魏勝?gòu)?qiáng)

（鄭州大學(xué)法學(xué)院，河南鄭州450001）

行政機(jī)關(guān)的法律解釋權(quán)評(píng)析*

魏勝?gòu)?qiáng)

（鄭州大學(xué)法學(xué)院，河南鄭州450001）

在我國(guó)現(xiàn)行的法律解釋體制下，部分層級(jí)較高的行政機(jī)關(guān)具有法律解釋權(quán)。然而不少主體的法律解釋權(quán)缺乏法律依據(jù)，有法律解釋權(quán)的主體作出的法律解釋也沖淡了行政法規(guī)和規(guī)章的效力。行政機(jī)關(guān)行使法律解釋權(quán)的依據(jù)不能成立，也不符合法學(xué)原理，我國(guó)當(dāng)前行政機(jī)關(guān)的法律解釋權(quán)應(yīng)當(dāng)取消。

行政機(jī)關(guān)；法律解釋?zhuān)环山忉寵?quán)

行政機(jī)關(guān)作為法律解釋權(quán)的主體無(wú)論是在法律實(shí)踐中還是在法學(xué)理論中都不多見(jiàn)，倒是中國(guó)現(xiàn)行的法律解釋體制中強(qiáng)調(diào)了行政機(jī)關(guān)的法律解釋權(quán)，因而出現(xiàn)了所謂的行政解釋。1在整個(gè)法律解釋體制中，行政解釋并不突出。因?yàn)閺男Яι险f(shuō)，行政機(jī)關(guān)的解釋不及立法機(jī)關(guān)的解釋?zhuān)粡脑谒痉ㄖ斜蛔袷氐某潭瓤矗姓C(jī)關(guān)的解釋不及司法機(jī)關(guān)的解釋。但是，行政權(quán)所處理的事務(wù)覆蓋面極為寬廣，而且行政機(jī)關(guān)的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，這就決定了行政機(jī)關(guān)作出的法律解釋內(nèi)容廣泛、數(shù)量眾多、層次分明、形式多樣。本文以中央行政機(jī)關(guān)行使法律解釋權(quán)的狀況為例，對(duì)行政機(jī)關(guān)的法律解釋權(quán)進(jìn)行探討。

一、我國(guó)當(dāng)前行政機(jī)關(guān)行使法律解釋權(quán)的狀況——以中央行政機(jī)關(guān)為例

1981年6月10日全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》（以下簡(jiǎn)稱1981年《決議》）是行政機(jī)關(guān)行使法律解釋權(quán)的較為明確的法律依據(jù)，它規(guī)定：“不屬于審判和檢察工作中的其他法律、法令如何具體應(yīng)用的問(wèn)題，由國(guó)務(wù)院及主管部門(mén)進(jìn)行解釋。”此后國(guó)務(wù)院及其主管部門(mén)對(duì)法律的解釋便在中國(guó)的整個(gè)法律解釋當(dāng)中占據(jù)了非常大的比重，它們的解釋也被學(xué)界稱為行政解釋。除此之外，不少法律授權(quán)國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院主管部門(mén)對(duì)該法律制定實(shí)施細(xì)則，這實(shí)際上也是在授權(quán)國(guó)務(wù)院及其主管部門(mén)對(duì)該法律作出法律解釋。國(guó)務(wù)院及其主管部門(mén)行使法律解釋權(quán)，在中國(guó)確實(shí)有其現(xiàn)實(shí)意義。特別在是我國(guó)法制并不健全的情況下，行政機(jī)關(guān)的管理活動(dòng)遍及社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，由行政機(jī)關(guān)行使法律解釋權(quán)可以充實(shí)法律的內(nèi)容，對(duì)法律作出更為詳盡的規(guī)定，使得各種管理活動(dòng)因而能夠順利進(jìn)行。

國(guó)務(wù)院的解釋在行政解釋當(dāng)中占據(jù)主導(dǎo)地位。然而迄今為止，幾乎未見(jiàn)國(guó)務(wù)院以“解釋”為名對(duì)法律作出過(guò)解釋?zhuān)故浅３Ｒ?jiàn)它在一部法律出臺(tái)之后，對(duì)該法律制定“實(shí)施細(xì)則”、“實(shí)施條例”等，并且隨著該法律被修訂而修訂“實(shí)施細(xì)則”、“實(shí)施條例”。國(guó)務(wù)院發(fā)布的這些實(shí)施條例、實(shí)施細(xì)則不但具有1981年《決議》作為法律依據(jù)，同時(shí)還有被解釋的法律本身作為依據(jù)。例如現(xiàn)行《稅收征收管理法》第93條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院根據(jù)本法制定實(shí)施條例。”現(xiàn)行《個(gè)人所得稅法》2第14條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院根據(jù)本法制定實(shí)施條例。”

國(guó)務(wù)院下轄的各個(gè)主管部門(mén)行使法律解釋權(quán)的狀況與國(guó)務(wù)院相仿，它們也很少以“解釋”的名義作出行政解釋?zhuān)峭ㄟ^(guò)制定“實(shí)施細(xì)則”、“暫行規(guī)定”、“實(shí)施意見(jiàn)”等形式來(lái)行使法律解釋權(quán)。從解釋的對(duì)象上看，它們既解釋法律，如1995年8月4日勞動(dòng)部發(fā)布了《勞動(dòng)部關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)》，是對(duì)1994年7月5日第八屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議通過(guò)的《勞動(dòng)法》的解釋?zhuān)灰步忉屝姓ㄒ?guī)，例如勞動(dòng)部1990年3月20日頒布的《〈特別重大事故調(diào)查程序暫行規(guī)定〉有關(guān)條文解釋》，是對(duì)國(guó)務(wù)院1989年3月29日發(fā)布施行的《特別重大事故調(diào)查程序暫行規(guī)定》有關(guān)文的解釋。從解釋權(quán)的來(lái)源看，除了1981年《決議》外，既有被解釋的法律的授權(quán)，也有行政法規(guī)或者是國(guó)務(wù)院作出的行政解釋的授權(quán)。被解釋的法律的授權(quán)例如2000年10月31日九屆全國(guó)人大常委會(huì)修正的《中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》和《外資企業(yè)法》，分別在第26條和第23條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易主管部門(mén)根據(jù)本法制定實(shí)施細(xì)則，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后施行?！毙姓ㄒ?guī)的授權(quán)例如1993年4月24日國(guó)務(wù)院二次常務(wù)會(huì)議通過(guò)的《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》3，在第87條規(guī)定：“本條例由國(guó)務(wù)院人事部門(mén)負(fù)責(zé)解釋?！眹?guó)務(wù)院作出的行政解釋的授權(quán)例如，2000年8月25日九屆全國(guó)人大常委會(huì)修正了《專(zhuān)利法》后，國(guó)務(wù)院在2001年6月15日公布、2002年12月28日修訂的《專(zhuān)利法實(shí)施細(xì)則》第121規(guī)定：“國(guó)務(wù)院專(zhuān)利行政部門(mén)根據(jù)專(zhuān)利法和本細(xì)則制定專(zhuān)利審查指南?！?/p>

由于行政解釋的主體比較龐雜，解釋中出現(xiàn)了職權(quán)劃分不明、程序不清等問(wèn)題。為了規(guī)范行政解釋?zhuān)?993年3月3日，國(guó)務(wù)院辦公廳以“國(guó)辦發(fā)〔1993〕12號(hào)”文件發(fā)布了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于行政法規(guī)解釋權(quán)限和程序問(wèn)題的通知》，具體內(nèi)容是：（1）凡屬于行政法規(guī)條文本身需要進(jìn)一步明確界限或者作補(bǔ)充規(guī)定的問(wèn)題，由國(guó)務(wù)院作出解釋。這類(lèi)立法性的解釋?zhuān)蓢?guó)務(wù)院法制局按照法規(guī)草案審查程序提出意見(jiàn)，報(bào)國(guó)務(wù)院同意后，根據(jù)不同情況，由國(guó)務(wù)院發(fā)布或者由國(guó)務(wù)院授權(quán)有關(guān)行政主管部門(mén)發(fā)布。（2）凡屬于行政工作中具體應(yīng)用行政法規(guī)的問(wèn)題，按照現(xiàn)行做法，仍由有關(guān)行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)解釋?zhuān)挥嘘P(guān)行政主管部門(mén)感到解釋有困難或者其他有關(guān)部門(mén)對(duì)其作出的解釋有不同意見(jiàn)，提請(qǐng)國(guó)務(wù)院解釋的，由國(guó)務(wù)院法制局提出答復(fù)意見(jiàn)，報(bào)國(guó)務(wù)院同意后，直接答復(fù)有關(guān)行政主管部門(mén)，同時(shí)抄送其他有關(guān)部門(mén)。（3）凡屬于國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院辦公廳文件的解釋問(wèn)題，仍按現(xiàn)行做法，由國(guó)務(wù)院辦公廳承辦。涉及行政法規(guī)的問(wèn)題，國(guó)務(wù)院辦公廳可征求法制局的意見(jiàn)；涉及法律解釋的，按照1981年《決議》辦理。

1999年5月10日，國(guó)務(wù)院辦公廳又以“國(guó)辦發(fā)〔1999〕43號(hào)”文件發(fā)布了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于行政法規(guī)解釋權(quán)限和程序問(wèn)題的通知》，它規(guī)定：（1）凡屬于行政法規(guī)條文本身需要進(jìn)一步明確界限或者作補(bǔ)充規(guī)定的問(wèn)題，由國(guó)務(wù)院作出解釋。這類(lèi)立法性的解釋?zhuān)蓢?guó)務(wù)院法制辦公室按照行政法規(guī)草案審查程序提出意見(jiàn)，報(bào)國(guó)務(wù)院同意后，根據(jù)不同情況，由國(guó)務(wù)院發(fā)布或者由國(guó)務(wù)院授權(quán)有關(guān)行政主管部門(mén)發(fā)布。（2）凡屬于行政工作中具體應(yīng)用行政法規(guī)的問(wèn)題，有關(guān)行政主管部門(mén)在職權(quán)范圍內(nèi)能夠解釋的，由其負(fù)責(zé)解釋?zhuān)挥嘘P(guān)行政主管部門(mén)解釋有困難或者其他有關(guān)部門(mén)對(duì)其作出的解釋有不同意見(jiàn)，要求國(guó)務(wù)院解釋的，由國(guó)務(wù)院法制辦公室承辦，作出解釋?zhuān)渲猩婕爸卮髥?wèn)題的，由國(guó)務(wù)院法制辦公室提出意見(jiàn)，報(bào)國(guó)務(wù)院同意后作出解釋?zhuān)饛?fù)有關(guān)行政主管部門(mén)，同時(shí)抄送其他有關(guān)部門(mén)。（3）凡屬于國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院辦公廳有關(guān)貫徹實(shí)施法律、行政法規(guī)的規(guī)范性文件的解釋問(wèn)題，由國(guó)務(wù)院法制辦公室承辦，作出解釋?zhuān)渲猩婕爸卮髥?wèn)題的，由國(guó)務(wù)院法制辦公室提出意見(jiàn)，報(bào)國(guó)務(wù)院同意后作出解釋。國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院辦公廳其他文件的解釋?zhuān)园船F(xiàn)行做法，由國(guó)務(wù)院辦公廳承辦。

對(duì)比這兩份通知，除了后者把前者中的“國(guó)務(wù)院法制局”改成“國(guó)務(wù)院法制辦公室”外，還作了個(gè)別內(nèi)容的變動(dòng)。如從前者第三項(xiàng)內(nèi)容看，國(guó)務(wù)院辦公廳是國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院辦公廳有關(guān)文件的解釋主體，即國(guó)務(wù)院辦公廳除了不能解釋法律外，可以解釋國(guó)務(wù)院及其辦公廳發(fā)布的各種規(guī)范性文件，當(dāng)然也包括國(guó)務(wù)院對(duì)有關(guān)法律作出解釋的規(guī)范性文件。從后者第三項(xiàng)內(nèi)容看，國(guó)務(wù)院徹實(shí)施法律的規(guī)范性文件的解釋和國(guó)務(wù)院辦公廳貫徹實(shí)施行政法規(guī)的規(guī)范性文件的解釋?zhuān)磭?guó)務(wù)院對(duì)法律的解釋和國(guó)務(wù)院辦公廳對(duì)行政法規(guī)的解釋?zhuān)蓢?guó)務(wù)院法制辦公室負(fù)責(zé)；國(guó)務(wù)院及其辦公廳其他文件的解釋?zhuān)蓢?guó)務(wù)院辦公廳負(fù)責(zé)。也就是說(shuō)，后者把前者中國(guó)務(wù)院辦公廳的解釋權(quán)，分出一部分授予國(guó)務(wù)院法制辦公室?？偟膩?lái)說(shuō)，后者對(duì)前者基本內(nèi)容的改變不大，它們對(duì)國(guó)務(wù)院各部門(mén)在解釋權(quán)限和程序問(wèn)題上并無(wú)分歧。因而，后者可以理解為是對(duì)前者的進(jìn)一步規(guī)范和完善。

這兩份通知在遵循1981年《決議》的基礎(chǔ)上，對(duì)行政法規(guī)的解釋問(wèn)題作了規(guī)范，甚至規(guī)范了國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院辦公廳的規(guī)范性文件的解釋問(wèn)題。它們?cè)黾拥姆浅Ｃ黠@的內(nèi)容是，授權(quán)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)對(duì)行政法規(guī)作出解釋?zhuān)⑻貏e強(qiáng)調(diào)了國(guó)務(wù)院法制辦公室在行政法規(guī)解釋中的重要作用。

從1981年《決議》、有關(guān)法律和《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于行政法規(guī)解釋權(quán)限和程序問(wèn)題的通知》看，我國(guó)當(dāng)前的行政解釋既包括國(guó)務(wù)院及其主管部門(mén)對(duì)法律的解釋?zhuān)€包括國(guó)務(wù)院主管部門(mén)、國(guó)務(wù)院辦公廳、國(guó)務(wù)院法制辦公室對(duì)行政法規(guī)的解釋?zhuān)约皣?guó)務(wù)院辦公廳對(duì)國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院辦公廳其他規(guī)范性文件的解釋?zhuān)忉尩闹黧w和對(duì)象都很復(fù)雜。

然而實(shí)踐中，行政解釋更加復(fù)雜，而且不少無(wú)權(quán)解釋的主體也加入到解釋中。如，勞動(dòng)部作出的《勞動(dòng)部關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)》明顯是對(duì)《勞動(dòng)法》的解釋?zhuān)秳趧?dòng)法》并未授權(quán)勞動(dòng)部對(duì)該法作出解釋或者指定實(shí)施細(xì)則。如果說(shuō)勞動(dòng)部的這種解釋還能以1981年《決議》為法律依據(jù)的話，那么國(guó)務(wù)院主管部門(mén)內(nèi)設(shè)的工作機(jī)構(gòu)也直接對(duì)法律、行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章進(jìn)行解釋則明顯于法無(wú)據(jù)了。如，衛(wèi)生部法監(jiān)司以“衛(wèi)法監(jiān)食發(fā)［1999］第113號(hào)”文件，作出《衛(wèi)生部法監(jiān)司關(guān)于明確食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)人員體檢范圍問(wèn)題的批復(fù)》，對(duì)《食品衛(wèi)生法》第26條的規(guī)定作出解釋?zhuān)粍趧?dòng)部辦公廳1994年10月25日以“勞辦發(fā)[1994]340號(hào)”文件下發(fā)了《勞動(dòng)部辦公廳關(guān)于貫徹執(zhí)行〈國(guó)有企業(yè)富余職工安置規(guī)定〉中有關(guān)職工辭職后的工齡計(jì)算問(wèn)題的批復(fù)》，對(duì)國(guó)務(wù)院的《國(guó)有企業(yè)富余職工安置規(guī)定》作出解釋?zhuān)还膊糠ㄖ扑?995年2月28日作出《公安部法制司關(guān)于審批勞動(dòng)教養(yǎng)案件有關(guān)程序問(wèn)題的批復(fù)》，對(duì)公安部制定的《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》第12條進(jìn)行解釋?zhuān)欢唤忉尩姆伞⑿姓ㄒ?guī)和部門(mén)規(guī)章并沒(méi)有授權(quán)國(guó)務(wù)院主管部門(mén)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)對(duì)其作出解釋。

二、我國(guó)當(dāng)前行政機(jī)關(guān)行使法律解釋權(quán)存在的問(wèn)題

我國(guó)當(dāng)前行政機(jī)關(guān)行使法律解釋權(quán)的狀況并不能令人滿意。盡管行政管理中確實(shí)面臨著法律解釋的問(wèn)題，但當(dāng)前的行政機(jī)關(guān)對(duì)法律作出解釋不但不能從根本上解決行政管理的需要，反而會(huì)帶來(lái)一些新的問(wèn)題。這些問(wèn)題主要是，行政機(jī)關(guān)行使法律解釋權(quán)的法律依據(jù)明顯不足，行政機(jī)關(guān)行使法律解釋權(quán)會(huì)沖淡行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章的效力。

（一）行政機(jī)關(guān)行使法律解釋權(quán)的法律依據(jù)明顯不足

我國(guó)行政機(jī)關(guān)行使法律解釋權(quán)的法律依據(jù)，僅有1981年《決議》和某些法律的附則，國(guó)務(wù)院及其主管部門(mén)也常常據(jù)此而到處行使法律解釋權(quán)。首先明確的是，1981年《決議》經(jīng)不起推敲。

1981年《決議》是全國(guó)人大常委會(huì)作出的，即全國(guó)人大常委會(huì)授予國(guó)務(wù)院及其主管部門(mén)對(duì)不屬于審判、檢察工作中的法律的具體應(yīng)用問(wèn)題做出解釋。從這一授權(quán)可以看出，國(guó)務(wù)院及其主管部門(mén)的法律解釋權(quán)覆蓋了除審判、檢察工作以外的幾乎所有的法律實(shí)施工作。問(wèn)題是，全國(guó)人大常委會(huì)是否有權(quán)作出此項(xiàng)“決議”？《憲法》一直強(qiáng)調(diào)，全國(guó)人大常委會(huì)解釋法律，后來(lái)的《立法法》又重申了這一點(diǎn)，顯而易見(jiàn)，現(xiàn)行法律下的全國(guó)人大常委會(huì)擁有法律解釋權(quán)。1981年《決議》的規(guī)定，可以理解為是全國(guó)人大常委會(huì)把自己的法律解釋權(quán)“轉(zhuǎn)授”給了國(guó)務(wù)院及其主管部門(mén)。全國(guó)人大常委會(huì)作為一個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)，不能把憲法和法律授予自己的職權(quán)轉(zhuǎn)授給國(guó)務(wù)院及其主管部門(mén)，更何況被授予的權(quán)力波及除審判、檢察工作之外的幾乎所有法律實(shí)施領(lǐng)域，這種大規(guī)模的授權(quán)顯然不是全國(guó)人大常委會(huì)能夠作出的。

1981年《決議》作出后，全國(guó)人大1982年通過(guò)的現(xiàn)行《憲法》和《國(guó)務(wù)院組織法》都沒(méi)有授予國(guó)務(wù)院及其主管部門(mén)相應(yīng)的法律解釋權(quán)?，F(xiàn)行《憲法》第89條規(guī)定的國(guó)務(wù)院職權(quán)，其第18項(xiàng)是“全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)授予的其他職權(quán)”，這似乎是在承認(rèn)，1981年《決議》授予國(guó)務(wù)院及其主管部門(mén)的法律解釋權(quán)具有合法性。然而，現(xiàn)行《憲法》僅僅是承認(rèn)全國(guó)人大常委會(huì)可以把某些職權(quán)授予國(guó)務(wù)院，而并沒(méi)有規(guī)定國(guó)務(wù)院各主管部門(mén)也可以行使全國(guó)人大常委會(huì)授予的職權(quán)。所以，全國(guó)人大常委會(huì)即使可以授予國(guó)務(wù)院法律解釋權(quán)，也不能授予國(guó)務(wù)院主管部門(mén)法律解釋權(quán)。《國(guó)務(wù)院組織法》并沒(méi)有授予國(guó)務(wù)院更多的職權(quán)，只是規(guī)定了國(guó)務(wù)院的組織機(jī)構(gòu)及其運(yùn)作程序。它在第3條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院行使憲法第八十九條規(guī)定的職權(quán)?！憋@然，《國(guó)務(wù)院組織法》也沒(méi)有承認(rèn)國(guó)務(wù)院及其主管部門(mén)的法律解釋權(quán)。1981年《決議》屬于非基本法，它的效力當(dāng)然低于《憲法》和《國(guó)務(wù)院組織法》，因而它關(guān)于國(guó)務(wù)院主管部門(mén)行使法律解釋權(quán)的規(guī)定應(yīng)當(dāng)是無(wú)效的。

至于國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于行政法規(guī)解釋權(quán)限和程序問(wèn)題的通知》，更難以成為國(guó)務(wù)院及其主管部門(mén)行使法律解釋權(quán)的依據(jù)?！秶?guó)務(wù)院組織法》第7條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院秘書(shū)長(zhǎng)在總理領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)處理國(guó)務(wù)院的日常工作。國(guó)務(wù)院設(shè)副秘書(shū)長(zhǎng)若干人，協(xié)助秘書(shū)長(zhǎng)工作。國(guó)務(wù)院設(shè)立辦公廳，由秘書(shū)長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)?！边@是國(guó)務(wù)院辦公廳作為國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)得以立足的法律依據(jù)。從這一依據(jù)看，國(guó)務(wù)院辦公廳作為在秘書(shū)長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下處理國(guó)務(wù)院日常事務(wù)的機(jī)構(gòu)，無(wú)論如何都不能授予國(guó)務(wù)院各主管部門(mén)相應(yīng)的法律解釋權(quán)。因此，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于行政法規(guī)解釋權(quán)限和程序問(wèn)題的通知》只能被理解為協(xié)調(diào)國(guó)務(wù)院各部門(mén)工作程序的內(nèi)部文件，它只對(duì)國(guó)務(wù)院各主管部門(mén)有效，對(duì)外不具有任何法律效力。法律解釋權(quán)作為一種非常重要的權(quán)力，當(dāng)然也不是國(guó)務(wù)院辦公廳的一個(gè)通知就能夠規(guī)范的。國(guó)務(wù)院各部門(mén)依據(jù)此通知而行使法律解釋權(quán)，顯然不成立。

無(wú)論是法律還是行政法規(guī)，即使授予國(guó)務(wù)院各主管部門(mén)法律解釋權(quán)，也只是授給主管部門(mén)本身的，而不是授予主管部門(mén)的某一內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。因此，國(guó)務(wù)院主管部門(mén)下設(shè)的辦公廳、法制司、法監(jiān)司等機(jī)構(gòu)，居然也作出相應(yīng)的法律解釋?zhuān)浠闹囆圆谎远鳌?/p>

總的來(lái)說(shuō)，國(guó)務(wù)院及其主管部門(mén)行使法律解釋權(quán)的法律依據(jù)不足。如果說(shuō)國(guó)務(wù)院行使法律解釋權(quán)還可以成立的話，國(guó)務(wù)院主管部門(mén)的法律解釋權(quán)肯定是不成立的，遑論國(guó)務(wù)院主管部門(mén)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)了。除了審判、檢察工作之外，關(guān)于法律實(shí)施的幾乎所有領(lǐng)域的法律解釋?zhuān)尤挥邢喈?dāng)一部分是不具有法律解釋權(quán)的主體作出的，不能不讓人質(zhì)疑這種解釋的合法性。

（二）行政機(jī)關(guān)行使法律解釋權(quán)沖淡行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章的效力

行政機(jī)關(guān)行使法律解釋權(quán)的另一些依據(jù)就是某些法律的明文規(guī)定。有些法律會(huì)在附則中規(guī)定國(guó)務(wù)院或者其主管部門(mén)可以根據(jù)本法指定實(shí)施辦法、實(shí)施細(xì)則等，這是在授權(quán)國(guó)務(wù)院及其主管部門(mén)對(duì)該法律作出進(jìn)一步規(guī)定，也即是對(duì)法律作出解釋。同時(shí)，《憲法》和《國(guó)務(wù)院組織法》、《立法法》等相關(guān)法律授予國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)的權(quán)力和國(guó)務(wù)院主管部門(mén)制定部門(mén)規(guī)章的權(quán)力。因而，國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院主管部門(mén)依據(jù)法律或者行政法規(guī)制定的實(shí)施條例、實(shí)施細(xì)則等，既可以理解為法律授權(quán)國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院主管部門(mén)對(duì)該法律作出解釋?zhuān)部梢岳斫鉃閲?guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院主管部門(mén)根據(jù)該法律制定了行政法規(guī)或者部門(mén)規(guī)章。

事實(shí)上，國(guó)務(wù)院已經(jīng)把自己根據(jù)法律制定的實(shí)施辦法、條例，視為行政法規(guī)了。國(guó)務(wù)院2001年11月16日公布的《行政法規(guī)制定程序條例》第4條規(guī)定：“行政法規(guī)的名稱一般稱‘條例’，也可以稱‘規(guī)定’、‘辦法’等。國(guó)務(wù)院根據(jù)全國(guó)人大及其常委會(huì)的授權(quán)決定制定的行政法規(guī)，稱‘暫行條例’或者‘暫行規(guī)定’?！睆倪@一條可以看出，國(guó)務(wù)院把它根據(jù)法律的授權(quán)制定條例、規(guī)定的活動(dòng)，列入自己制定行政法規(guī)的活動(dòng)中了。同時(shí)，國(guó)務(wù)院主管部門(mén)根據(jù)法律或者行政法規(guī)制定的實(shí)施細(xì)則，也被有關(guān)主管部門(mén)視為了規(guī)章。如中國(guó)地震局2000年1月18日發(fā)布的《地震行政規(guī)章制定程序規(guī)定》，在其第3條規(guī)定：“地震行政規(guī)章按內(nèi)容不同，稱為‘規(guī)定’”、‘辦法’或者‘實(shí)施細(xì)則’。對(duì)某一方面的行政管理關(guān)系作比較全面、系統(tǒng)的規(guī)范，稱‘規(guī)定’。對(duì)某一項(xiàng)行政管理關(guān)系作比較具體的規(guī)范，稱‘辦法’。對(duì)國(guó)務(wù)院行政法規(guī)所作的具體實(shí)施規(guī)范，稱為‘實(shí)施細(xì)則’?！憋@然，中國(guó)地震局因解釋行政法規(guī)而制定的實(shí)施細(xì)則，也屬于它制定的部門(mén)規(guī)章。

然而，對(duì)國(guó)務(wù)院或者其主管部門(mén)對(duì)法律或者行政法規(guī)制定的實(shí)施辦法、實(shí)施條例或者實(shí)施細(xì)則作出雙重理解，必然帶來(lái)其效力上的矛盾。如果這些實(shí)施辦法、實(shí)施條例或者實(shí)施細(xì)則被理解為行政法規(guī)或者部門(mén)規(guī)章，那么它們就屬于廣義上的法律，就具有當(dāng)然的法律約束力；而如果它們被理解為法律解釋?zhuān)敲此鼈兊男Я蜁?huì)明顯下降。這在行政訴訟中表現(xiàn)得非常突出，因?yàn)樾姓ㄒ?guī)是行政審判的依據(jù)，部門(mén)規(guī)章是行政審判的參照，而行政解釋則對(duì)行政審判沒(méi)有什么意義。更重要的是，不少法律不但國(guó)務(wù)院及其主管部門(mén)可以解釋?zhuān)罡呷嗣穹ㄔ阂部梢越忉專(zhuān)行┓赏瑫r(shí)存在國(guó)務(wù)院或者其主管部門(mén)作出的法律解釋和最高人民法院作出的法律解釋。如全國(guó)人大常委會(huì)2000年8月25日修正的《專(zhuān)利法》并未授權(quán)國(guó)務(wù)院和最高人民法院對(duì)其作出解釋?zhuān)珖?guó)務(wù)院于2001年6月15日以“國(guó)務(wù)院令第306號(hào)”公布了修訂后的《專(zhuān)利法實(shí)施細(xì)則》，最高人民法院于2001年6月19日以“法釋?zhuān)?001］21號(hào)”文件發(fā)布了《最高人民法院關(guān)于審理專(zhuān)利糾紛案件適用法律問(wèn)題的若干規(guī)定》。根據(jù)1981年《決議》，《專(zhuān)利法實(shí)施細(xì)則》和《最高人民法院關(guān)于審理專(zhuān)利糾紛案件適用法律問(wèn)題的若干規(guī)定》都可以被視為對(duì)《專(zhuān)利法》的解釋。盡管?chē)?guó)務(wù)院和最高人民法院分別是從不同視角解釋《專(zhuān)利法》的，而且它們的解釋主要在不同領(lǐng)域?qū)嵤珒煞N解釋之間難免會(huì)發(fā)生沖突。當(dāng)沖突發(fā)生在審判領(lǐng)域中時(shí)，如果國(guó)務(wù)院制定的實(shí)施細(xì)則被視為法律解釋?zhuān)瑒t它的效力顯然就要讓位于最高人民法院的司法解釋?zhuān)@當(dāng)然會(huì)降低行政法規(guī)的效力。國(guó)務(wù)院主管部門(mén)制定的兼有行政解釋性質(zhì)的部門(mén)規(guī)章在司法中的效力也會(huì)遇到同樣的問(wèn)題，規(guī)章的效力也不好確定。

可以肯定的是，無(wú)論是把國(guó)務(wù)院及其主管部門(mén)根據(jù)法律、行政法規(guī)制定的實(shí)施辦法、實(shí)施規(guī)定或者實(shí)施細(xì)則理解成是行政法規(guī)或者行政規(guī)章，還是理解為法律解釋?zhuān)紝⑹顾鼈兲幱诜浅擂蔚牡匚?，以至于行政法?guī)、部門(mén)規(guī)章的效力也相應(yīng)的受到影響。毫無(wú)疑問(wèn)，行政機(jī)關(guān)行使法律解釋權(quán)，必然會(huì)沖淡行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章的效力。

行政機(jī)關(guān)行使法律解釋權(quán)存在的這些問(wèn)題，根本原因在于行政機(jī)關(guān)行使了本來(lái)不應(yīng)當(dāng)行使的法律解釋權(quán)。如果沒(méi)有法律解釋權(quán)，國(guó)務(wù)院只是負(fù)責(zé)制定行政法規(guī)，國(guó)務(wù)院主管部門(mén)只是負(fù)責(zé)制定部門(mén)規(guī)章，則以上問(wèn)題也就無(wú)從產(chǎn)生了。那么，行政機(jī)關(guān)到底是否應(yīng)當(dāng)行使法律解釋權(quán)呢？

三、行政機(jī)關(guān)行使法律解釋權(quán)的“根據(jù)”不能成立

我國(guó)有許多學(xué)者對(duì)行政機(jī)關(guān)作為法律解釋權(quán)的主體津津樂(lè)道，并從多個(gè)角度論證了行政解釋的必要性和重大意義，還對(duì)如何完善我國(guó)的行政解釋體制做了設(shè)想。作為一種學(xué)術(shù)研究活動(dòng)，我們應(yīng)當(dāng)肯定這些學(xué)者們所作的努力及其意義。但應(yīng)當(dāng)看到，之所以有這么多人肯定行政機(jī)關(guān)行使法律解釋權(quán)，在很大程度上是因?yàn)槲覈?guó)存在著這種解釋體制。

行政機(jī)關(guān)行使法律解釋權(quán)在理論界受到肯定并在一些國(guó)家的法律實(shí)踐中得以體現(xiàn)，并非毫無(wú)根據(jù)。相當(dāng)一部分人看到了行政機(jī)關(guān)作出行政解釋的客觀需要，因而呼吁由行政機(jī)關(guān)解釋法律。有些人甚至主張建立以行政解釋為主體、司法解釋為補(bǔ)充、行政解釋受司法審查的分工制約機(jī)制，明確規(guī)定除少數(shù)不涉及行政工作的法律由司法機(jī)關(guān)解釋外，其余法律的解釋均由行政機(jī)關(guān)作出，最高司法機(jī)關(guān)對(duì)行政解釋進(jìn)行審查后，有權(quán)宣布不符合法律的精神、原則的行政解釋無(wú)效并不將其作為審理案件的依據(jù)或參考。4這種設(shè)想雖然有很大的創(chuàng)新性，但顯然是不符合邏輯的。舉這個(gè)例子只是說(shuō)明，強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)的法律解釋權(quán)在我國(guó)還有很大的市場(chǎng)。在一些人看來(lái)，行政解釋存在的理由主要有以下幾點(diǎn)：社會(huì)的發(fā)展要求行政機(jī)關(guān)行使法律解釋權(quán)；行政機(jī)關(guān)作為法律實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)行使法律解釋權(quán)；法律解釋權(quán)是行政機(jī)關(guān)的當(dāng)然職權(quán)等。下面我們對(duì)這些觀點(diǎn)分別進(jìn)行剖析。

（一）關(guān)于“社會(huì)的發(fā)展要求行政機(jī)關(guān)行使法律解釋權(quán)”

這種觀點(diǎn)認(rèn)為，首先，現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)變化發(fā)展非?？斓纳鐣?huì)，法律制定出來(lái)之后稍微過(guò)一段時(shí)間就可能無(wú)法適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展而變成一紙空文，因而需要有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)它進(jìn)行解釋。行政機(jī)關(guān)是專(zhuān)門(mén)的執(zhí)法機(jī)關(guān)，它的職責(zé)就是去具體地落實(shí)法律的規(guī)定，由它來(lái)解釋最為合適。其次，進(jìn)入20世紀(jì)以來(lái)，尤其是在第二次世界大戰(zhàn)以來(lái)，整個(gè)人類(lèi)社會(huì)正在發(fā)生急劇的轉(zhuǎn)變，由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)變，由農(nóng)業(yè)文明向工商文明轉(zhuǎn)變，由自然經(jīng)濟(jì)向商品經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，其轉(zhuǎn)變的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)立法更改的速度，立法機(jī)關(guān)也難以不斷地修改法律，只好由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行解釋。再次，許多國(guó)家都在進(jìn)行大刀闊斧的改革，由于改革只是一種嘗試，在改革的效果尚不明確的情況下，不能由立法機(jī)關(guān)直接把有關(guān)問(wèn)題制定成法律，可以由行政機(jī)關(guān)在不違反法律原則的情況下，對(duì)原先的法律進(jìn)行創(chuàng)新性解釋?zhuān)蛘甙言鹊姆晌匆?guī)定的方面按照法律的原則作出規(guī)定，已經(jīng)規(guī)定的方面進(jìn)一步作出實(shí)施細(xì)則，等時(shí)機(jī)成熟時(shí)再由立法機(jī)關(guān)用立法手段進(jìn)行調(diào)整。

這種觀點(diǎn)有其合理性的一面，卻經(jīng)不起邏輯上的推敲，我們依次提出我們的看法。

首先，法律需要實(shí)施機(jī)關(guān)進(jìn)行解釋?zhuān)@并不意味著法律需要行政機(jī)關(guān)的解釋。行政機(jī)關(guān)只需要按照法律的規(guī)定執(zhí)行其職權(quán)就行了，其執(zhí)法是否具有合法性和合理性，自有司法機(jī)關(guān)來(lái)裁決。

其次，認(rèn)為社會(huì)的轉(zhuǎn)變過(guò)快導(dǎo)致立法機(jī)關(guān)難以不斷地修改法律，需要行政機(jī)關(guān)以行政解釋代替的論調(diào)，具有很大的片面性。它只看到了社會(huì)的轉(zhuǎn)變和行政職能的轉(zhuǎn)變，而沒(méi)有看到立法機(jī)關(guān)也在隨著社會(huì)的轉(zhuǎn)變而轉(zhuǎn)變。社會(huì)進(jìn)步了，為社會(huì)利益的調(diào)整和社會(huì)資源的分配提供方案的立法機(jī)關(guān)不可能是僵化的。社會(huì)的每一種轉(zhuǎn)變都會(huì)反饋到立法機(jī)關(guān)那里，引起立法機(jī)關(guān)的關(guān)注，立法機(jī)關(guān)會(huì)不斷地根據(jù)社會(huì)的發(fā)展?fàn)顩r適時(shí)地對(duì)法律進(jìn)行修改。就法律本身來(lái)說(shuō)，立法機(jī)關(guān)在制定法律時(shí)不可能是鼠目寸光，它往往會(huì)考慮得較為長(zhǎng)遠(yuǎn)，使法律具有前瞻性，能夠容納社會(huì)在一定范圍內(nèi)的轉(zhuǎn)變。當(dāng)法律真的容納不下社會(huì)的轉(zhuǎn)變時(shí)，立法機(jī)關(guān)早已經(jīng)準(zhǔn)備好了新的法律。因此，雖然社會(huì)的發(fā)展會(huì)導(dǎo)致法律相對(duì)的滯后性，但法律的滯后性也不是像有些人說(shuō)得那樣聳人聽(tīng)聞。

再次，強(qiáng)調(diào)改革要求行政機(jī)關(guān)先對(duì)原來(lái)的法律進(jìn)行創(chuàng)新性解釋?zhuān)葪l件成熟時(shí)再由立法機(jī)關(guān)制定成新的法律的看法，實(shí)際上是在說(shuō)行政機(jī)關(guān)制定抽象的規(guī)范性法律文件的權(quán)力，或者說(shuō)是行政立法權(quán)，而不是法律解釋權(quán)。

（二）關(guān)于“行政機(jī)關(guān)作為法律實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)行使法律解釋權(quán)”

這種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)是以國(guó)家的名義對(duì)社會(huì)實(shí)施的全方位的管理，涉及國(guó)家和社會(huì)的各個(gè)方面，內(nèi)容非常廣泛。社會(huì)關(guān)系的復(fù)雜多樣性和社會(huì)的不斷變化，使法律的規(guī)定顯得不夠確定和具體。而行政機(jī)關(guān)常常要針對(duì)具體的人和事，運(yùn)用法律作出處理決定，使法律顯得更為模糊，行政相對(duì)人和行政機(jī)關(guān)在對(duì)法律的理解上會(huì)產(chǎn)生很大的分歧。如果行政機(jī)關(guān)不擁有法律解釋權(quán)，它在具體行政行為中對(duì)法律的說(shuō)明將難以得到行政相對(duì)人的認(rèn)可，它的行政權(quán)也將無(wú)法實(shí)施。

我們認(rèn)為，這種擔(dān)心是多余的。行政機(jī)關(guān)沒(méi)有法律解釋權(quán)絲毫不會(huì)影響行政權(quán)的運(yùn)行和行政行為的實(shí)施，這是行政執(zhí)法的特征決定的。

其一，行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)具有單方面性。行政法律關(guān)系不是依雙方主體平等協(xié)商成立的法律關(guān)系，法律關(guān)系的主體具有不平等性。在行政法律關(guān)系中，行政機(jī)關(guān)既是一方當(dāng)事人，又是執(zhí)法者，代表國(guó)家在行政法律關(guān)系中處于支配地位。行政機(jī)關(guān)在法律、法規(guī)規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)可以自行作出一定的行政處理決定，無(wú)需征得行政相對(duì)人的同意。

其二，行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法活動(dòng)中具有較大的自由裁量權(quán)。法律規(guī)定的抽象模糊性和社會(huì)生活的復(fù)雜多樣性給行政機(jī)關(guān)留下了廣泛的自由裁量的余地，行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)具體情況，積極靈活地執(zhí)行法律。即使法律在應(yīng)對(duì)社會(huì)生活時(shí)有許多不足，這些不足也能夠通過(guò)行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)得以克服。其三，行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為具有效力先定性。行政行為一經(jīng)作出，立即發(fā)生法律效力，不管它是否合法合理。即使這種行政行為真的違法而被行政相對(duì)人提起行政復(fù)議或者行政訴訟，也不能影響其效力，除非行政復(fù)議決定或者生效的法院判決依法予以改變、撤銷(xiāo)或者宣布違法。

其四，行政機(jī)關(guān)具有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。行政行為一經(jīng)作出即生效，行政機(jī)關(guān)可以要求行政相對(duì)人履行行政法律關(guān)系所確定的義務(wù)，行政相對(duì)人拒絕履行的，相當(dāng)一部分行政機(jī)關(guān)可以通過(guò)查封、扣押、凍結(jié)、劃撥等手段強(qiáng)制行政相對(duì)人履行，另一部分行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。行政相對(duì)人明顯處于弱勢(shì)地位，在行政機(jī)關(guān)不履行義務(wù)時(shí)只能求助于法院。由此看來(lái)，雖然行政機(jī)關(guān)沒(méi)有法律解釋權(quán)，但它的權(quán)力的行使不會(huì)受到影響，更不會(huì)不利于法律的實(shí)施。如果賦予行政機(jī)關(guān)法律解釋權(quán)倒顯得多余。

（三）關(guān)于“法律解釋權(quán)是行政機(jī)關(guān)的當(dāng)然職權(quán)”

這種觀點(diǎn)包含兩個(gè)意思，一個(gè)是行政機(jī)關(guān)作為法律實(shí)施機(jī)關(guān)如果不解釋法律就無(wú)法行使職權(quán)，另一個(gè)是行政機(jī)關(guān)常常會(huì)自己制定各種層次的行政法，自然會(huì)明白它自己制定的法律的真實(shí)含義。在堅(jiān)持行政解釋的人看來(lái)，對(duì)行政立法的解釋是行政解釋的一部分?！靶姓C(jī)關(guān)對(duì)制定法的解釋?zhuān)磳?duì)法律、法規(guī)、規(guī)章的解釋?zhuān)笾驴煞譃閮煞N情形：一是行政機(jī)關(guān)對(duì)上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)制定的法律、法規(guī)、規(guī)章如何具體應(yīng)用所作的解釋?zhuān)@種解釋是在行政執(zhí)行過(guò)程中的解釋?zhuān)瑢儆趫?zhí)行解釋?zhuān)涣硪环N是行政機(jī)關(guān)對(duì)自己制定的行政法規(guī)、規(guī)章的含義和如何適用所作的解釋?zhuān)@種解釋是制定機(jī)關(guān)的解釋?zhuān)煞Q為制定解釋。前一種是如何具體適用的解釋?zhuān)淳唧w解釋?zhuān)笠环N則主要是抽象解釋?！?我們這里套用“執(zhí)行解釋”和“制定解釋”的用法來(lái)表述我們的觀點(diǎn)。關(guān)于執(zhí)行解釋?zhuān)拔囊呀?jīng)討論過(guò)，行政機(jī)關(guān)是不能行使法律解釋權(quán)的，而且其行使法律解釋權(quán)也是不必要的和沒(méi)有意義的。關(guān)于制定解釋?zhuān)涓鶕?jù)如同“有權(quán)制定法律，就有權(quán)解釋法律”的看法一樣，筆者在討論立法機(jī)關(guān)能否行使法律解釋權(quán)時(shí)已經(jīng)說(shuō)明了，也是不能成立的。6

現(xiàn)代社會(huì)主張行政機(jī)關(guān)具有法律解釋權(quán)的觀點(diǎn)，更多的是因?yàn)樵S多人看到社會(huì)的發(fā)展在客觀上要求行政機(jī)關(guān)行使法律解釋權(quán)，其論據(jù)其實(shí)就在于社會(huì)的發(fā)展帶來(lái)行政權(quán)的擴(kuò)張，行政機(jī)關(guān)行使法律解釋權(quán)是行政權(quán)擴(kuò)張的表現(xiàn)。有的學(xué)者對(duì)現(xiàn)代社會(huì)行政權(quán)的擴(kuò)張不以為然，在他們看來(lái)，“盡管行政權(quán)擴(kuò)張到社會(huì)的每個(gè)角落，侵越到立法權(quán)、司法權(quán)領(lǐng)域，但行政權(quán)擴(kuò)張至立法領(lǐng)域，以立法手段行使行政權(quán)，管理國(guó)家行政事務(wù)卻是一種重要的、根本的方式。”7我們并不否認(rèn)現(xiàn)代社會(huì)需要行政機(jī)關(guān)擴(kuò)大其職權(quán)，畢竟當(dāng)今社會(huì)的跨越式發(fā)展帶來(lái)許多新的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)問(wèn)題，使許多問(wèn)題的處理具有較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性和技術(shù)性，要求行政機(jī)關(guān)更加積極主動(dòng)地行使其職權(quán)。但從法治視角看，為了維護(hù)公民權(quán)利，更應(yīng)當(dāng)約束行政機(jī)關(guān)不斷膨脹的權(quán)力，禁止行政機(jī)關(guān)行使法律解釋權(quán)就是一種約束。

四、行政機(jī)關(guān)不能行使法律解釋權(quán)

從法學(xué)原理來(lái)看，行政機(jī)關(guān)不能行使法律解釋權(quán)。當(dāng)然，這并不是說(shuō)行政機(jī)關(guān)不能對(duì)行政法特別是自己制定的行政法的含義作出說(shuō)明，而是說(shuō)，行政機(jī)關(guān)的這種解釋只是一般意義上的解釋?zhuān)皇菣?quán)力意義上的解釋。行政機(jī)關(guān)不能行使法律解釋權(quán)的原因，可以從三個(gè)方面來(lái)說(shuō)明。

（一）權(quán)力分立的原則要求行政機(jī)關(guān)不能行使法律解釋權(quán)

西方古典自然法學(xué)家正是看到了一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力和導(dǎo)致政府的腐敗，才提出了分權(quán)制衡理論，把權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)，通過(guò)不同機(jī)關(guān)掌握不同的權(quán)力來(lái)達(dá)到限制權(quán)力濫用和保障公民權(quán)利的目的。對(duì)于行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，它的職責(zé)就是貫徹執(zhí)行立法機(jī)關(guān)制定的法律，完成正常的國(guó)家行政管理事務(wù)，同時(shí)它還有義務(wù)接受立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。如果行政機(jī)關(guān)行使法律解釋權(quán)，將會(huì)面臨兩個(gè)嚴(yán)重后果：

一是行政機(jī)關(guān)可以違背立法機(jī)關(guān)的意志而自行實(shí)施管理活動(dòng)。立法機(jī)關(guān)雖然可以通過(guò)立法制約行政機(jī)關(guān)職權(quán)的濫用，但當(dāng)這些法律交由行政機(jī)關(guān)執(zhí)行時(shí)，所謂的制約都有可能被行政機(jī)關(guān)解釋成為是對(duì)行政權(quán)的保障。因?yàn)樗蟹山忉寵?quán)，它可以以自己的意志解釋法律，使自己成為準(zhǔn)立法機(jī)關(guān)。法律的嚴(yán)肅性、安定性以及法律所保護(hù)的公民權(quán)利和利益，都會(huì)因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)的解釋而難以保障。孟德斯鳩早就告誡說(shuō)：“當(dāng)立法權(quán)和行政權(quán)集中在同一個(gè)人或同一個(gè)機(jī)關(guān)之手，自由便不復(fù)存在了；因?yàn)槿藗儗⒁ε逻@個(gè)國(guó)王或議會(huì)制定暴虐的法律，并暴虐地執(zhí)行這些法律?！?

二是行政機(jī)關(guān)受司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督將成為一句空話。當(dāng)司法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)督時(shí)，由于行政機(jī)關(guān)掌握著法律解釋權(quán)，它完全可以把自己的違法行政行為解釋成合法行政行為，司法機(jī)關(guān)按照行政解釋進(jìn)行監(jiān)督，會(huì)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)根本就“不可能”違法。這時(shí)的行政機(jī)關(guān)雖然在名義上是行政糾紛的當(dāng)事人，但在實(shí)際上則成了裁判自己案件的法官。

在三權(quán)當(dāng)中，行政權(quán)本身就比較強(qiáng)大，容易濫用和侵犯公民的權(quán)利，如果立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督制約關(guān)系都不存在了，行政機(jī)關(guān)就會(huì)成為赤裸裸的獨(dú)裁機(jī)關(guān)?，F(xiàn)代社會(huì)里由于事務(wù)繁雜，立法機(jī)關(guān)為了適應(yīng)社會(huì)的變化而廣泛授權(quán)給行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)的地位日益突出，行政權(quán)呈現(xiàn)出越來(lái)越膨脹化的趨勢(shì)，甚至集立法、行政和司法職能于一身。在這種形勢(shì)下，更需要其他權(quán)力加強(qiáng)對(duì)它的監(jiān)督和制約。賦予行政機(jī)關(guān)法律解釋權(quán)是在擴(kuò)大行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，客觀上會(huì)起到縱容行政機(jī)關(guān)濫用其職權(quán)的后果，危害法律的威嚴(yán)和公民的權(quán)利，與權(quán)力分立的原則和精神背道而馳。

（二）行政機(jī)關(guān)的社會(huì)角色決定了它不能行使法律解釋權(quán)

現(xiàn)代生活中，行政機(jī)關(guān)的社會(huì)角色簡(jiǎn)單地說(shuō)就是執(zhí)法。執(zhí)法是法律實(shí)施的重要組成部分，也是法律實(shí)現(xiàn)的基本方式。如果說(shuō)立法是國(guó)家對(duì)社會(huì)資源制定分配方案的話，執(zhí)法則是對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行分配的具體操作活動(dòng)。即使在民主政體下，立法也未必是公正的，盡管法律是公眾意志的體現(xiàn)，因?yàn)橛行┤思捌浯碚呖赡芨緵](méi)有機(jī)會(huì)參與立法活動(dòng)，作為公共意志的法律沒(méi)有體現(xiàn)他們的意志。而相比之下執(zhí)法更難以實(shí)現(xiàn)公正，因?yàn)閳?zhí)法活動(dòng)不像立法那樣帶有公共參與的因素，執(zhí)法更多的是一種靠政府力量強(qiáng)行貫徹實(shí)施的行為，是上級(jí)對(duì)下級(jí)的命令行為和下級(jí)對(duì)上級(jí)的服從行為。執(zhí)法活動(dòng)中行政法律關(guān)系主體的不平等性決定了行政機(jī)關(guān)無(wú)需考慮行政相對(duì)人的意志因素就可以直接作出行政行為，這種行政行為顯然具有較大的不公正隱患。因此，當(dāng)行政機(jī)關(guān)完全按照法律的規(guī)定去執(zhí)法時(shí)，它的執(zhí)法活動(dòng)可能是不公正的，如果它再行使法律解釋權(quán)，這種不公正就披上了“合法”的外衣。

與司法活動(dòng)相比，行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)具有主動(dòng)性，它一般都會(huì)積極主動(dòng)地去行使其職權(quán)和履行其職責(zé)，無(wú)需行政相對(duì)人的請(qǐng)求。這樣做固然是行政權(quán)的本性決定的，在效果上可以使國(guó)家的行政管理活動(dòng)適應(yīng)復(fù)雜多變的社會(huì)需求，充分貫徹國(guó)家的法律，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的有效分配。但是，行政機(jī)關(guān)作為一種社會(huì)資源的享有者，同樣有著自己的利益追求。我們不能想象行政機(jī)關(guān)是大公無(wú)私的社會(huì)資源分配者，因?yàn)樗灿凶运降谋拘裕矔?huì)在它的能力之內(nèi)最大限度地實(shí)現(xiàn)自己的利益，沒(méi)有理由使人相信它不會(huì)在依法分配社會(huì)資源時(shí)，利用自己的職權(quán)為自己謀取利益。因?yàn)檫@樣做對(duì)于行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)并不算難，畢竟很多政務(wù)是不可能公開(kāi)的，它的行為相對(duì)于立法行為和司法行為來(lái)說(shuō)最難受到社會(huì)公眾的監(jiān)督。如果行政機(jī)關(guān)擁有法律解釋權(quán)的話，它以權(quán)謀私的現(xiàn)象會(huì)更加嚴(yán)重，只要它把法律朝著對(duì)自己有利的方向解釋就行了。

行政機(jī)關(guān)作為社會(huì)資源的管理者和分配者，在行使職權(quán)的過(guò)程中必定要和行政相對(duì)人直接打交道，發(fā)生各種聯(lián)系，自然也會(huì)產(chǎn)生各種糾紛?！霸诂F(xiàn)行法律生活中，行政機(jī)關(guān)若與行政相對(duì)人發(fā)生法律爭(zhēng)議，由于行政機(jī)關(guān)既是執(zhí)行機(jī)關(guān)，又是解釋機(jī)關(guān)，同時(shí)在利益沖突中也是當(dāng)事人一方，因此，行政機(jī)關(guān)解釋法律，很可能作出只對(duì)自己有利的解釋?zhuān)@樣就會(huì)破壞法治社會(huì)的公正原則?！?顯然，行政機(jī)關(guān)作為社會(huì)資源的分配者，在其執(zhí)法活動(dòng)中如果擁有法律解釋權(quán)，將會(huì)導(dǎo)致（至少會(huì)加重）其以權(quán)謀私行為，增加社會(huì)的不公。

（三）行政機(jī)關(guān)行使法律解釋權(quán)沒(méi)有意義

行政機(jī)關(guān)作為法律執(zhí)行機(jī)關(guān)，其行政權(quán)的行使從一開(kāi)始就要受到其他機(jī)關(guān)的制約和監(jiān)督，比如立法機(jī)關(guān)、上級(jí)行政機(jī)關(guān)、專(zhuān)門(mén)的行政監(jiān)督機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等。在這些監(jiān)督機(jī)關(guān)當(dāng)中，司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督相對(duì)來(lái)說(shuō)比較有力。這是因?yàn)椋⒎C(jī)關(guān)的監(jiān)督一般來(lái)說(shuō)是宏觀的監(jiān)督，難以深入細(xì)致地滲透到行政機(jī)關(guān)瑣碎繁雜的具體行政行為當(dāng)中，最多是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為是否合法有效，如果行政機(jī)關(guān)的主要領(lǐng)導(dǎo)人是立法機(jī)關(guān)產(chǎn)生的話，還可以通過(guò)選舉或者罷免行政機(jī)關(guān)的主要領(lǐng)導(dǎo)人來(lái)實(shí)施監(jiān)督。上級(jí)行政機(jī)關(guān)和專(zhuān)門(mén)行政監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督多屬于內(nèi)部監(jiān)督，由于行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部存在著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，特別是在一些重大的利益糾葛上有著相同的立場(chǎng)，其監(jiān)督的效果雖然比外部監(jiān)督更為直接，但因?yàn)槿狈_(kāi)性和獨(dú)立性而難以產(chǎn)生較高的可信度。而司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督則要好得多，一是因?yàn)樗痉C(jī)關(guān)獨(dú)立于行政系統(tǒng)之外，和行政機(jī)關(guān)沒(méi)有任何隸屬關(guān)系，司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督屬于外部監(jiān)督，具有較高的可信度；二是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)的具體行政行為可能會(huì)因?yàn)樾姓鄬?duì)人的起訴而接受司法機(jī)關(guān)的審查，司法機(jī)關(guān)能夠直接監(jiān)督到行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為的每一個(gè)詳細(xì)環(huán)節(jié)，使行政行為完全暴露于司法審查之下。而行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)與公民的生活密切相關(guān)，侵犯公民權(quán)利的可能性非常大，所以在現(xiàn)代法治社會(huì)里，確立司法審查制度，由司法控制行政的做法已經(jīng)成為一條基本原則。

如果賦予行政機(jī)關(guān)法律解釋權(quán)，那么行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為的過(guò)程中必然要行使法律解釋權(quán)，并依據(jù)其所作出的行政解釋作出行政處理決定。當(dāng)該具體行政行為被起訴至司法機(jī)關(guān)后，司法機(jī)關(guān)在審查具體行政行為的同時(shí)必然也要審查本案中的行政解釋是否合法有效。其實(shí)在司法審查過(guò)程中，司法機(jī)關(guān)也在對(duì)法律進(jìn)行理解和解釋?zhuān)⒁宰约旱慕忉尀闃?biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量行政機(jī)關(guān)的解釋。這就意味著行政機(jī)關(guān)作出的解釋在效力上最終還是要屈從于司法機(jī)關(guān)的解釋?zhuān)吘剐姓?quán)雖然具有效力的先定性，卻不具有最權(quán)威的判斷性和終局性，只有司法機(jī)關(guān)才能對(duì)案件作出最終的裁決。

當(dāng)然，或許有人會(huì)認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)作出的解釋和司法機(jī)關(guān)作出的解釋都是在理解法律的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，很難說(shuō)司法機(jī)關(guān)的解釋就比行政機(jī)關(guān)的解釋更準(zhǔn)確、更合法。這種認(rèn)識(shí)其實(shí)說(shuō)的是哪種解釋者水平更高的問(wèn)題，而不是應(yīng)當(dāng)由誰(shuí)解釋的問(wèn)題。即使行政機(jī)關(guān)作出的解釋真的比司法機(jī)關(guān)作出的解釋更準(zhǔn)確，最終也得由司法機(jī)關(guān)來(lái)審查和作出最終裁決，這是權(quán)力分立的要求。

因此，行政機(jī)關(guān)行使法律解釋權(quán)，但作出的解釋又不具有“真正”的法律效力，這種法律解釋權(quán)就沒(méi)有多大意義了。

從以上分析可知，行政機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)行使法律解釋權(quán)。在我國(guó)走向法治的進(jìn)程中，行政機(jī)關(guān)行使法律解釋權(quán)明顯不妥，應(yīng)當(dāng)取消。

注：

1我國(guó)關(guān)于行政解釋的含義同樣是模糊的。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政解釋是國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)它本身制定的法律規(guī)范如何具體應(yīng)用的問(wèn)題所作的解釋?zhuān)涣硪环N觀點(diǎn)認(rèn)為，行政解釋是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)在依法行使職權(quán)時(shí)，對(duì)有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章如何具體應(yīng)用的問(wèn)題所作的解釋。我們這里所說(shuō)的行政解釋指的是后一種觀點(diǎn)。

2該法于1980年9月10日五屆全國(guó)人大三次會(huì)議通過(guò)，1993年10月31日八屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議第一次修正，1999年8月30日九屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議第二次修正，2005年10月27日十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議第三次修正，2007年6月29日十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議第四次修正，2007年12月29日十屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議第五次修正。

3《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》已被2005年4月27日十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議通過(guò)、2006年1月1日起施行的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》所取代。

4參見(jiàn)彭書(shū)清、陶凱元：《關(guān)于中國(guó)行政解釋若干問(wèn)題的思考》，《政法學(xué)刊》1999年第4期。

5惠生武：《論行政解釋的基本范疇及其分類(lèi)》，《法律科學(xué)》1999年第3期。

6詳見(jiàn)魏勝?gòu)?qiáng)：《立法機(jī)關(guān)的法律解釋權(quán)述評(píng)——從全國(guó)人大常委會(huì)的法律解釋權(quán)說(shuō)起》，《浙江工商大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第1期。

7李燕玲：《論行政自由裁量權(quán)的幾個(gè)基本理論問(wèn)題》，《蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2001年第2期。

8［法］孟德斯鳩：《論法的精神》（上冊(cè)），張雁深譯，商務(wù)印書(shū)館1982年版，第156頁(yè)。

9陳金釗：《法律解釋的哲理》，山東人民出版社1999年版，第45頁(yè)。

（責(zé)任編輯：）

A

1005-9512（2013）02-

魏勝?gòu)?qiáng)，鄭州大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士。

*本文系河南省教育廳人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“當(dāng)代中國(guó)法律解釋權(quán)的配置與行使研究”(項(xiàng)目編號(hào)：2012－JD－033)。