河南科技學(xué)院 孫居文

一、引言

2012年2月7日，中石化銷售有限公司參股的中石化四川銷售有限公司（以下簡稱四川中石化）被人實名舉報，舉報稱四川中石化利用高利放貸搶奪借款企業(yè)四川金鑫房地產(chǎn)開發(fā)有限公司（以下簡稱金鑫公司）的股權(quán)，四川中石化被卷入了高利放貸的漩渦，站在了輿論監(jiān)督和政府監(jiān)管的風(fēng)口浪尖上。事件剛處于爆發(fā)的初期，金鑫公司一方稱是放高利貸，而四川中石化則辟謠說是房地產(chǎn)投資。在事情定性之前我們不可妄作結(jié)論，但可以從其中看出一些端倪：相關(guān)人士提供信息稱四川中石化挪用成品油銷售款和銀行貸款用于發(fā)放高利貸，總共有6 家房地產(chǎn)企業(yè)拿到四川中石化的貸款，年利率為36%，高額利息只有少部分用來入賬，其他都通過劃入“小金庫”的方式被相關(guān)利益方私分了。最讓人無法理解的是，金鑫公司的股權(quán)被黃波（四川中石化投資處副處長）劃到了自己名下，即使在承認(rèn)這部分貸款屬于投資的前提下，我們也無法想象公司的投資行為最后卻讓利益歸于個人所屬。

盡管四川中石化高利貸事件需要在相應(yīng)監(jiān)管部門的取證調(diào)查后才能昭白天下，但這一事件反映了中央企業(yè)資金管理上存在化公為私的問題。國有企業(yè)是我國國民經(jīng)濟(jì)的重要支柱，對國民生產(chǎn)總值的貢獻(xiàn)率占有相當(dāng)大的一部分比重，而中央企業(yè)又是國有企業(yè)中的主力軍，因此加強(qiáng)中央企業(yè)的資金管理工作，防止中央企業(yè)利益的流失是極為重要的，正如《問政》有云：“政在去私，私不去則公道亡?！苯?，國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會發(fā)布了 《加強(qiáng)中央企業(yè)有關(guān)業(yè)務(wù)管理防治“小金庫”的若干規(guī)定》以及《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)特殊資金（資產(chǎn)）管理的通知》兩個文件，要求中央企業(yè)構(gòu)建防止“小金庫”的長效機(jī)制，同時還要建立特殊資金（資產(chǎn)）管理報告制度，加強(qiáng)對特殊資金（資產(chǎn)）的管理。這是國務(wù)院國資委首次對中央企業(yè)“小金庫”和特殊資金（資產(chǎn)）的管理提出明文要求，反映了國務(wù)院國資委對中央企業(yè)資金安全的關(guān)注，長期受到質(zhì)疑的中央企業(yè)“小金庫”和“特殊資金（資產(chǎn)）”問題將有望得到解決。本文也試圖從這兩個方面來談?wù)勚醒肫髽I(yè)的資金管理工作。

二、中央企業(yè)“小金庫”形成原因及防治對策分析

（一）“小金庫”概念的界定。我國對“小金庫”大范圍的治理主要有三次，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，關(guān)于“小金庫”概念的界定也有所區(qū)別。第一次是在1989年，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于清理檢查‘小金庫’的通知》，將其定義為“侵占、截留國家和單位的收入，化大公為小公，化公為私，未列入本單位財會部門收支，私存私放的各項資金”；第二次大規(guī)模的治理是在1995年，黨中央和國務(wù)院批轉(zhuǎn)了《關(guān)于清理檢查‘小金庫’意見的通知》，將“小金庫”定義為“違反國家財經(jīng)法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定，侵占、截留國家和單位收入，未列入本單位財務(wù)會計部門賬內(nèi)或未納入預(yù)算管理，私存私放的各項資金”；第三次是在2009年，將“小金庫”的概念界定為“違反法律法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定，應(yīng)列入而未列入符合規(guī)定的單位賬簿的各項資金(含有價證券) 及其形成的資產(chǎn)”。除了實務(wù)界關(guān)于“小金庫”的規(guī)定外，還有學(xué)者從財務(wù)角度探討了“小金庫”的定義。金珧漢（2011）認(rèn)為，“小金庫”表現(xiàn)為主體資金的體外循環(huán)，實際上是資金運(yùn)作過程中的某一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)了漏洞，使得財務(wù)管理體系失效了。此外，有些學(xué)者還通過“賬外賬”和“小金庫”之間的關(guān)系分析來界定“小金庫”的概念，如李永濤（2003）認(rèn)為“小金庫”不等于“賬外賬”，二者沒有任何的交集，是兩種完全不同的財政違規(guī)行為。

筆者則認(rèn)為兩者在邏輯上具有屬種關(guān)系，“賬外賬”是泛指，具有屬的概念，而“小金庫”是它的一種表現(xiàn)形式，具有種的概念，是具有聯(lián)系又有區(qū)別的財經(jīng)違規(guī)行為。因此，筆者對“小金庫”是這樣認(rèn)識的：它是“賬外賬”的一種表現(xiàn)形式，是單位及單位負(fù)責(zé)人為了私人利益，濫用職權(quán)、違反國家法規(guī)及其他相關(guān)規(guī)定而損害國家和單位的利益，通過侵占、截留國家和單位的收入以及虛列支出費(fèi)用等方式而不列入本單位賬簿核算的各項資金。

（二）中央企業(yè)“小金庫”形成原因的分析

1.委托代理機(jī)制是“小金庫”產(chǎn)生的制度基礎(chǔ)。中央企業(yè)屬于全民所有，出于提高資源配置效率的需要，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會作為國有股權(quán)的代理人，委托中央企業(yè)經(jīng)營者從事管理和經(jīng)營活動。但由于國資委并不享有國有企業(yè)剩余索取權(quán)，就缺乏了對經(jīng)營者形成有效產(chǎn)權(quán)約束的動力，實際上就造成了國有產(chǎn)權(quán)主體缺位的問題。此外，中央企業(yè)經(jīng)營者是國有資產(chǎn)經(jīng)營管理的直接執(zhí)行者，對于中央企業(yè)的運(yùn)行機(jī)制和財務(wù)狀況有著更多的信息，這樣也出現(xiàn)了委托代理機(jī)制下的信息不對稱問題。于是，在委托代理機(jī)制的制度背景下，使得中央企業(yè)經(jīng)營者的道德風(fēng)險和逆向選擇變?yōu)楝F(xiàn)實，具體表現(xiàn)為剝離國有資產(chǎn)形成“小金庫”，從而謀取私利。

2.利益驅(qū)動是形成“小金庫”的內(nèi)在動力。中央企業(yè)的經(jīng)營者代為行使控制權(quán)，同時也是存在著機(jī)會主義的理性經(jīng)濟(jì)人。利己心是理性經(jīng)濟(jì)人的本性，是其從事經(jīng)濟(jì)活動的動機(jī)。因此在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的浪潮中，由于道德覺悟不高以及管理約束體制不健全，一些中央企業(yè)的經(jīng)營者為了小團(tuán)體或個人的私利，無視國家財經(jīng)法規(guī)，指使財務(wù)人員設(shè)立“小金庫”，列支一些不合理的開支，化公為私，中飽私囊。

3.內(nèi)部控制制度不健全。健全的內(nèi)部控制制度可以保證企業(yè)對法律法規(guī)的遵守、資產(chǎn)的安全和完整以及財務(wù)報告的真實可靠性。但有一些單位內(nèi)部控制制度存在著很大的缺陷，如重要部門缺乏嚴(yán)格的制度約束，沒有形成有效的權(quán)力制約；財務(wù)、采購部門分工不明確，不相容職位沒有設(shè)置相互牽制的管理制度；沒有嚴(yán)格遵守收支兩條線的規(guī)定等等，這些不完善的內(nèi)部控制制度難以起到有效的監(jiān)督作用，為“小金庫”的產(chǎn)生埋下了隱患。

4.現(xiàn)行法律法規(guī)缺乏威懾力。目前，對于“小金庫”的認(rèn)定依據(jù)主要是《中華人民共和國會計法》和《財政違法行為處分條例》，其中關(guān)于設(shè)立“小金庫”的處罰還只處于行政處罰和經(jīng)濟(jì)處罰的層面上，沒有刑事責(zé)任的規(guī)定。這就導(dǎo)致了設(shè)立“小金庫”的處罰程度過輕，讓違規(guī)者覺得違規(guī)成本過小，不具有威懾力，難以達(dá)到懲戒的目的。

（三）中央企業(yè)“小金庫”的防治對策

1.加強(qiáng)宣傳，培養(yǎng)防治小金庫的人文環(huán)境。首先要使中央企業(yè)責(zé)任人在思想上認(rèn)識到 “小金庫” 的危害性，私設(shè)“小金庫”會導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失，滋生腐敗以及嚴(yán)重擾亂社會經(jīng)濟(jì)秩序，這種行為不僅違反了企業(yè)規(guī)章制度，也違反了相關(guān)財經(jīng)法規(guī)。其次要加強(qiáng)廉政教育，不斷地引導(dǎo)企業(yè)責(zé)任人自我教育、自我約束和自我修正，斷絕私設(shè)“小金庫”的想法。

2.強(qiáng)化企業(yè)制度建設(shè)，加強(qiáng)企業(yè)日常業(yè)務(wù)管理，使得中央企業(yè)管理人員不能設(shè)立“小金庫”。中央企業(yè)要不斷完善企業(yè)內(nèi)部控制制度，規(guī)范企業(yè)的財務(wù)管理和經(jīng)營活動行為，從而從源頭上斬斷“小金庫”的來源。中央企業(yè)可以從以下方面加強(qiáng)相關(guān)業(yè)務(wù)管理：完善內(nèi)部薪酬管理體系，規(guī)范基層單位績效薪酬分配，不得單獨(dú)留存、二次分配或挪作他用；中央企業(yè)在合同金額外取得的趕工費(fèi)也屬于企業(yè)收入，應(yīng)該加強(qiáng)這方面收入的管理，統(tǒng)一納入收入核算，不得以個人或單位名義私自留存或用于直接發(fā)放給職工； 開展代扣代繳個人所得稅等工作取得的手續(xù)費(fèi)收入也應(yīng)該納入收入統(tǒng)一核算，不得私存私放，單獨(dú)處理；建立健全的資產(chǎn)剝離制度，保證資產(chǎn)剝離的全過程得到有效的控制，形成的收益也應(yīng)并入企業(yè)統(tǒng)一核算；強(qiáng)化各類會議費(fèi)的管理，控制規(guī)模，壓縮不必要的開支，規(guī)范報銷單據(jù)，嚴(yán)禁虛構(gòu)會議名目套取資金用作他用； 加強(qiáng)對中央企業(yè)各類輔助經(jīng)營實體和各類社會團(tuán)體的資產(chǎn)管理，這些單位收入不得私自留存，必須歸于中央企業(yè)統(tǒng)一核算；規(guī)范廢舊物資的處理工作，保證廢舊物資處置及綜合利用收入應(yīng)當(dāng)納入企業(yè)賬簿進(jìn)行統(tǒng)一核算，不得賬外留存；建立健全的現(xiàn)金賬目，明確備用金的管理程序和報賬期限，加強(qiáng)現(xiàn)金和備用金的管理。

3.暢通監(jiān)管渠道，發(fā)動社會監(jiān)督力量?！靶〗饚臁彪[蔽性強(qiáng)，直接檢查往往難以發(fā)現(xiàn)，因此內(nèi)部知情者舉報是一種非常有效的方法。中央企業(yè)要暢通監(jiān)管渠道，建立健全的舉報機(jī)制，指派專人負(fù)責(zé)舉報登記和查處督辦，對舉報人實行重獎；此外還要嚴(yán)格執(zhí)行保密制度，保護(hù)舉報人的權(quán)益。

4.加大懲罰力度，嚴(yán)懲違紀(jì)行為?！靶〗饚臁睂医恢?，處罰過輕就是一個很重要的原因，因為相關(guān)法律對“小金庫”的處理只限于行政和經(jīng)濟(jì)手段，部門高管私設(shè)“小金庫”獲得的收益要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于“小金庫”被查處后付出的成本，部門高管有可能在權(quán)衡后選擇設(shè)立“小金庫”。因此要想防治“小金庫”，應(yīng)該加強(qiáng)懲處力度，對相關(guān)人員要嚴(yán)肅處理，按照程序先予以免職，再按照相關(guān)法律追究經(jīng)濟(jì)責(zé)任乃至刑事責(zé)任，使得中央企業(yè)管理人員不敢私設(shè)“小金庫”。

三、中央企業(yè)特殊資金（資產(chǎn)）的管理

（一）特殊資金（資產(chǎn)）的界定。在2009—2011年開展的“小金庫”專項治理工作過程中，國資委組織各中央企業(yè)將“小金庫”治理與管理隱患排查相結(jié)合，對中央企業(yè)不屬于“小金庫”的范圍但可能存在管理隱患的特殊資金（資產(chǎn)）一并進(jìn)行了清理。國資委在《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)特殊資金（資產(chǎn)）管理的通知》文件中所稱的特殊資金 （資產(chǎn)）主要包括代管資金和表外資產(chǎn)兩大類。代管資金的范圍包括職工互助基金、企業(yè)慈善基金會管理的資金、企業(yè)工會管理的資金、職工持股會管理資金、企業(yè)代管的社會保險資金、企業(yè)年金、住房公積金等企業(yè)雖然不具有所有權(quán)但是要承擔(dān)資金安全管理責(zé)任的資金。表外資產(chǎn)并不是指企業(yè)人力資源、信譽(yù)以及品牌價值等無形資產(chǎn)，而是指由于部分中央企業(yè)的各種歷史原因，一些不符合《企業(yè)會計準(zhǔn)則》規(guī)定報表合并條件的資產(chǎn)，形成未納入企業(yè)財務(wù)決算合并范圍的資產(chǎn)。

（二）代管資金的管理。中央企業(yè)應(yīng)該加強(qiáng)對代管資金的管理，確保資金的安全。首先應(yīng)該從完善內(nèi)部控制和規(guī)范業(yè)務(wù)流程開始著手，結(jié)合企業(yè)的實際情況和代管資金的具體特點(diǎn)，建立健全的代管資金內(nèi)部控制制度：明確資金管理機(jī)構(gòu)、崗位設(shè)置和職責(zé)、收入支出范圍和標(biāo)準(zhǔn)、日常管理、投資運(yùn)作、監(jiān)督檢查、損失責(zé)任追究的具體內(nèi)容；規(guī)范資金籌集、支出和投資的決策、授權(quán)、審批、報告等環(huán)節(jié)的業(yè)務(wù)流程；規(guī)定資金支出的審批權(quán)限和程序； 規(guī)范代管資金的會計核算和財務(wù)管理，建立必要的經(jīng)費(fèi)審查制度，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督和控制。其次要嚴(yán)格收支管理，規(guī)范投資運(yùn)作：代管資金的來源要合法，符合國家相關(guān)法律的規(guī)定和會計制度的要求；代管資金支出必須符合有關(guān)規(guī)定，不得超范圍開支； 將代管資金賬戶及其收支納入集團(tuán)資金管理系統(tǒng)進(jìn)行監(jiān)控，加強(qiáng)對代管資金賬戶的統(tǒng)一監(jiān)管、對資金收支的審查監(jiān)督和資金流向的動態(tài)監(jiān)控； 在國家規(guī)定的要求下開展投資活動，控制投資規(guī)模，防范投資風(fēng)險；嚴(yán)格執(zhí)行決策審批程序，實行專業(yè)化運(yùn)作、規(guī)范化管理，確保投資效果；加強(qiáng)對投資項目的動態(tài)跟蹤，及時掌握投資項目的風(fēng)險變動狀況，制定完善的應(yīng)急止損措施。最后要加強(qiáng)審計監(jiān)督，建立問責(zé)制度：定期進(jìn)行內(nèi)部審計或?qū)ｍ棛z查，關(guān)注收支規(guī)范性和投資經(jīng)營的風(fēng)險，檢查內(nèi)部控制的執(zhí)行情況和業(yè)務(wù)操作的規(guī)范性，對管理失職行為建立問責(zé)制度。

（三）表外資產(chǎn)的管理。表外資產(chǎn)由于沒有納入企業(yè)財務(wù)決算合并范圍，很容易造成管理隱患，因此中央企業(yè)應(yīng)該采取有效措施，加強(qiáng)對表外資產(chǎn)的管理。對于因歷史原因或政策原因等尚未確權(quán)的資產(chǎn)及權(quán)屬存在瑕疵的資產(chǎn)，企業(yè)應(yīng)當(dāng)積極協(xié)調(diào)有關(guān)方面，采取有效措施盡快明確權(quán)屬，符合條件的應(yīng)當(dāng)盡快納入企業(yè)賬內(nèi)統(tǒng)一核算和管理； 對于暫時難以確權(quán)未納入賬內(nèi)核算的，應(yīng)當(dāng)納入企業(yè)統(tǒng)一的資產(chǎn)管理體系，建立健全資產(chǎn)管理臺賬，加強(qiáng)實物資產(chǎn)管理，防止國有資產(chǎn)流失。一經(jīng)確權(quán)的表外資產(chǎn)及其投資形成的產(chǎn)權(quán)，應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)規(guī)定辦理產(chǎn)權(quán)登記等手續(xù)； 對于委托工會等內(nèi)部機(jī)構(gòu)管理的資產(chǎn)及其投資，應(yīng)抓緊進(jìn)行清理處置，并將清理處置收入及時納入企業(yè)賬內(nèi)核算，一時難以清理處置的，也應(yīng)建立健全管理臺賬，規(guī)范表外資產(chǎn)管理，落實管理責(zé)任。

中央企業(yè)是國有企業(yè)的主力軍，在中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中有著舉足輕重的地位，中央企業(yè)的資金管理工作同時也是極其重要的，國資委近期兩份通知也顯示了對中央企業(yè)資金安全的關(guān)注以及管理工作的重視。本文在界定 “小金庫” 的概念和分析其形成原因的基礎(chǔ)上，有針對性地提出了加強(qiáng)宣傳教育、強(qiáng)化制度建設(shè)、暢通監(jiān)管渠道以及加大懲罰力度這四個防治“小金庫”的舉措。此外，本文也結(jié)合了國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)特殊資金（資產(chǎn)）管理的通知》這份文件，對中央企業(yè)特殊資金（資產(chǎn)）的管理工作進(jìn)行了相應(yīng)的分析和建議。

1.金珧漢.2011.防治“小金庫”的關(guān)鍵在于實施資金運(yùn)行全過程監(jiān)管.財政監(jiān)督,19。

2.李永濤.2003.“小金庫”≠賬外賬.中州審計,7。

3.唐言亮、鄭平.2011.“小金庫”形成的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析.經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊,33。

4.王石生.2011.關(guān)于“小金庫”的成因、定義、表現(xiàn)形式、危害性及其對策的研討綜述.經(jīng)濟(jì)研究參考,18。