企業(yè)民主管理與法律責(zé)任

中國勞動關(guān)系學(xué)院教授 楊冬梅

為完善以職工代表大會為基本形式的企業(yè)民主管理制度，推進(jìn)廠務(wù)公開，支持職工參與企業(yè)管理，維護(hù)職工合法權(quán)益，構(gòu)建和諧勞動關(guān)系，促進(jìn)企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，加強(qiáng)基層民主政治建設(shè)，今年2月13日，中紀(jì)委、中組部、國資委、監(jiān)察部、中華全國總工會、中華全國工商業(yè)聯(lián)合會制定《企業(yè)民主管理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）。

《規(guī)定》對企業(yè)民主管理的指導(dǎo)思想、任務(wù)、責(zé)任主體等作出了規(guī)定，在重點(diǎn)規(guī)范職工代表大會制度的同時，專章對“廠務(wù)公開制度”和“職工董事和職工監(jiān)事制度”作出規(guī)定，進(jìn)一步豐富了我國企業(yè)民主管理的形式和內(nèi)容。這是26年來，我國首次以六部委共同頒布規(guī)章的形式全面規(guī)范以職工代表大會為基本形式的企業(yè)民主管理制度。

《規(guī)定》的出臺，雖然一定程度上解決了非公企業(yè)民主管理立法方面存在的欠缺，對職工代表大會的定性和定位問題做了界定，關(guān)照了不同性質(zhì)、不同規(guī)模企業(yè)的實(shí)際情況，明確了農(nóng)民工、勞務(wù)派遣工等同樣可成為職工代表等，但是在未來的實(shí)施中仍然會面臨很多問題，這些問題有來自立法本身的，更多的是來自實(shí)際工作中，其中一個突出問題是對于企業(yè)的法律責(zé)任規(guī)定仍然顯得比較單薄，這對于《規(guī)定》在企業(yè)尤其是在非公企業(yè)的實(shí)施將帶來一定困難。

一、《規(guī)定》中有關(guān)法律責(zé)任的規(guī)定及存在的問題

我國企業(yè)民主管理立法中有關(guān)法律責(zé)任的規(guī)定一直比較薄弱，盡管《工會法》《公司法》《勞動合同法》等都對非公企業(yè)的民主管理問題做了規(guī)定，但是，法律責(zé)任方面的規(guī)定比較簡單，使得企業(yè)違法責(zé)任難以追究?！豆痉ā?、《勞動法》中都沒有對違反民主管理規(guī)定的行為設(shè)定法律責(zé)任，只是在《工會法》中對于企業(yè)和用人單位妨礙工會和職工依法行使民主權(quán)利以及違反法律、法規(guī)的情形做了規(guī)定，第53條規(guī)定：“妨礙工會組織職工通過職工代表大會和其他形式依法行使民主權(quán)利的”，“由縣級以上人民政府責(zé)令改正，依法處理”。第19條規(guī)定，企業(yè)、事業(yè)單位違反職工代表大會制度和其他民主管理制度，工會有權(quán)要求糾正，保障職工依法行使民主管理的權(quán)利。由于法律對政府和勞動部門的執(zhí)法手段規(guī)定單一，對執(zhí)法程序沒有規(guī)定，因此實(shí)踐中執(zhí)法情況不理想。

六部委《規(guī)定》對法律責(zé)任的規(guī)定仍然比較簡單，沒有專章規(guī)定，而是散見于各章的規(guī)定之中。在職工代表方面，第30條規(guī)定：“職工代表履行職責(zé)受法律保護(hù)，任何組織和個人不得阻撓和打擊報復(fù)。職工代表在法定工作時間內(nèi)依法參加職工代表大會及其組織的各項(xiàng)活動，企業(yè)應(yīng)當(dāng)正常支付勞動報酬，不得降低其工資和其他福利待遇”。在職工董事職工監(jiān)事方面，第46條規(guī)定：“職工董事、職工監(jiān)事在任職期間，除法定情形外，公司不得與其解除勞動合同”。

既然人們在法律規(guī)定中不能看到違法所要付出的成本，就難以對法律產(chǎn)生敬畏之心而克己守法，因此，法律與規(guī)定就有可能流于形式。從本《規(guī)定》有關(guān)法律責(zé)任的規(guī)定來看，仍然存在不足，由于在非公企業(yè)中，企業(yè)和職工之間的勞動關(guān)系較之于公有制企業(yè)具有更強(qiáng)的對抗性，因此，若無相應(yīng)法律責(zé)任規(guī)定，難以對企業(yè)方形成威懾，從而使得《規(guī)定》在實(shí)踐中將遇到更大的阻力和困難。

二、地方性企業(yè)民主管理立法有關(guān)法律責(zé)任的規(guī)定

雖然國家層面的法律對于企業(yè)民主管理中法律責(zé)任的規(guī)定較少，但是地方性立法卻做過很多探索。據(jù)統(tǒng)計，截至目前，全國25個省（區(qū)、市）制定了相關(guān)的地方性法規(guī)，為企業(yè)實(shí)行民主管理提供了法律依據(jù)，其中一些?。▍^(qū)、市）在地方性企業(yè)民主管理?xiàng)l例中，對法律責(zé)任做過不少規(guī)定，主要包括以下內(nèi)容：

1.企業(yè)拒絕召開職工代表大會等情形

如《江蘇省企業(yè)民主管理?xiàng)l例》第28條規(guī)定了三種情形：拒絕召開職工代表大會的；對職工代表大會依法作出的決議，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行而拒不執(zhí)行的；阻撓職工代表大會代表、職工董事和職工監(jiān)事依法履行職責(zé)的。

《湖北省企業(yè)民主管理?xiàng)l例》規(guī)定了七種情況：不依法召開職工代表大會的；應(yīng)當(dāng)提交職工代表大會的事項(xiàng)不提交的；拒不執(zhí)行職工代表大會決議、決定的；不實(shí)行廠務(wù)公開或者廠務(wù)公開內(nèi)容虛假的；壓制、妨礙、阻撓職工依法行使民主管理權(quán)利，對依法履行職責(zé)的職工、職工代表和工會工作人員打擊報復(fù)的；拒不進(jìn)行平等協(xié)商簽訂集體合同及勞動安全衛(wèi)生、女職工權(quán)益保護(hù)、工資調(diào)整機(jī)制等專項(xiàng)集體合同的；其他違反本條例規(guī)定的行為。

2.對職工代表打擊報復(fù)等情形

《江蘇省企業(yè)民主管理?xiàng)l例》第29條規(guī)定，違反本條例規(guī)定，企業(yè)對依法履行職責(zé)的職工代表大會代表、職工董事、職工監(jiān)事和工會工作人員無正當(dāng)理由調(diào)動工作崗位、解除勞動合同，進(jìn)行打擊報復(fù)的，由勞動行政部門責(zé)令改正；給職工造成損害的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任。以暴力、威脅等手段阻撓職工行使民主管理權(quán)利造成嚴(yán)重后果的，或者對依法履行職責(zé)的職工代表大會代表、職工董事、職工監(jiān)事和工會工作人員進(jìn)行侮辱、誹謗或者進(jìn)行人身傷害的，由公安機(jī)關(guān)依照《中華人民共和國治安管理處罰法》的規(guī)定處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

《浙江省企業(yè)民主管理?xiàng)l例》第36條規(guī)定：違反本條例規(guī)定，以暴力、威脅或者其他手段阻撓職工行使民主管理權(quán)利造成嚴(yán)重后果的，由有關(guān)部門依法處理。

3.妨礙、阻撓工會履行職責(zé)

《江蘇省企業(yè)民主管理?xiàng)l例》第30條規(guī)定：違反本條例的規(guī)定，在企業(yè)民主管理活動中，企業(yè)妨礙、阻撓工會履行職責(zé)的，地方總工會有權(quán)要求其改正；拒不改正的，由工會提請勞動行政部門予以處理。

4.政府有關(guān)部門工作人員監(jiān)管中濫用職權(quán)

《浙江省企業(yè)民主管理?xiàng)l例》第37條規(guī)定：政府有關(guān)部門工作人員在對企業(yè)民主管理工作實(shí)施監(jiān)督中濫用職權(quán)、失職瀆職、徇私舞弊的，由同級人民政府或者有關(guān)部門依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

《山西省企業(yè)民主管理?xiàng)l例》第44條規(guī)定：縣級以上人民政府及其有關(guān)部門的工作人員，在對企業(yè)民主管理工作實(shí)施監(jiān)督的過程中濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的，由同級人民政府或者有關(guān)部門依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

5.工會工作人員、職工代表不履行職責(zé)

《湖北省企業(yè)民主管理?xiàng)l例》第32條規(guī)定：企業(yè)工會不按照本條例規(guī)定履行職責(zé)，由縣級以上總工會責(zé)令限期改正。工會主席、副主席不履行職責(zé)，由上級工會責(zé)令其改正；情節(jié)嚴(yán)重的，依法予以罷免。

《山西省企業(yè)民主管理?xiàng)l例》第45條規(guī)定：工會工作人員違反本條例規(guī)定，妨礙職工行使民主管理權(quán)利，使職工合法權(quán)益遭受損害的，由同級工會或者上級工會依法給予處分；造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

《貴州省企業(yè)民主管理?xiàng)l例》第35條規(guī)定：職工董事、職工監(jiān)事、職工協(xié)商代表、職工代表大會代表違背職工(代表)大會決議，失職瀆職，損害職工權(quán)益的，由其選舉單位依法罷免。

三、完善企業(yè)民主管理立法法律責(zé)任的幾點(diǎn)意見

加強(qiáng)和完善企業(yè)民主管理立法中法律責(zé)任的內(nèi)容，是企業(yè)民主管理能否在企業(yè)尤其在非公企業(yè)中得到落實(shí)的關(guān)鍵。因此，一方面，需要在實(shí)踐的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步在國家層面上制定專門的企業(yè)民主管理法律法規(guī)，從而提高立法層次，加強(qiáng)法律效力，另一方面需要加大法律責(zé)任的剛性，增強(qiáng)企業(yè)民主管理立法對于企業(yè)的約束力，同時，還需要針對具體情況出臺一些更具針對性的條款。

1.提高立法層次，完善法律體系

《規(guī)定》的出臺對于加強(qiáng)和完善企業(yè)尤其是非公有制企業(yè)民主管理將會起到極大的促進(jìn)作用，但是由于只是一個多部委文件，立法層次還不高，對企業(yè)的強(qiáng)制力有限，因此要加大對企業(yè)民主管理立法的力度，盡快制定專門的企業(yè)民主管理法律和法規(guī)。另外，現(xiàn)在各地有很多很好的創(chuàng)新性規(guī)定，但是對于民主管理的程度和標(biāo)準(zhǔn)卻不盡統(tǒng)一，也需要制定全國性的企業(yè)民主管理立法加以統(tǒng)一。2008年，全總曾經(jīng)打算會同人力資源和社會保障部就《企業(yè)民主管理?xiàng)l例》的制定進(jìn)行討論，在廣泛征求意見的基礎(chǔ)上形成完善的立法建議稿，提請國務(wù)院法制辦盡快啟動立法程序，早日由國務(wù)院審議通過，但是由于種種原因，這個條例至今未能通過。《規(guī)定》的頒布將對《企業(yè)民主管理?xiàng)l例》的出臺起到積極的促進(jìn)作用。

2.明確法律責(zé)任，強(qiáng)化法律效力

當(dāng)前地方性企業(yè)民主管理立法在法律責(zé)任的規(guī)定上盡管都包括了行政責(zé)任、民事責(zé)任和刑事責(zé)任，但是在覆蓋范圍、處罰力度等方面仍然存在很多不同，有的地方覆蓋范圍廣，處罰力度大，有的地方處罰力度則較為輕微。如山西規(guī)定“由縣級以上地方總工會責(zé)令改正；拒不改正的，由縣級以上地方總工會通報批評，并提請縣級以上人民政府或者有關(guān)部門處理?！焙币?guī)定“由縣級以上總工會責(zé)令限期改正；逾期不改正的，予以通報批評，并報請同級人民政府或者商定有關(guān)部門取消其當(dāng)年評選榮譽(yù)稱號的資格。”就連《廣東省民主管理?xiàng)l例》（草案）中，也僅僅規(guī)定，“縣級以上總工會有權(quán)要求糾正，逾期不糾正的，予以通報或者公開譴責(zé)?！薄捌髽I(yè)有前款情形的，縣級以上人民政府及其有關(guān)部門可以取消其當(dāng)年評選榮譽(yù)稱號的資格?！?/p>

只有江蘇對于企業(yè)拒絕召開職工代表大會等情況的規(guī)定比較嚴(yán)厲，“違反本條例規(guī)定，由勞動行政部門責(zé)令其限期改正；逾期不改正的，處以三千元以上三萬元以下罰款，并可以對企業(yè)法定代表人或者主要負(fù)責(zé)人以及其他責(zé)任人員處以五百元以上二千元以下罰款。”《青海省企業(yè)民主管理?xiàng)l例》也規(guī)定“逾期不改的，由縣級以上地方人民政府人力資源和社會保障行政部門對企業(yè)處以二千元以上二萬元以下罰款，對企業(yè)法定代表人或者主要責(zé)任人處以一千元以上五千元以下罰款?！彪m然罰款的數(shù)額對于企業(yè)來說非常輕微，尤其對企業(yè)法定代表人或者主要負(fù)責(zé)人以及其他責(zé)任人員的處罰更加難以形成威懾，但是如果這種處罰與“公開譴責(zé)”、“取消其當(dāng)年評選榮譽(yù)稱號的資格”等加以組合，對企業(yè)的約束力會大一些。總之，對一些視企業(yè)民主管理如兒戲的企業(yè)，采取適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)處罰仍是必要的。

3.加強(qiáng)對工會工作人員、職工代表不履行職責(zé)的約束

由于存在“企業(yè)來組織工會，工會的主席由企業(yè)來任命，然后工會的經(jīng)費(fèi)由企業(yè)來支持”的現(xiàn)象，導(dǎo)致我國企業(yè)工會干部大多數(shù)是企業(yè)的中高層管理人員，而在一些非公有制企業(yè)中，“老板工會”的現(xiàn)象也不少，這種情況造成工會干部很難真正代表職工利益。為此，在立法中對工會工作人員、職工代表履行職責(zé)規(guī)定就成為一個非常重要的問題。

現(xiàn)有的地方性立法中，湖北、山西、浙江、青海、寧夏等地都對工會工作人員不履行職責(zé)的情形做了規(guī)定，處罰措施包括“由同級工會或者上級工會責(zé)令其改正”，“情節(jié)嚴(yán)重的，依法予以罷免”，“造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任”，“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”，但是不同地方處罰力度各不相同，如《寧夏回族自治區(qū)企業(yè)民主管理?xiàng)l例》僅僅規(guī)定“企業(yè)工會及其工作人員不按照本條例規(guī)定履行職責(zé)，由縣級以上地方工會責(zé)令限期改正”，而青海則規(guī)定“工會工作人員違反本條例規(guī)定，妨礙職工行使民主管理權(quán)利，損害職工合法權(quán)益的，由同級工會或者上級工會予以處分；造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”也有一些地方如江蘇、廣西、天津等未作規(guī)定。筆者認(rèn)為，在當(dāng)前工會還不具有獨(dú)立性的情況下，在法律責(zé)任中加入工會工作人員和職工代表不履行職責(zé)的規(guī)定是必要的，這有助于職工監(jiān)督工會工作人員和職工代表的行為，避免有的工會工作人員和職工代表不作為甚至站在企業(yè)和老版的立場上說話的錯位現(xiàn)象的發(fā)生。