何 暉，殷寶明

(1.湘潭大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 湘潭411105；2.武漢大學(xué) 社會保障研究中心，湖北武漢430072)

一、問題提出

2009年9月1日頒布實施的《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》(國發(fā)［2009］32號，以下簡稱“《指導(dǎo)意見》”)明確了新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度(以下簡稱“新農(nóng)?！?采取與城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度(以下簡稱“城保”)相同的“統(tǒng)賬結(jié)合”的制度模式，養(yǎng)老金待遇由“基礎(chǔ)養(yǎng)老金+個人賬戶養(yǎng)老金”構(gòu)成。盡管制度模式一致，但新農(nóng)保與城保二者的基礎(chǔ)養(yǎng)老金籌資渠道和模式存在很大不同。新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金采取公共財政補貼的專項預(yù)算模式，實行非繳費型普惠制按照統(tǒng)一額度計發(fā)，相應(yīng)的社會統(tǒng)籌賬戶被設(shè)計成一個懸浮的虛賬戶;而城保基礎(chǔ)養(yǎng)老金實行典型的現(xiàn)收現(xiàn)付制資金籌集模式，繳費關(guān)聯(lián)并按照統(tǒng)一比率計發(fā)，社會統(tǒng)籌賬戶由企業(yè)繳費積累，是一個實賬戶。城鄉(xiāng)基礎(chǔ)養(yǎng)老金計發(fā)辦法的不同不利于養(yǎng)老保險關(guān)系的城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)續(xù)，將阻礙建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的養(yǎng)老保障體系目標(biāo)的實現(xiàn)。劉昌平、殷寶明(2010)在關(guān)于城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)的研究結(jié)論中指出基礎(chǔ)養(yǎng)老金轉(zhuǎn)續(xù)難是養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)困境的癥結(jié)所在，而計發(fā)辦法的差異正是其中的主要影響因素［1］。此外，對于新農(nóng)保的現(xiàn)行計發(fā)辦法而言，盡管簡單易操作且具有絕對的公平性，但一刀切的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)必然難以滿足不同地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡和生活水平差距而產(chǎn)生的差異化的養(yǎng)老保障需求。肖金萍(2010)通過構(gòu)建農(nóng)村老年人最低生活保障水平測度方法，測算了全國31個省市的最低養(yǎng)老金水平，研究結(jié)果顯示:各地最低養(yǎng)老金的最高水平是1903.17元，最低水平是550.70元，前者約為后者的3.5倍［2］。新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金現(xiàn)行計發(fā)辦法到底存在哪些問題，如何改進(jìn)以實現(xiàn)參保者穩(wěn)定的收入替代水平，進(jìn)而怎樣進(jìn)行相配套的財政籌資機(jī)制改革，改革后所帶來的財政補貼規(guī)模將產(chǎn)生怎樣的變化，籌資機(jī)制是否更優(yōu)化，這就是本文將要解決和回答的主要問題。

二、文獻(xiàn)綜述

自2009年新農(nóng)保試點以來，國內(nèi)學(xué)者從理論和實證兩個層面對保障水平和籌資模式進(jìn)行了廣泛而深入的研究。對于新農(nóng)保合意的理論替代率，部分學(xué)者根據(jù)領(lǐng)取的養(yǎng)老金總額與農(nóng)民純收入的比值測算處于14%-31%的區(qū)間［11-13］。高鑒國(2011)進(jìn)一步提出應(yīng)將農(nóng)民養(yǎng)老保險替代率的理想目標(biāo)定位于等同甚至稍高于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險替代率水平［14］。從新農(nóng)保的實際替代水平的角度，鄧大松、薛惠元(2010)研究了新農(nóng)保的總體替代率，指出基礎(chǔ)養(yǎng)老金的目標(biāo)替代率很低并建議提高個人賬戶繳費基數(shù)，實行比例費率制［15］。此外，李偉、趙斌、宋翔(2010)的研究結(jié)論則顯示如果以2.5%的利率測算，假設(shè)參保農(nóng)民選擇100元的繳費檔，15年后所領(lǐng)取養(yǎng)老金的實際替代率僅為18.1%［12］。劉蕾(2010)考察了城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度的均等化程度，比較發(fā)現(xiàn)由于政府補貼、企業(yè)和集體繳費責(zé)任等方面的差異，城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度替代率水平相差很大［16］。從已有的研究看，國內(nèi)學(xué)者對于新農(nóng)保計發(fā)辦法基本上形成了兩點共識:一是認(rèn)為應(yīng)以農(nóng)民人均純收入替代率來衡量養(yǎng)老金保障水平;二是指出現(xiàn)行計發(fā)辦法的收入替代水平不穩(wěn)定且城鄉(xiāng)保障水平存在很大差距。與此同時，部分學(xué)者對新農(nóng)保的籌資機(jī)制進(jìn)行了探討。林義(2009)、雒慶舉(2010)和程杰(2011)等學(xué)者認(rèn)為新農(nóng)?；I資的財政負(fù)擔(dān)總體上并不大，但中央和地方政府之間的財政壓力存在差異，尤其是貧困地區(qū)的地方財政分擔(dān)壓力較大［17-18］。米紅、王鵬(2010)通過實證研究提出“有限財政”理念，設(shè)計了省、市、縣三級財政分擔(dān)“進(jìn)口”補貼模式［19］。畢紅霞、薛興利(2011)則指出中央和地方在新農(nóng)保財政補貼上的總體負(fù)擔(dān)較輕，但各省在新農(nóng)保的財政補貼上壓力不均，進(jìn)一步提出建立體現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異性和財政責(zé)任有限性的財政支持模式［20］。

綜上所述，國內(nèi)外的研究成果普遍反映出非繳費型普惠制農(nóng)村最低養(yǎng)老金進(jìn)行收入替代的重要意義和作用，而國內(nèi)對新農(nóng)保收入替代水平的研究主要集中在個人賬戶層面，專門針對新農(nóng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老金計發(fā)辦法的研究成果較為少見。此外，國內(nèi)關(guān)于新農(nóng)?；I資機(jī)制的現(xiàn)有研究成果雖然都是基于合理分擔(dān)政府財政補貼責(zé)任的視角，但是所提出的改革方案要么與現(xiàn)行政策存在較大差別而難以付諸實施，要么沒有進(jìn)行必要的評估，可行性上有待進(jìn)一步論證。特別的，還沒有研究成果從新農(nóng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老金計發(fā)辦法和籌資機(jī)制統(tǒng)籌規(guī)劃的角度進(jìn)行研究，而這正是本文研究的落腳點。本文將在評估現(xiàn)行基礎(chǔ)養(yǎng)老金計發(fā)辦法的基礎(chǔ)上，對基礎(chǔ)養(yǎng)老金計發(fā)辦法進(jìn)行再設(shè)計，構(gòu)建新的籌資機(jī)制，并進(jìn)行相應(yīng)的測算和評估，以期在完善新農(nóng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老金計發(fā)辦法和籌資機(jī)制上做出有益的探索。

三、基礎(chǔ)養(yǎng)老金現(xiàn)行計發(fā)辦法評估

(一)地區(qū)間新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金收入替代水平不均衡

表1 2010年各地基礎(chǔ)養(yǎng)老金收入替代水平和最低養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)

《指導(dǎo)意見》確定的新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金的國定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)是55元/月/人。按照這一規(guī)定表1給出了2010年基礎(chǔ)養(yǎng)老金在全國及31個省市的農(nóng)民人均年純收入替代率以及各地最低養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)。

由表1可知，我國各省市的農(nóng)民年人均純收入存在很大差距，最高收入約為最低收入的4.2倍;各地最低養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)之間也存在很大差異，最高標(biāo)準(zhǔn)約為最低標(biāo)準(zhǔn)的3.2倍;基礎(chǔ)養(yǎng)老金收入替代水平各省區(qū)間極不均衡，替代率最高達(dá)到22.1%，最低僅為5.3%，前者約為后者的4.2倍。比較基礎(chǔ)養(yǎng)老金收入替代率與農(nóng)民人均年純收入，顯示收入越高的地方養(yǎng)老金替代率越低，現(xiàn)行計發(fā)辦法難以體現(xiàn)各地實際收入差異。通過比較基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)與最低養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，不難發(fā)現(xiàn)660元/人/年的國定標(biāo)準(zhǔn)一方面難以滿足農(nóng)村老年人的基本養(yǎng)老保障需要，另一方面無法實現(xiàn)各地差異化的養(yǎng)老保障需求。因此，盡管實行統(tǒng)一額度計發(fā)的新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金的現(xiàn)行計發(fā)辦法具有表面上的絕對公平性，但其實際上偏離了政策目標(biāo)，缺乏實質(zhì)公平性。

(二)個人實際收入替代率存在下降風(fēng)險

養(yǎng)老金參照工資收入增長情況或物價指數(shù)狀況進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整是保證退休者實際生活水平維持相對穩(wěn)定的必要措施。一般情況下，養(yǎng)老金按照社會平均工資增長率的一定比例上調(diào)?！吨笇?dǎo)意見》規(guī)定“國家根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物價變動等情況，適時調(diào)整全國新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金的最低標(biāo)準(zhǔn)”，本文假設(shè)其與城?；A(chǔ)養(yǎng)老金的調(diào)待辦法相同，通過比較2000～2010年歷年城鎮(zhèn)企業(yè)退休人員人均退休金調(diào)整幅度和城鎮(zhèn)在崗職工社會平均工資增長幅度，可計算出養(yǎng)老金調(diào)整系數(shù)約為0.5。以分別滿足城保和新農(nóng)保最低繳費年限15年的兩個參保者為例，為方便對比，將他們的工資收入分別標(biāo)準(zhǔn)化為城鎮(zhèn)在崗職工社會平均工資和農(nóng)民人均純收入且假設(shè)二者增長率相同，均為6%，同時參照城?；A(chǔ)養(yǎng)老金每多參保一年替代率增加1%的規(guī)定，進(jìn)一步假設(shè)新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金每多參保一年替代水平增加1/15①將城保和新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金的目標(biāo)替代率和替代水平同時按照15年的最低繳費年限平均到每一年利于進(jìn)行對比。另外，城保和新農(nóng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整系數(shù)，社平工資和人均純收入增長率只要保持一致，其具體數(shù)值對二者的比較結(jié)論不產(chǎn)生實質(zhì)影響。。

圖1 基礎(chǔ)養(yǎng)老金收入替代率對比(%)

圖1(1)對比了城保與新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金收入替代率以及新農(nóng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度設(shè)計的理論替代率與實際替代率;圖1(2)對比了新農(nóng)保參保先后的基礎(chǔ)養(yǎng)老金實際替代率。由圖1(1)，一方面，新農(nóng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老金設(shè)計的12.8%的收入替代率(2009年全國農(nóng)民人均純收入水平下)低于城?；A(chǔ)養(yǎng)老金設(shè)計的15%的目標(biāo)工資替代率;另一方面，新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金8.6%的實際替代率低于12.8%的理論替代率。由圖1(2)，一方面，新農(nóng)保先參保者基礎(chǔ)養(yǎng)老金實際收入替代率高于后參保者的實際收入替代率，參保者在養(yǎng)老金權(quán)益累積滿15年后，先參保的基礎(chǔ)養(yǎng)老金實際替代率為8.6%，后參保1年的下降為8.3%，后參保2年的為8.1%，后參保3年的7.9%，后4年的7.6%，可見參保時間越晚，基礎(chǔ)養(yǎng)老金實際替代率越低;另一方面，如果參保時間長于15年基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇不增加的話①由于目前的制度設(shè)計并未強(qiáng)制規(guī)定對參保時間長于15年的參保者加發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金，且提高和加發(fā)部分由地方政府支出，因此大量存在財政困難的地方新農(nóng)保實施辦法基本照搬《指導(dǎo)意見》，沒有加發(fā)補貼。，則退休前參保時間長的參保者的基礎(chǔ)養(yǎng)老金收入替代率可能反而低于參保時間短的參保者的收入替代率，甚至?xí)霈F(xiàn)先參保且參保時間長的參保者的基礎(chǔ)養(yǎng)老金收入替代率低于后參保且參保時間短的參保者這種極不公平的現(xiàn)象。結(jié)合圖1(1)和圖1(2)，只要養(yǎng)老金調(diào)整系數(shù)小于1，新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金增長幅度小于農(nóng)民人均純收入增長率，其國定標(biāo)準(zhǔn)的實際收入替代率將不斷下降。

四、基礎(chǔ)養(yǎng)老金計發(fā)辦法再設(shè)計與籌資機(jī)制構(gòu)建

(一)實現(xiàn)收入替代功能的計發(fā)辦法設(shè)計

根據(jù)以上評估結(jié)論，本文將新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金計發(fā)辦法重新設(shè)計為按上年度農(nóng)民人均純收入的一定比例計發(fā)，即采取與城保基礎(chǔ)養(yǎng)老金相同的收入關(guān)聯(lián)型統(tǒng)一比率方式，突出基礎(chǔ)養(yǎng)老金的收入替代功能。國發(fā)［2009］32號文件規(guī)定的中央和地方政府的最低補貼標(biāo)準(zhǔn)總額約為690元/人/年(中央負(fù)擔(dān)660元/人/年，地方承擔(dān)30元/人/年)，即相當(dāng)于 2008年農(nóng)民人均純收入的14.5%②2008年我國農(nóng)村居民人均純收入4761元。數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局網(wǎng)站:2008年國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展統(tǒng)計公報［EB/OL］.http://www.stats.gov.cn，2009-02-26。，與城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌賬戶所規(guī)定最低目標(biāo)工資替代率15%基本一致。本文將新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金收入替代率設(shè)定為15%，與參保15年的城?；A(chǔ)養(yǎng)老金工資替代率保持一致。結(jié)合上文對現(xiàn)行計發(fā)辦法的評估，采取收入關(guān)聯(lián)型統(tǒng)一比率待遇計發(fā)方式有以下幾點好處:其一，體現(xiàn)各地區(qū)收入水平與生活標(biāo)準(zhǔn)差異，各地基礎(chǔ)養(yǎng)老金的收入替代率相同，但基礎(chǔ)養(yǎng)老金具體標(biāo)準(zhǔn)因地而異;其二，維持了基礎(chǔ)養(yǎng)老金收入替代率的穩(wěn)定，防止實際收入替代率下降且避免出現(xiàn)“鞭打快?！钡姆聪蚣?其三，與城保基礎(chǔ)養(yǎng)老金計發(fā)辦法保持一致有利于實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險關(guān)系的城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)續(xù)。

(二)與計發(fā)辦法相配套的籌資機(jī)制構(gòu)建

《指導(dǎo)意見》規(guī)定，新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金由政府全額負(fù)擔(dān)，其中中央財政對中西部地區(qū)給予全額補助，對東部地區(qū)給予50%的補助。在統(tǒng)一額度的待遇計發(fā)辦法下，每個參保者將獲得數(shù)額完全相同的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。但如果按照上文所設(shè)計的統(tǒng)一比率的待遇計發(fā)辦法進(jìn)行補貼，由于各地農(nóng)民人均純收入存在很大差別，則會出現(xiàn)對越富裕的地方補貼越多越貧窮的地方補貼越少的“保富不保窮”的極不公平情況。因此，一方面應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮中央財政補貼的主導(dǎo)作用，保障全國范圍內(nèi)公共財政再分配的公平性，另一方面需兼顧地方縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村居民純收入的差異，按照各地經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展水平的不同對新農(nóng)保繳費補貼予以區(qū)別分擔(dān)，提高地區(qū)間財政負(fù)擔(dān)均衡程度。據(jù)此，本文構(gòu)建了與統(tǒng)一比率待遇計發(fā)辦法相匹配的財政籌資機(jī)制，以各層級上年度農(nóng)民人均純收入為補貼基數(shù)，中央和地方政府從上至下按照15%的收入替代率水平進(jìn)行差額補貼，建立如圖2所示的“金字塔”狀“中央-省級-縣級”三級財政籌資模式③鑒于“省直管縣”的財政體制改革趨勢，在此沒有考慮地市級的財政補貼。。

文中設(shè)計的標(biāo)量脫靶量測量系統(tǒng)采用基于LFMCW雷達(dá)測距原理的脫靶量測量方法，系統(tǒng)帶寬大、距離測量精度高。但是接收機(jī)中頻帶寬小，信號采樣率和數(shù)據(jù)傳輸速率低，信號處理計算量小，電路簡單。該系統(tǒng)具有電路簡單、成本低、體積小、重量輕、峰值功率低、測量精度高等特點。而且采用一體化、模塊化設(shè)計，根據(jù)不同任務(wù)可裝載于不同的靶標(biāo)平臺。該系統(tǒng)已形成系列化產(chǎn)品，成功應(yīng)用于靶彈、靶船和無人機(jī)等多個靶標(biāo)平臺。系統(tǒng)脫靶量測量精度≤1 m，測量范圍為0～60 m，達(dá)到國內(nèi)先進(jìn)水平，為部隊打靶訓(xùn)練和科研靶試提供精確的脫靶量信息，具有良好的應(yīng)用前景。

如圖2所示，新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金的補貼依次包括:國家基礎(chǔ)養(yǎng)老金、省級補助金、縣級補助金。國家基礎(chǔ)養(yǎng)老金由中央財政承擔(dān)，與《指導(dǎo)意見》中的負(fù)擔(dān)責(zé)任和水平設(shè)計相當(dāng)，省級和縣級補助金的補貼額度與各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況相適宜，地區(qū)間存在差異，但同一級公共財政的補貼責(zé)任和標(biāo)準(zhǔn)一致。首先，中央政府以上年度全國農(nóng)民年人均純收入為計發(fā)基數(shù)，以計發(fā)基數(shù)的15%為最低養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，由中央財政負(fù)擔(dān);其次，省級政府以上年度本省農(nóng)民人均純收入作為計發(fā)基數(shù)，按照15%的目標(biāo)收入替代率確定不低于國家標(biāo)準(zhǔn)的本省基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，省級財政負(fù)擔(dān)高于國家基礎(chǔ)養(yǎng)老金的差額部分(即省級補助金);最后，縣區(qū)級政府以上年度本地農(nóng)民人均純收入為計發(fā)基數(shù)，同樣按照15%的目標(biāo)收入替代率確定不低于所在省的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，縣級財政負(fù)擔(dān)超過全省最低養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)的差額部分(即縣級補助金)。在這一模式下，新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金仍然實行公共財政籌資的非繳費型普惠制，但籌資主體由中央財政一方擴(kuò)大為中央和地方各級政府多方，不同地區(qū)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇存在差異，但同一層級公共財政對個人的補貼標(biāo)準(zhǔn)相同。圖3中，自下而上的虛線箭頭表示“金字塔”中上層政府財政在本層的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)高于下層政府所確定的標(biāo)準(zhǔn)時才進(jìn)行補貼，如果等于或低于則不進(jìn)行補貼。

圖2 “金字塔”狀新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金財政籌資結(jié)構(gòu)

五、基礎(chǔ)養(yǎng)老金財政補貼規(guī)模測算和評估

(一)財政補貼規(guī)模的宏觀考察

新農(nóng)保財政補貼規(guī)模由補貼標(biāo)準(zhǔn)和參保人數(shù)決定，待遇計發(fā)辦法和籌資主體的變化必然影響到財政補貼規(guī)模的大小和責(zé)任的分擔(dān)?！吨笇?dǎo)意見》規(guī)定中央政府負(fù)擔(dān)660元/人/年的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，地方政府的繳費補貼標(biāo)準(zhǔn)不低于30元/人/年①地方政府包括省、市、縣三級政府，由于各省對地方政府補貼分擔(dān)機(jī)制的規(guī)定差異很大，在此假設(shè)全部由省級財政負(fù)擔(dān)。同時不考慮地方加發(fā)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金和為鼓勵繳費所增加的繳費補貼等模糊的彈性補貼負(fù)擔(dān)。。新農(nóng)保試點范圍已經(jīng)從2009年10%的縣(市、區(qū)、旗)擴(kuò)大到2011年40%的地區(qū)，同時“十二五”規(guī)劃綱要提出“實現(xiàn)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度全覆蓋”，由于一方面難以準(zhǔn)確預(yù)測未來新農(nóng)保擴(kuò)面的確切速度，另一方面在制度全覆蓋的情況下能夠更準(zhǔn)確地評估財政的承受能力，因此本文在測算中央和省級財政補貼規(guī)模時假設(shè)新農(nóng)保已實現(xiàn)了全覆蓋。兩種財政補貼機(jī)制下2009年制度建立時中央和省級政府補貼規(guī)模的計算公式為:

《指導(dǎo)意見》下補貼規(guī)模中央=330×2009年東部各省60歲及以上農(nóng)村人口總和+660×2009年中西部省份60歲及以上農(nóng)村人口總和 (1)

《指導(dǎo)意見》下補貼規(guī)模東部各省=330×2009年各省60歲及以上農(nóng)村人口+30×2009年各省16～59歲農(nóng)村人口②由于統(tǒng)計年鑒中只有15～59歲農(nóng)村人口數(shù)據(jù)且15歲的農(nóng)村人口難以從中分離，在此以之代替測算所要求的16～60歲農(nóng)村人口。(2)

《指導(dǎo)意見》下補貼規(guī)模中西部各省=30×2009年各省16～59歲農(nóng)村人口 (3)

新籌資機(jī)制下補貼規(guī)模中央=2008年全國農(nóng)民人均純收入×15% ×2009年全國60歲及以上農(nóng)村人口 (4)

新籌資機(jī)制下補貼規(guī)模各省=(2008年全省農(nóng)民人均純收入-2008年全國農(nóng)民人均純收入)×15% ×2009年全省60歲及以上農(nóng)村人口 (5)

根據(jù)(1)式，測算出《指導(dǎo)意見》下的中央財政的補貼規(guī)模約為567億元，占當(dāng)年中央財政收入的1.58%;根據(jù)(4)式，測算出新補貼機(jī)制下，中央財政的補貼規(guī)模約為744億元，占當(dāng)年中央財政收入的2.1%。根據(jù)(2)、(3)、(5)式，各省補貼的測算結(jié)果如圖3和圖4所示。

圖3 《指導(dǎo)意見》規(guī)定下2009年各省新農(nóng)保財政補貼規(guī)模與占財政收入比例

圖4 新籌資機(jī)制下2009年各省新農(nóng)保財政補貼規(guī)模與占財政收入比例

如圖3，一方面，從財政補貼規(guī)模來看，各省間差異很大。其中，新農(nóng)保補助金最高為山東省的35.9億元，此外江蘇(30.66億)、河北(27.42億)和廣東(21.56億)等省的財政補貼規(guī)模均超過了20億元;新農(nóng)保補助金最低的西藏自治區(qū)為0.47億元，此外青海(0.67億)、寧夏(0.69億)等省區(qū)也有一定規(guī)模的財政補貼支出。另一方面，從補貼規(guī)模占各省財政收入的比例來看，各省情況差異也較大。占比最高為河北的8.56‰，此外包括山東(5.44‰)、西藏(5.21‰)和海南(5.18‰)等省財政負(fù)擔(dān)比率均超過了5‰;占比最低的為上海市的0.28‰，此外北京(0.31‰)和天津(0.68‰)等直轄市的財政負(fù)擔(dān)比率也不到0.7‰。

如圖4，在新籌資機(jī)制下，全國31個省市中有12個需要省級補貼，另外19個不需要。其中，12個需要省級財政補貼的省份中，10個屬于東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，僅2個屬于中部省份。在需補貼的東部省份中，除浙江、江蘇、廣東、山東4省補貼額高于10億元外(浙江和江蘇補貼額最高，均為27.9億元)，其余省份的補貼均低于10億元，而補貼最低的吉林、黑龍江2個中部省份，分別為0.4億元和0.3億元。相應(yīng)的補貼占各省的財政收入比例排序為:浙江(4.34‰)、江蘇(2.88‰)、福建(2.24‰)、山東(1.55‰)、廣東(1.00‰)5 個沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份高于1.0‰，而吉林(0.29‰)和黑龍江(0.15‰)兩個中部省份排在最后兩位。

(二)財政補貼規(guī)模的一個微觀考察

由于統(tǒng)計年鑒中沒有關(guān)于試點縣區(qū)的數(shù)據(jù)資料，本文以項目課題組2010年7月～8月對湖北省新農(nóng)保首批試點縣區(qū)中的5個縣區(qū)(梁子湖區(qū)、安陸市、赤壁市、曾都區(qū)、石首市)專題調(diào)研中相關(guān)政府部門提供的數(shù)據(jù)為依據(jù)，計算新待遇計發(fā)辦法和財政籌資機(jī)制下基礎(chǔ)養(yǎng)老金的補貼構(gòu)成、縣區(qū)財政補貼規(guī)模以及在財政收入中的占比，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)包括各縣區(qū)2009年農(nóng)村60歲及以上老年人口數(shù)、2009年財政收入和2008年農(nóng)民人均純收入。測算結(jié)果如圖5所示。

圖5 新籌資機(jī)制下湖北省新農(nóng)保首批5個試點縣區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金補貼構(gòu)成及規(guī)模

圖5(1)中，中央財政對5區(qū)縣老年農(nóng)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的補貼額度相同，為714.1元;由于2008年湖北省農(nóng)民人均純收入低于全國，則省級補貼為0;在縣區(qū)補貼中，赤壁市、曾都區(qū)和石首市分別補貼115.1元、62.2元和25.7元，其他兩縣區(qū)補貼為0。從而5縣區(qū)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)分別為739.8元、776.25元、829.2元、714.1元和714.1元，縣區(qū)之間相差不大。圖5(2)表示5縣區(qū)本級財政補貼規(guī)模和占財政收入的比例，最高為曾都區(qū)的7.3‰，其中安陸市和梁子湖區(qū)不用補貼，補貼規(guī)模與其在財政收入中的占比也表現(xiàn)出很強(qiáng)的一致性。

(三)財政補貼對比分析與籌資機(jī)制評估

通過以上財政補貼規(guī)模宏微觀兩個角度的分析測算，與現(xiàn)行補貼辦法相比，本文構(gòu)建的財政分層負(fù)擔(dān)、多方籌資的新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金補貼機(jī)制優(yōu)勢明顯:

其一，中央財政補貼仍發(fā)揮主導(dǎo)作用。新補貼機(jī)制下，就省級財政補貼而言，31個省市中有19個不需要省級財政補貼，完全由中央財政補貼負(fù)擔(dān)，且各省相應(yīng)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇可達(dá)到當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民純收入的15%或以上。縣級財政補貼層面，以湖北省5個新農(nóng)保試點縣區(qū)為例，中央財政補貼的基礎(chǔ)養(yǎng)老金占財政補貼總額的比例分別達(dá)到96.5%、92.0%、86.1%、100%和100%。相比現(xiàn)行辦法，新補貼機(jī)制在中央財政補貼規(guī)模增幅不大的前提下(僅比原補貼規(guī)模增加了0.5個百分點)，取得了更好的“瞄準(zhǔn)”補貼效果，大大減輕了經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地方財政新農(nóng)保補貼壓力。

其二，地方政府財政補貼規(guī)模與相應(yīng)財政能力保持了較好的一致性。按《指導(dǎo)意見》的現(xiàn)行補貼辦法，省級財政補貼規(guī)模與其在財政收入中的占比不相匹配且差異較大，比如貴州、西藏、甘肅、青海等西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后省份，財政補貼規(guī)模很小但在財政收入中占比較大，意味著現(xiàn)行補貼機(jī)制下，相應(yīng)的新農(nóng)保部分地方財政補貼負(fù)擔(dān)較大。在新補貼機(jī)制下，除浙江、江蘇、福建、山東等補貼占財政收入比例超過1‰的省份外，其余各省的新農(nóng)保財政補貼負(fù)擔(dān)與地方經(jīng)濟(jì)、財政收入之間存在較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)，可實現(xiàn)較為平穩(wěn)均衡的補貼效果，并且較好地達(dá)到了使新農(nóng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老金的補貼責(zé)任在東南沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份向下轉(zhuǎn)移的目的，保證了財政補貼規(guī)模與地方財力的一致性，在實現(xiàn)保障效果的前提下，分擔(dān)了新農(nóng)保中央財政補貼壓力。

其三，越富裕發(fā)達(dá)的地方，地方財政補貼責(zé)任越大，反之則地方補貼責(zé)任越小。在現(xiàn)行補貼辦法下，地方政府補貼規(guī)模的大小完全取決于農(nóng)村人口的多少，這導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)人口較多、經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的中西部省份補貼責(zé)任更重。如圖3，新農(nóng)保財政補貼在財政收入中占比較大的依次為四川、貴州、湖南、甘肅、西藏、安徽、河南等，而北京、上海、天津、廣東、浙江等地負(fù)擔(dān)較輕。在新補貼機(jī)制下，需要補貼的除了黑龍江、吉林兩省外，其余均為東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，其中浙江、江蘇、廣東、山東、福建、上海和北京對新農(nóng)保補貼額度超過3億元，而中西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展較落后省份則無需補貼。在縣級補貼層面，由圖5(2)，5縣區(qū)中補貼規(guī)模排序為赤壁市(490.4萬)＞曾都區(qū)(273.9萬)＞石首市(24.7萬)＞安陸市和梁子湖區(qū)(0)，其相應(yīng)的農(nóng)民人均純收入和財政收入的排序為赤壁市(5528元，109528萬)＞曾都區(qū)(5175元、74418萬)＞石首市(4932元、38058萬)＞安陸市(4560元、36060萬)＞梁子湖區(qū)(4275元、10538萬)，補貼表現(xiàn)出責(zé)任分擔(dān)與能力大小的高度匹配。

其四，越貧窮的地方，養(yǎng)老金實際收入替代率越高，財政轉(zhuǎn)移支付力度越大，反之，養(yǎng)老金實際收入替代率越低，財政轉(zhuǎn)移支付力度越小。新補貼機(jī)制以農(nóng)民平均純收入水平為補貼基數(shù)，收入越高的地方需要財政補貼的層級越多，反之地方財政補貼的層級越少。相應(yīng)補貼的效果為，越貧窮的地方基礎(chǔ)養(yǎng)老金實際收入替代率越高，地方財政補貼負(fù)擔(dān)相應(yīng)越低，個人的養(yǎng)老保障水平則越高。中央財政以全國農(nóng)民人均純收入作為補貼基數(shù)，盡管對每個人的補貼額度一樣，但低于平均收入水平的省份的養(yǎng)老金實際收入替代率要高于15%，高于平均收入水平的省份的養(yǎng)老金實際收入替代率則低于15%(相應(yīng)的差額由地方各級財政補貼，最終可達(dá)到15%的基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率)，以湖北省5區(qū)縣的基礎(chǔ)養(yǎng)老金實際替代率為例，按人均純收入由高到低的赤壁市、曾都區(qū)、石首市、安陸市和梁子湖區(qū)，國家補貼部分的實際收入替代率分別為 12.9%、13.8%、14.5%、15.7%和16.7%，不難證明越貧窮的地方養(yǎng)老金實際收入替代率越高。

六、結(jié)論及政策建議

明確財政補貼的新農(nóng)保試點運行彰顯了政府推行基本公共服務(wù)均等化的決心，標(biāo)志著中國覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老社會保障體系初步形成。在新農(nóng)保試點范圍快速擴(kuò)大的現(xiàn)實背景下，建立科學(xué)合理的待遇確定辦法和財政補貼機(jī)制具有重要的現(xiàn)實意義。然而，當(dāng)前新農(nóng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老金實行統(tǒng)一額度的計發(fā)辦法，造成了各地基礎(chǔ)養(yǎng)老金收入替代率極不均衡且實際收入替代率在未來存在不斷下降的風(fēng)險，同時與之相配套的一刀切的財政補貼辦法導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)地方補貼財政負(fù)擔(dān)越輕，經(jīng)濟(jì)越落后的地區(qū)地方補貼財政負(fù)擔(dān)越重。

基于此，本文在不改變新農(nóng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老金非繳費普惠制基本屬性的前提下，設(shè)計了“統(tǒng)一比率計發(fā)待遇+分層負(fù)擔(dān)多方籌資”的待遇計發(fā)辦法和相匹配的財政補貼機(jī)制。在所設(shè)計的組合方案下，各地新農(nóng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老金保證了收入替代率的穩(wěn)定，有利于實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險關(guān)系的城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)續(xù)，具體標(biāo)準(zhǔn)反映了各地差異化的收入水平和養(yǎng)老需求，同時實現(xiàn)了各級政府籌資責(zé)任分擔(dān)與能力大小的匹配，優(yōu)化了中央政府、地方政府尤其是中西部貧困地區(qū)的新農(nóng)保財政補貼責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。

在政策的具體推行過程中，需要防止兩種可能出現(xiàn)的逆向選擇和道德風(fēng)險行為:其一，養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)低的貧窮落后地區(qū)的農(nóng)民向養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)高的富裕發(fā)達(dá)地區(qū)的趨利性流動，其連鎖反應(yīng)是富裕發(fā)達(dá)地區(qū)將強(qiáng)化戶籍壁壘;其二，地方政府為逃避新農(nóng)保補差責(zé)任人為壓低本地農(nóng)民純收入水平數(shù)據(jù)。本文認(rèn)為，對于第一種情況，可采取將退休者新農(nóng)保個人賬戶的在本地的參保繳費年限記錄作為基礎(chǔ)養(yǎng)老金受益資格審查條件;對于第二種情況，可通過建立科學(xué)準(zhǔn)確權(quán)威的統(tǒng)計制度并嚴(yán)肅統(tǒng)計紀(jì)律加以防范。

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