越級(jí)上訪產(chǎn)生的原因及其治理

周榮，蘇福梅

（中共山西省委黨校，山西太原030006）

越級(jí)上訪產(chǎn)生的原因及其治理

周榮，蘇福梅

（中共山西省委黨校，山西太原030006）

《信訪條例》第4條明確規(guī)定，信訪工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持分級(jí)負(fù)責(zé)等原則。分級(jí)負(fù)責(zé)原則說明，上訪必須按程序進(jìn)行，遵循“逐級(jí)上訪”的原則，而不能“越級(jí)上訪”，越級(jí)上訪不利于解決問題。之所以會(huì)產(chǎn)生越級(jí)上訪的現(xiàn)象，原因很復(fù)雜，但主要原因在于一些地方政府對(duì)訪民不重視、信訪機(jī)制運(yùn)行不暢等。因此，治理越級(jí)上訪，需要推進(jìn)信訪體制改革，破解越級(jí)上訪的癥結(jié)；堅(jiān)決貫徹落實(shí)信訪責(zé)任追究制度；樹立法治權(quán)威，建設(shè)法治社會(huì)；提升信訪等政府部門治理與善治的能力與水平。

越級(jí)上訪；原因；綜合舉措

信訪指中華人民共和國公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)政府或者縣級(jí)以上政府工作部門反映冤情、民意或官方（警方）的不足之處，提出建議、意見或者投訴請(qǐng)求等?！缎旁L條例》第4條明確規(guī)定：信訪工作應(yīng)當(dāng)在各級(jí)人民政府指導(dǎo)下，堅(jiān)持屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)，誰主管、誰負(fù)責(zé)，依法、及時(shí)、就地解決問題與疏導(dǎo)教育相結(jié)合的原則。“分級(jí)負(fù)責(zé)”原則明確告訴我們，上訪必須按程序進(jìn)行，也就是遵循“逐級(jí)上訪”的原則，而不能“越級(jí)上訪”，越級(jí)上訪不利于解決問題。那么，這種現(xiàn)象為什么會(huì)產(chǎn)生？應(yīng)該采取怎樣的對(duì)策進(jìn)行化解？筆者擬就此進(jìn)行一些探討。

一、越級(jí)上訪產(chǎn)生的原因

在正常情況下，如果一切正當(dāng)而合法的利益都能依法公開、公平、公正地實(shí)現(xiàn)，能夠經(jīng)得起時(shí)間和實(shí)踐的檢驗(yàn)，也就很難出現(xiàn)所謂的上訪。當(dāng)?shù)匦旁L部門能解決的問題，肯定沒人愿意越級(jí)上訪，省訪能解決何必要遠(yuǎn)上京城。顯然，越級(jí)上訪的背后有著更深層次的原因。

（一）訪民遭受冷遇的負(fù)氣與執(zhí)著促成了其越級(jí)上訪。行為科學(xué)表明，人的行為活動(dòng)莫不與主體的心理與動(dòng)機(jī)有著密切的關(guān)系。從投資收益理論來看，信訪行為類似于產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)中的投入和產(chǎn)出，信訪一旦啟動(dòng)，沒有人不希望在利益上獲得救濟(jì)，在人格投入上獲得補(bǔ)益，何況信訪行為本身往往就是因?yàn)槔娴氖軗p而無奈地奮起。這種利益受損尋求的救濟(jì)或補(bǔ)益，以及信訪開啟后的不斷投入，成為信訪人執(zhí)著的根本原因。公民原本就有為了正當(dāng)利益而不遺余力地私力救濟(jì)的習(xí)慣，無可奈何時(shí)方尋求公力救濟(jì)。幸好信訪原本就是國家為公民設(shè)立的民情反映訴求的渠道和途徑，公民很難坐視利益受損而無視訴求機(jī)制的存在。

從物態(tài)變化來看，物質(zhì)形態(tài)的變化在于物質(zhì)內(nèi)部的運(yùn)動(dòng)或者物質(zhì)外部的條件或力量的增減。信訪事項(xiàng)的解決由當(dāng)事雙方自我和解很難，非政府相關(guān)部門參與或主持不可。然而，由于利益關(guān)聯(lián)或者一些政府部門懶得擔(dān)當(dāng)責(zé)任，信訪事項(xiàng)在政府部門之間被推來推去，信訪人失去耐心和對(duì)政府的信任時(shí)，信訪也就被逼成了上訪。“有些群眾上訪，確實(shí)是由于個(gè)別政府部門或干部不作為、亂作為的原因。有些政府機(jī)關(guān)的工作人員政治素質(zhì)差，三言兩語想把群眾打發(fā)走，能一天解決的拖上一個(gè)月，更有甚者辦事不公，惡語相加，激起了群眾不滿，造成上訪案件”〔1〕。

正像中國人仇訴一樣，沒有人熱愛信訪。信訪事項(xiàng)在基層得不到解決，訪民無奈進(jìn)行上訪，上訪無果無奈進(jìn)行省訪、京訪。因此，訴求的問題只要能有較好的結(jié)果，沒有任何一個(gè)訪民喜好或鐘愛上訪、鬧訪或纏訪的，畢竟不良的信訪行為在一定程度上影響了國家的政治顏面與形象。

（二）一些地方政府漠視民情民意促使越級(jí)上訪的生成。黨和政府高層一再強(qiáng)調(diào)，各級(jí)黨員干部要在對(duì)待黨和國家事業(yè)上始終保持進(jìn)取之心，在對(duì)待人民賦予的權(quán)力上始終保持敬畏之心，在對(duì)待個(gè)人名利地位上始終保持平常之心。然而，“茶杯門”、“領(lǐng)導(dǎo)就要騎馬坐轎，老百姓想要公平那是臭不要臉”等事件〔2〕，確切表明一些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部已經(jīng)與人民生疏了。

不論是信訪部門還是政府其他機(jī)關(guān)的工作人員，如果無視民生，疏遠(yuǎn)群眾，就會(huì)事不關(guān)己，高高掛起，明哲保身。這不僅疏離了黨和政府與人民群眾的關(guān)系，動(dòng)搖了群眾對(duì)黨和政府的信任，不利于行政效能的發(fā)揮，而且對(duì)于那些愁腸百結(jié)、尋求幫助的信訪人來說，來自政府機(jī)關(guān)工作人員的冷漠與輕視，在使他們感到悲涼和憤懣的同時(shí)，轉(zhuǎn)而形成了對(duì)該級(jí)政府甚至黨委的不滿與憂怨，在失望的同時(shí)，尋求更高層次的回應(yīng)也就成了被迫的無奈選擇。

（三）信訪機(jī)制運(yùn)行不暢消極地促成了越級(jí)上訪。信訪作為民情反映和民意救濟(jì)的制度，在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會(huì)中發(fā)揮了十分重要的作用，但也存在著諸多不足，以至于實(shí)際上消極地促成了越級(jí)上訪。一是缺乏解決問題的權(quán)力。信訪功能早期定位的轉(zhuǎn)而不辦，到后來被賦予救濟(jì)以及監(jiān)督的功能，并在信訪擴(kuò)權(quán)下具有了考核建議權(quán)，從中可以看到信訪部門缺少直接解決問題的相應(yīng)權(quán)力，對(duì)別的部門制約乏力，所以實(shí)踐中更多的是對(duì)信訪涉及到的部門進(jìn)行督促，而訪民常常誤把信訪解決遲滯的耙子扣在信訪部門的后背上。二是處理規(guī)范不足。信訪部門從接訪到終結(jié)隨意性較大，缺少能夠普遍遵守的流程規(guī)范，信訪部門只能在信訪當(dāng)事人與作出處理結(jié)果的單位之間進(jìn)行奔走協(xié)商。三是結(jié)果不具有同一性。性質(zhì)相同的信訪發(fā)生時(shí)間上的不同，結(jié)果差異較大，最終結(jié)果不具有相對(duì)同一性，這與信訪制度本身的缺陷有關(guān)，更與特殊時(shí)期信訪部門不計(jì)成本的截訪、息訪有關(guān)。

（四）信訪強(qiáng)力歸零的行為加劇了越級(jí)上訪。有些地方政府G D P情結(jié)凝重，認(rèn)為信訪問題的解決需要消耗大量的人力、財(cái)力和物力，甚至?xí)档虶 D P的生產(chǎn)效率，因此，選擇以消極的手段和方法來息事寧人。在一些地方政府制造的“零信訪”政績中，信訪活動(dòng)被強(qiáng)制歸零，看似社會(huì)歌舞升平、和諧一片，然而卻在發(fā)酵著不定向的膨脹與自燃，對(duì)此不能不引起高度的警覺與重視。事實(shí)上，絕大多數(shù)群眾上訪，都是事出有因的。老百姓進(jìn)城趕集都得費(fèi)點(diǎn)勁兒，更何況千里迢迢去上訪！老百姓不會(huì)閑著沒事去上訪，他肯定是遇到了什么大問題，當(dāng)干部的一定要設(shè)身處地為百姓著想，要站在他們的角度來考慮問題，這樣才能解決問題。所以，零信訪盡管是一種崇高的理想，但是切莫刻意追求，因?yàn)樵谌祟愓嬲饺肴说娜姘l(fā)展的社會(huì)之前，設(shè)想信訪為零是不切實(shí)際的，采取非常手段營造信訪為零的假象也會(huì)不攻自破，而且掩蓋和積累的矛盾只能使信訪問題更加尖銳與惡化。

二、治理越級(jí)上訪的綜合舉措

只要政治生活中還有著不平、不公、不滿，無論是怎樣的國家都會(huì)存在類似的民意表達(dá)與訴求，不過是標(biāo)識(shí)或稱呼不同而已。莫說信訪呈現(xiàn)的是人治還是法治，不必介意信訪現(xiàn)象是否為中國獨(dú)有，因此，這里拋開信訪的人治或法治的爭議考察，我們發(fā)現(xiàn)：如果各級(jí)政府能一貫堅(jiān)持科學(xué)、民主、依法決策，始終秉持科學(xué)執(zhí)政、依法執(zhí)政、科學(xué)發(fā)展，群眾來信來訪訴求的現(xiàn)象就不會(huì)大量發(fā)生；如果各級(jí)地方政府及其信訪部門都能夠秉持積極認(rèn)真的工作態(tài)度來處理信訪問題，那就很少會(huì)發(fā)生越級(jí)上訪現(xiàn)象；信訪部門相關(guān)人員若能再三思量，創(chuàng)新信訪工作管理，也就很少發(fā)生“零信訪”這種欲蓋彌彰的事情。欲使信訪回歸自然狀態(tài)，非得創(chuàng)造群眾信訪自然暢通的訴求與解決渠道不可，與此同時(shí)，也要加強(qiáng)信訪的引領(lǐng)與疏導(dǎo)，提升司法的公信力，加強(qiáng)政府的治理與善治。

（一）推進(jìn)信訪體制改革，破解越級(jí)上訪的癥結(jié)。一要實(shí)行深入城鄉(xiāng)基層、貼近百姓生活的中國式申訴專員制度或信訪代理制度。公民有問題直接尋求信訪專員的幫助，或由信訪代理代為訴求或陪同訴求，從而把公民個(gè)人訴求變成信訪體系內(nèi)的要求，就會(huì)減少?zèng)_擊，增加穩(wěn)定，減少個(gè)人盲目信訪帶來的不必要支出。二要建立政府各相關(guān)單位派駐的信訪服務(wù)中心，實(shí)現(xiàn)一站式接待、一條龍辦理、一攬子解決，從而徹底解決群眾信訪時(shí)東奔西走的勞苦，同時(shí)極大地降低群眾的信訪成本以及信訪機(jī)制運(yùn)營的社會(huì)成本。三要建立網(wǎng)上政治接觸以及網(wǎng)上信訪與公示制度，縮短訪民和政府部門之間的空間和心理距離，創(chuàng)造信訪反映和訴求的解答與解決的公開、公平、公正的環(huán)境與氛圍。四要適度加權(quán)信訪部門，實(shí)現(xiàn)信訪的垂直管理，加大信訪部門對(duì)各級(jí)政府其他部門的制約、監(jiān)察、督促以及陟罰臧否的考核與建議的強(qiáng)制力。

（二）堅(jiān)決貫徹落實(shí)信訪責(zé)任追究制度。毛澤東關(guān)于群眾鬧事的講話，指出了我國社會(huì)信訪問題存在的兩個(gè)根本成因，一是官僚主義清理不足，二是群眾利益滿足不夠。因此，解決信訪問題，一是必須堅(jiān)決追究制造信訪事端、信訪不作為、慢作為、亂作為官員的法律責(zé)任，二是在滿足群眾合法利益訴求的同時(shí)，堅(jiān)決追究鬧訪鬧事者的法律責(zé)任，決不姑息養(yǎng)奸。唯有如此，才能消滅引發(fā)、誘變和激變信訪的不良因素，才能遏制假借信訪肆意作出違法犯罪的行為，消除社會(huì)穩(wěn)定的隱患，從而徹底扭轉(zhuǎn)當(dāng)前信訪工作的被動(dòng)局面，形成信訪依法有序進(jìn)行的良好局面，確保社會(huì)的長治久安。

（三）樹立法治權(quán)威，建設(shè)法治社會(huì)。司法機(jī)關(guān)是普通人在權(quán)利受侵犯時(shí)尋求救濟(jì)的最后途徑，一旦司法公正底線失守，民眾就失去了表達(dá)意見和訴求的正當(dāng)渠道，他們會(huì)轉(zhuǎn)而尋求用非制度化的社會(huì)力量實(shí)現(xiàn)公正，宣泄憤怒〔3〕。在社會(huì)生活中，受政策變化以及司法部門自身問題的影響，我國司法的公信度不高，導(dǎo)致了人們信“訪”不信“法”。然而某些必須由司法解決的糾紛信訪又無能為力，訪民只好不斷信訪甚至越級(jí)上訪，矛盾就這樣不斷地膨脹和升級(jí)。因此，當(dāng)前我國社會(huì)，需要大力加強(qiáng)法治建設(shè)，樹立司法權(quán)威的公信力，把人們引入國家正常的法制軌道來解決一切涉法問題。

（四）提升信訪等政府部門治理與善治的能力與水平。當(dāng)代中國，人民民主意識(shí)極大增強(qiáng)，以信訪為標(biāo)志的公民政治參與的能力與水平得到極大提升，隨之要求政府提高治理與善治的能力與水平。善治就是政府和公民對(duì)公共生活的合作管理，以實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。善治旨在彰顯政府為公民認(rèn)同的合法性，政務(wù)的透明性、法治性，政府責(zé)任的有效擔(dān)當(dāng)以及對(duì)公民參與的積極回應(yīng)，形成廉潔、公正的工作作風(fēng)以謀求社會(huì)的穩(wěn)定。顯然，無論是信訪部門還是政府的其他機(jī)關(guān)，提升自身治理與善治的能力，不僅有助于提高部門的工作效能，更重要的是能從源頭和過程維度消解引發(fā)信訪和激變信訪的誘因，消除與群眾不應(yīng)有的矛盾沖突與對(duì)立。

〔1〕一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的自述：信訪成本為何這么高〔J〕.半月談，2009（7）.

〔2〕劉振勇，李玉華.信訪衍生問題及其防范治理〔J〕.理論探索，2012（2）.

〔3〕于建嶸.反思社會(huì)泄憤事件〔J〕.南風(fēng)窗，2008（15）.

Control Bypassing the Immediate Superior and Appealing to the Higher Authorities for Help

ZHOU Rong，SU Fu-mei
（The Party School of the CPC Shanxi Provincial Committee，Taiyuan 030006，China）

Article 4 of the“Petition Letters and visits Regulations”clearly stipulates the principle that the petitionletters and visits work must be gradationally managed. The principle shows that appealing to the authorities for helpmust be according to the procedure and follow the principle of step- by- step appealing，for bypassing the immediatesuperior and appealing to higher authorities for help is unconducive to the solution to problems. The major reason whythere are phenomena of bypassing the immediate superior and appealing to the higher authorities for help in that somelocal governments do not pay enough attention to visitors form the localities appealing to the higher authorities for help.Therefore，in controlling bypassing the immediate superior and appealing to the higher authorities for help，it is necessaryto advance reform of the petition letters and visits system，get rid of the crucial reason for this kind of appealing，implement the accountability system，make efforts to build a society ruled by law，and improve the government departments’controlcapability.

bypassing the immediate superior and appealing to higher authorities for help； reason；comprehensive measures

D 625

A

1009-1203（2012）05-0089-03

2012-08-15

國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（09 B Z Z 011）,負(fù)責(zé)人王瑞娟。

周榮(1964-)，女，山西永濟(jì)人，中共山西省委黨校資料信息中心副研究員。

責(zé)任編輯 澍林