸屬于村民會議的機構(gòu)，妥善安排村委會的權(quán)力。我國目前實施的《村民委員會組織法》明確規(guī)定村民委員會由村民會議選舉產(chǎn)生。對村民會議負(fù)責(zé)并報告工作。國家權(quán)力機關(guān)應(yīng)該進(jìn)一步立法明確村民委員會只是村民會議的一個執(zhí)行機構(gòu)。具體職能主要是執(zhí)行村民會議的決議。更重要的是。必須立法對村委會和村民會議的權(quán)責(zé)加以區(qū)分，尤其是要對村委會的權(quán)力和職能加以限定，將最高決策權(quán)交還給村民會議。

第三，進(jìn)一步明確農(nóng)村黨支部和村民會議、村委會的關(guān)系。農(nóng)村黨支部是農(nóng)村各項事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。村民會議和村委會是自治組織，相關(guān)法律必須對“領(lǐng)導(dǎo)核心”和“自治組織”的關(guān)系加以明確和細(xì)化。一方面必須明確：黨支部是領(lǐng)導(dǎo)核心，處于一種領(lǐng)導(dǎo)地位，是領(lǐng)導(dǎo)者；村民會議和村委會是自治組織，是在黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下，在一定的范圍內(nèi)，開展自治工作，并不是“自治”就什么事都說了算。不受政策和法律的約束，誰都管不到。在農(nóng)村，還是要體現(xiàn)“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的原則”。另一方面，也必須明確村支部不是自治組織，只有村民會議和村委會才是村民自治組織，村支部不能妨礙村民會議的工作，不能干涉村民會議、村委會的議事決事權(quán)。

第四，大力發(fā)展農(nóng)村文化教育，促進(jìn)村民權(quán)利意識的覺醒，提高村民的基本政治素質(zhì)。政治參與的活力在于公民維護(hù)自身權(quán)利的強烈意識和基本的政治素質(zhì)。村民沒有維護(hù)自身合法權(quán)益的意識，就不會積極參與政治，而如果沒有基本的政治素質(zhì)，則想維護(hù)自身合法權(quán)益也難。既要在學(xué)校教育中逐漸培養(yǎng)學(xué)生的政治參與意識和能力，又要經(jīng)常性地對成年人開展不定期的政策宣告會、講解會，宣傳講解國家大政方針及與村民有切身利害關(guān)系的法律、法規(guī)、條例等。要在農(nóng)村時事政策教育和精神文明建設(shè)中，大力培育和諧文化氛圍。營造寬容、協(xié)商的政治文化，積極引導(dǎo)村民在競爭中合作，在合作中共贏。

第五，大力發(fā)展農(nóng)村的大眾傳媒，有效利用“第四種權(quán)力”。在當(dāng)今媒體發(fā)達(dá)的時代，政治參與在很大程度上是通過新聞媒體實現(xiàn)的。大眾傳媒對政治參與的積極作用表現(xiàn)在：向大眾提供政府決策的背景、信息及程序：向政府表達(dá)大眾的愿望、要求及利益；監(jiān)督公共權(quán)利的運行，改造傳統(tǒng)政治文化，建設(shè)現(xiàn)代民主政治文化。要大力發(fā)展農(nóng)村的大眾傳媒，讓網(wǎng)絡(luò)、電視、報刊等媒體在農(nóng)村基層民主建設(shè)當(dāng)中充分發(fā)揮溝通橋梁、民眾喉舌的作用。

第六，妥善引導(dǎo)外出務(wù)工人員的政治參與。隨著我國工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加速，越來越多的年輕村民涌入城市。他們對農(nóng)村的政治參與日漸冷淡，與農(nóng)村干部和村民的關(guān)系日漸疏遠(yuǎn)，這都不利于農(nóng)村村民自治，不利于農(nóng)民的政治參與，不利于農(nóng)村基層民主政治建設(shè)。要適時成立專門的工作小組，與本村的外出務(wù)工人員結(jié)成政治參與的對子，及時向他們通報村務(wù)動態(tài)，鼓勵他們?yōu)槿灏l(fā)展獻(xiàn)計獻(xiàn)策，為他們的政治參與提供各種便利條件。

哈佛大學(xué)肯尼迪政府管理學(xué)院著名政治學(xué)教授羅伯特D·帕特南在其成名作《使民主運轉(zhuǎn)起來》中譯本序中指出：“在21世紀(jì)，中華人民共和國的民主建設(shè)的結(jié)果將比其他任何發(fā)展更加深刻地影響全球的和平與繁榮。毫無疑問，中國的民主進(jìn)程將取決于多種因素……。但是，世界各國的經(jīng)驗表明，對于民主制度的績效來說，至關(guān)重要的要素是普通公民在公民社會中充滿活力的群眾性基層活動”羅伯特D·帕特南正是在認(rèn)識到基層民主的重要性，并且看到我國在基層民主上的種種弊端之后，才會發(fā)出上面的一番忠告。

我國農(nóng)村的民主建設(shè)還有一條很長的路要走，而筆者堅信，直接民主就是我們必須堅定不移地走下去的那條路。

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[4]羅伯特·D·帕特南，使民主運轉(zhuǎn)起來[M]，南昌：江西人民出版社，2001

[責(zé)任編輯：杜宇]