反壟斷法責任體系的制度反思與完善對策

范廣達 劉佳

【摘要】反壟斷法的責任體系包括:民事責任、行政責任和刑事責任。我國現(xiàn)行《反壟斷法》的法條對這三個方面的責任都有所提及,但對具體法律責任的規(guī)定過于原則化,不利于實踐中的具體操作。文章以其存在的缺陷為切入點,在借鑒國外發(fā)達國家經驗的基礎上,對完善我國反壟斷法的責任體系提出建議。

【關鍵詞】反壟斷法 民事責任 刑事責任 行政責任

我國反壟斷法責任體系的缺陷

反壟斷法民事責任制度的缺陷。民事責任,指違反私法之義務,侵害或損害他人權利或法益,因致必須承擔私法關系之不利益之謂。①我國反壟斷法對違法者的民事責任規(guī)定主要體現(xiàn)在第五十條:經營者實施壟斷行為,給他人造成損失的,依法承擔民事責任。從此條規(guī)定可以看出,我國反壟斷的民事責任規(guī)定過于籠統(tǒng),操作性很差,急需國家出臺反壟斷法的實施細則。

反壟斷法有關刑事責任制度的不足。我國《反壟斷法》第五十二條規(guī)定:“對反壟斷執(zhí)法機構依法實施的審查和調查,拒絕提供有關材料、信息,或者提供虛假材料,構成犯罪的,依法追究刑事責任?！钡谖迨臈l規(guī)定:“反壟斷法執(zhí)法機構工作人員濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊或者泄露執(zhí)法過程中知悉的商業(yè)秘密,構成犯罪的,依法追究刑事責任;尚不構成犯罪的,依法給予處分?！笔紫?從上述法條規(guī)定可以看出,我國反壟斷法對責任主體的追責極其寬松,反壟斷執(zhí)法機構有構成犯罪的,才追究刑事責任,對經營者違反反壟斷法的規(guī)定構成犯罪的卻沒有規(guī)定,責任主體過于狹窄。同時,對反壟斷執(zhí)法機構的執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中對他人造成傷害的構成犯罪的,也沒有規(guī)定,無疑是法律極大的漏洞。其次,根據(jù)《反壟斷法》第四十九條規(guī)定,只要經營者實施了壟斷行為,給他人造成損失的,就有可能構成刑事犯罪。盡管本條規(guī)定了壟斷行為應該允許追究刑事責任,但在犯罪構成要件上的規(guī)定沒有明確,有關犯罪主體、客體、行為等要件的規(guī)定不明確也直接導致了實踐中操作的困難:一方面會造成過度威懾,一方面又會帶來威懾不足的現(xiàn)象,造成反壟斷刑事責任的虛置。②再次,由于我國刑法分則中沒有對違反反壟斷法的刑罰加以規(guī)定,而且,我國反壟斷法也沒有把“構成犯罪,依法追究刑事責任”這一原則寫入法條,造成現(xiàn)實案件只有串通投標才可能被追究刑事責任。

反壟斷法行政責任制度的缺陷。根據(jù)其是否有行政權利的干預,壟斷行為可以劃分為經濟性壟斷與行政性壟斷。我國《反壟斷法》對這兩個責任都做了規(guī)定,但在實踐過程中,仍然存在許多缺陷。首先,我國現(xiàn)行《反壟斷法》對經營者尚未達成壟斷協(xié)議的、行業(yè)協(xié)會組織同一行業(yè)的經營者達成協(xié)議的、經營者非法集中的,罰款的上限都是50萬元,罰款責任太低。其次,我國《反壟斷法》第四十八條規(guī)定:“經營者違反本法規(guī)定實施集中的,由國務院反壟斷執(zhí)法機構責令停止實施集中、限制處分股份或者資產、限期轉讓營業(yè)以及采取其他必要措施恢復到集中前的狀態(tài),可以處五十萬元以下的罰款?！币?guī)定又太過原則性和單一性,不利于實踐中的操作。再次,我國對反壟斷法執(zhí)法機構工作人員違反《反壟斷法》,沒有相應的行政處分,難以造成威懾,也起不到規(guī)制壟斷的效果。

國外發(fā)達國家反壟斷法責任體系的構建

國外發(fā)達國家規(guī)制壟斷行為的民事責任的規(guī)定。美國《謝爾曼法》第七條規(guī)定,任何因違反反托拉斯法所禁止的事項而遭受財產或營業(yè)損害的人,可以在被告居住的、被發(fā)現(xiàn)的或有代理機構的區(qū)向美國區(qū)法院提起訴訟,不論損害大小。一律給予其損害額的三倍賠償及訴訟費和合理的律師費。日本《禁止壟斷法》在其第七章“損害賠償”中對違法行為的民事賠償責任作出了專章規(guī)定。

國外發(fā)達國家規(guī)制有關制裁壟斷行為在刑事責任方面的制度。反壟斷的刑事化模式始于美國,最早可以追溯到1890年的《謝爾曼法》,在該法出臺之時,其第一條和第二條中就規(guī)定,任何壟斷行為如果違背本法規(guī)定,就構成輕罪,可以處最高5000美元的罰金,1年以下的監(jiān)禁,或二者并處。美國反托拉斯制度自確立起,任何自然人和法人的刑事責任隨之形成,并成為該制度的一部分。依照2004年的《反托拉斯刑罰提高及改革法》,該法對于公司違法者的罰金大幅度的漲到1億美元,自然人的刑事罰金也相應地漲到100萬美元,其中關于最高監(jiān)禁期從過去的3年增加到現(xiàn)在的10年。此外,美國半數(shù)以上的州基本上都有反托拉斯刑事立法制度?？梢哉f,美國有關壟斷刑事制度中,刑事訴訟是美國司法部制定的重要制度。日本和韓國等國家都引進了刑事責任這一制度,而且連歐洲沒有刑事責任制度的一些國家也認為應該增加刑事制裁。

國外發(fā)達國家規(guī)制壟斷行為的行政責任的規(guī)定。關于國外發(fā)達國家規(guī)制壟斷行為的行政責任的規(guī)定,首先我們談到的就是日本。依據(jù)《禁止壟斷法》的相關規(guī)定,日本有關反壟斷法上的行政處罰措施有告誡、命令采取排除措施、命令繳付課征金、競爭恢復措施令、解散事業(yè)者團體等。這是因為日本的執(zhí)法主管機關是公平交易委員會,屬于政府行政機構。美國反托拉斯法并沒有成文規(guī)定行政責任,但也提到司法部可以向聯(lián)邦地區(qū)法院提起民事訴訟,并可以請求法院給予壟斷行為罰款,這種形式的罰款,可以被視為行政處罰措施。

我國反壟斷法責任體系的完善

反壟斷法民事責任制度的完善。首先,應該增加民事責任主體的范圍,尤其是行政壟斷主體。明確實施壟斷行為的行政主體承擔民事賠償?shù)让袷仑熑?。其?盡快出臺反壟斷法的實施細則,對需承擔的民事責任的類型進行確定,保證反壟斷法實施的確定性和效率性;再次,確定反壟斷法的法律責任的追究機制。到底是依靠政府機構或者國家機關代表公民進行訴訟,還是個人提起訴訟?這兩者各有優(yōu)點,我國可以兼取這兩種模式的結合,視具體案情來定哪個追究機制,更好地保證消費者的合法權益。最后,增加懲罰性賠償。民事賠償制度中的賠償額度應當更具有靈活性,充分考慮各方面的實際情況,確定一個相對合理的賠償倍數(shù)的范圍,在這個范圍內賦予法官一定的自由裁量權,根據(jù)案件的具體情況,如壟斷行為的惡性程度、危害后果、當?shù)氐慕洕l(fā)展水平等等,來確定個案的損害賠償數(shù)額。

反壟斷法刑事責任制度的完善。對實施壟斷、損害競爭對手和消費者利益、破壞市場競爭秩序的行為應當追究相應的刑事責任,否則,《反壟斷法》的威懾力就無從體現(xiàn)。具體來說,首先,增加相應的刑事責任主體。經營者違反反壟斷法規(guī)定限制競爭給他人造成人身傷害,構成犯罪的,也應該受到刑法的制裁。關于法律規(guī)定的賦權,其應該是具備公眾實務管理資格的組織來完成,只有這些部門才能采取措施,排除壟斷行為,并對壟斷行為的有關主管人員和其他直接責任人員除了依法給予處分外,對其行為惡劣,觸犯刑法的,也應該承擔刑事責任;其次,我國反壟斷法對執(zhí)法機構違反法律規(guī)定構成犯罪的,依法追究刑事責任,這一規(guī)定太過于原則化,應該出臺相應的細則或者司法解釋,明確哪種刑罰,對極其嚴重的行為給予加重處罰,對危害較輕的給予減輕處罰,并明確規(guī)定是在什么樣的情況下才實行加重或者減輕處罰;再次,對《刑法》進行修改,增加有關違反反壟斷法的刑罰種類,特別是對非法實施壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位、經營者非法集中等壟斷罪名應加進來,以解決現(xiàn)實中只有串通投標的壟斷行為才須承擔刑事責任。

反壟斷法行政責任制度的完善。我國反壟斷法的執(zhí)法機構是商務部、國家工商行政管理局和國家發(fā)展和改革管理委員會,帶有極強的行政性色彩,因此行政責任占有很重要的地位。首先,我國壟斷法應該對經營者尚未達成壟斷協(xié)議的、行業(yè)協(xié)會組織同一行業(yè)的經營者達成協(xié)議的、經營者非法集中的,提高罰款的上限。罰款的目的就是要給違法者一個警告,以達到威懾作用,如果罰款數(shù)額過低,就起不到應有的震懾作用。而且,法律規(guī)定罰款的上限,只是給法官一個自由裁量權,那么立法者就應該把上限定的稍微高出平常人所應猜到的數(shù)額,不僅違法者得到了應有的懲罰,同時對其他人也是一個警告;其次,盡快出臺反壟斷法的實施細則,細化《反壟斷法》第四十八條。再次,對執(zhí)法機構的責任人員給予適當?shù)男姓幏帧Ｐ淌仑熑蔚臉嫵蛇^程復雜,而且只有在構成犯罪的前提下才會受到懲罰。增加執(zhí)法人員的行政責任,對執(zhí)法人員的個人行為進行有效約束,實現(xiàn)對行政壟斷的控制。

結語

總之,我國《反壟斷法》的很多方面有待完善,尤其是法律責任制度的完善對反壟斷法的實施更是重中之重。世界經濟在不斷變化著,我國也是在不斷變化中不斷成長的,相應的反壟斷法的法律責任體系也要跟上時代的步伐,根據(jù)反壟斷法的立法目的、價值,建立一個科學的法律責任制度體系。

(作者單位:東北師范大學人文學院)

注釋

①曾世雄:《損害賠償法原理》,北京:中國政法大學出版社,2001年,第3~4頁。

②于輝:“淺析我國反壟斷法刑事責任制度的完善”,《湖北經濟學院學報》,2009年第4期,第72頁。