李曉沛

（河南工業(yè)大學(xué) 黨委宣傳部，河南 鄭州 450001）

伴隨著社會進步和生活質(zhì)量的不斷提升，人民群眾對于生存環(huán)境的關(guān)注度越來越高。近年來頻發(fā)的環(huán)境污染事故，嚴重威脅人民群眾的生命和財產(chǎn)安全。生命健康權(quán)和財產(chǎn)權(quán)是憲法賦予公民的基本權(quán)利，公民有權(quán)獲知相關(guān)信息并運用法律武器保護自身權(quán)益。盡管我國公民的環(huán)境維權(quán)意識在逐步增強，但制度缺失以及維權(quán)途徑不暢導(dǎo)致公民在環(huán)境保護中的參與度受到很大限制。公眾是維護環(huán)境權(quán)益的主體，環(huán)境保護離不開公眾參與，公眾參與是推動環(huán)境保護事業(yè)走向民主化和大眾化的重要力量。本文嘗試探討環(huán)境保護中公眾參與存在的問題和障礙，分析其原因并提出相應(yīng)的對策和建議。

一、我國環(huán)境保護中公眾參與的現(xiàn)狀分析

2012年7月，我國江蘇省啟東市和四川省什邡市分別發(fā)生了由環(huán)境污染事故引發(fā)的群體性環(huán)境維權(quán)事件。從這兩起環(huán)境維權(quán)案件中我們看到，公眾參與環(huán)境保護的主動性和熱情已經(jīng)由最初的不關(guān)心、無意識，發(fā)展到了當前的熱情高漲、主動參與。在這兩起環(huán)境維權(quán)事件中，我國環(huán)境保護中的公眾參與存在的問題也暴露無遺。

1.立法不完善

改革開放以來，為了進一步調(diào)動公眾參與環(huán)境保護的積極性，實現(xiàn)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，我國的環(huán)境立法有了很大的發(fā)展。如我國的《環(huán)境保護法》規(guī)定:“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告?！贝送猓覈董h(huán)境影響評價法》《水污染防治法》等也都有鼓勵公眾參與環(huán)保工作的相關(guān)規(guī)定。但是仔細分析，我們不難發(fā)現(xiàn)，有關(guān)規(guī)定都只是一些原則性、抽象性的條文，比如說公眾有檢舉和控告環(huán)境破壞者的權(quán)利，有保護環(huán)境的義務(wù)和參與環(huán)保的權(quán)利等，但對于何時參與、如何參與、參與的步驟、參與的方式等并未做明確規(guī)定，可操作性不強，付諸實施有很大難度。

2.制度不健全

第一，環(huán)境信息公開制度不健全。從前文所提及的環(huán)境維權(quán)事件可以看出，群眾維權(quán)的方式多是以爆發(fā)群體性暴力事件為主，這是由于群眾參與維權(quán)的渠道不通暢，無法獲知詳細的信息，只能靠猜測，最終導(dǎo)致群情激憤并演變成群體性暴力事件。實現(xiàn)環(huán)境信息公開化，保證公眾對環(huán)境的知情權(quán)，是公眾參與環(huán)境保護的前提和基礎(chǔ)。我國目前有關(guān)環(huán)境信息公開的制度規(guī)范大多零散地分布在各種法律文件中，立法上并未明確規(guī)定公民有獲取環(huán)境信息等方面的權(quán)利，更缺少有效的程序性規(guī)定和相關(guān)制度保障。有些行政機關(guān)甚至以法律制度未明確規(guī)定公民的環(huán)境知情權(quán)為由拒絕公開相關(guān)環(huán)境信息。環(huán)境知情權(quán)無制度保障，公眾參與環(huán)境保護也就失去了前提和基礎(chǔ)。

第二，環(huán)境決策的民主化和監(jiān)督制度不完善。從我國環(huán)境立法的規(guī)定可以看出，當前我國公眾參與環(huán)境保護的過程主要是末端參與，即在環(huán)境污染、環(huán)境破壞行為已經(jīng)發(fā)生，并且危害到自身利益之時，才通過檢舉、訴訟等方式來維護自身的權(quán)益。［1］公眾參與環(huán)境保護的環(huán)節(jié)主要集中在對環(huán)境違法行為的事后監(jiān)督上，在環(huán)境決策的初期并無公眾參與的環(huán)節(jié)，所謂環(huán)境決策僅僅是政府決策者單方的、片面的決定。這種末端參與的方式不僅低效、滯后，而且在很大程度上架空了群眾參與環(huán)境決策的權(quán)利。這種環(huán)境決策程序很可能導(dǎo)致事后不必要的浪費和損失。

第三，環(huán)境公益訴訟制度缺失。環(huán)境公益訴訟是指當環(huán)境作為一種公共利益受到直接或間接損害時，允許公眾作為環(huán)境公共利益的代表人對侵權(quán)行為人提起訴訟。但在我國現(xiàn)行的訴訟制度中，環(huán)境公益訴訟卻寸步難行。原因有二:其一，在實體法層面上，按照“直接厲害關(guān)系說”，只有當環(huán)境受到的侵害給公眾造成了直接的經(jīng)濟損失或身體傷害，公眾才具有提起訴訟的資格;其二，在程序法層面上，我國訴訟法對原告“直接利害關(guān)系人”的資格限制，導(dǎo)致公眾無法全面地參與環(huán)境保護，只能依靠政府。顯然，環(huán)境公益訴訟制度在我國處于嚴重缺位狀態(tài)。［2］

3.NGO作用受限

非政府組織(NGO)作為公眾參與主體的重要組成部分在當今社會中具有舉足輕重的地位。在一些發(fā)達國家，民間環(huán)保組織在社會上發(fā)揮著重要的作用，部分民間環(huán)保組織隨著實踐的深入會發(fā)展為機構(gòu)嚴密、資金充足、規(guī)模龐大、成員眾多、聲望卓著的社會公益集團。［3］但在我國，非政府環(huán)保組織仍處于起步階段，其功能受到非政府環(huán)保組織的登記制度、法律地位、參與權(quán)力以及運行資金等方面的限制與困擾，不但數(shù)量少、活動范圍小，而且參與力度不夠，其作用和影響十分有限，與當前我國環(huán)保事業(yè)的發(fā)展需要很不協(xié)調(diào)。

我國的非政府環(huán)保組織主要有4類:由政府部門發(fā)起成立的環(huán)保組織;民間自發(fā)成立的草根環(huán)保組織;學(xué)生環(huán)保社團;港澳臺及國際環(huán)保民間組織駐大陸機構(gòu)等。這些環(huán)保組織大部分是自上而下由政府扶持的官辦型民間組織，真正的草根型民間組織寥寥無幾。［4］而且，一般情況下，它們的作用僅限于開展一些小規(guī)模的環(huán)?；顒?，如出版環(huán)保讀物和雜志，利用環(huán)保節(jié)日通過各種媒體進行環(huán)保知識宣傳等，在環(huán)境決策上沒有真正發(fā)揮作用。如文章開頭所提到的江蘇省啟東市和四川省什邡市的環(huán)境維權(quán)事件，非政府環(huán)保組織在其中就沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。

4.公眾環(huán)保意識淡薄

環(huán)境意識是指人們在認知環(huán)境狀況和了解環(huán)保規(guī)則的基礎(chǔ)上，根據(jù)自己的價值觀念而產(chǎn)生的參與環(huán)境保護的自覺性，它最終體現(xiàn)在有利于環(huán)境保護的行為上。［5］雖然我國公眾參與環(huán)境保護的熱情和主動性有了一定提高，但從整體上看，我國公眾的環(huán)保意識仍有待增強。究其原因，一是由于長期以來受傳統(tǒng)影響，多數(shù)人潛意識里認為環(huán)境保護的責(zé)任應(yīng)當由政府承擔(dān)，對政府過度依賴，缺乏保護環(huán)境的社會責(zé)任感;二是公眾的環(huán)境知識匱乏，對環(huán)境問題的關(guān)注面狹窄且關(guān)注程度不夠，多數(shù)情況下屬于政府引導(dǎo)下的被動參與，主動性較差，對于環(huán)保活動的參與缺乏系統(tǒng)性、持續(xù)性和廣泛性;三是公眾的環(huán)境道德意識薄弱，對個人生活中涉及到環(huán)保的小事情不在意，如很多人在平時都不會考慮到環(huán)保因素，也不會按照環(huán)保要求處理廢舊物品;四是部分公眾法制觀念淡薄，尤其對環(huán)境立法知之甚少，當面臨環(huán)境糾紛時，不知道運用法律武器來維護自己的權(quán)益，而是采取或容忍或極端的方式來解決。

二、完善環(huán)境保護中的公眾參與機制

完善環(huán)境保護中的公眾參與機制是實現(xiàn)公眾環(huán)保權(quán)益的基礎(chǔ)，也是確保公眾合理、合法行使環(huán)保權(quán)利的必要措施。

1.完善環(huán)境立法

首先，應(yīng)在憲法中明確規(guī)定公民的環(huán)境權(quán)。環(huán)境權(quán)是一項獨立的基本人權(quán)，應(yīng)當在憲法中予以明確規(guī)定，這樣才能保證環(huán)境權(quán)在整個環(huán)境法律體系中的基礎(chǔ)地位，從而為公眾參與環(huán)境決策程序提供法律依據(jù)，也為公民提起有關(guān)環(huán)境方面的訴訟和請求賠償提供權(quán)利依據(jù)。建議在憲法原有條款的基礎(chǔ)上增加有關(guān)公民環(huán)境權(quán)的規(guī)定。比如，規(guī)定公民享有在良好的環(huán)境中工作和生活的權(quán)利，并且有獲得相關(guān)環(huán)境信息、參與各種環(huán)境事務(wù)的權(quán)利;規(guī)定公民有權(quán)在其生活環(huán)境遭到破壞時提起訴訟，或受到損害時獲得賠償;規(guī)定公民有權(quán)對政府部門、單位或其他個人破壞環(huán)境的活動進行檢舉控告，并提起訴訟等。

其次，在環(huán)境基本法及相關(guān)單行法規(guī)中明確規(guī)定公眾參與制度?！董h(huán)境保護法》是我國的環(huán)境基本法，同時也是制定其他環(huán)境單行法規(guī)的依據(jù)。可以在《環(huán)境保護法》中明確規(guī)定公民的環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、請求權(quán)等，建立起一系列配套的權(quán)利保障體系。同時，在相關(guān)單行法規(guī)中進一步有針對性地解決具體領(lǐng)域中公民的環(huán)境權(quán)利及義務(wù)問題。

2.建立健全配套制度

一是建立健全環(huán)境信息公開制度。借鑒國際上保障公民環(huán)境知情權(quán)的法律規(guī)定，對環(huán)境信息的公開范圍、公開程序、救濟措施及豁免事由等予以詳盡規(guī)定。同時拓寬政府的信息公開渠道，充分利用熱線電話、新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)等媒介，定期向公眾公布環(huán)境信息，接受公眾的質(zhì)詢，傾聽公眾的心聲。除此之外，政府在公布環(huán)境信息時應(yīng)盡量使用通俗易懂的語言，確保公眾對環(huán)境信息及環(huán)境決策有準確、科學(xué)的認識，從而真正發(fā)揮其建議和監(jiān)督的作用。

二是建立環(huán)境決策聽證制度?！董h(huán)境影響評價法》規(guī)定了公眾在相關(guān)環(huán)境規(guī)劃審批前有參加聽證的權(quán)利，但在實踐中對于權(quán)利怎么實現(xiàn)、公眾怎樣參加、參加聽證的程序等均未做出具體規(guī)定。筆者認為，首先應(yīng)明確公眾參與聽證的范圍，允許更多的公眾參與環(huán)境決策;其次應(yīng)明確公眾參與人在聽證會上的權(quán)利與義務(wù)，確保公眾參與人能真正表達自己的意愿和訴求;最后應(yīng)完善聽證會意見征集和反饋機制，充分聽取聽證參與人的意見，及時解答聽證參與人的疑惑，并就決策過程中是否采納某些意見做出說明，充分發(fā)揮聽證會在環(huán)境決策中的作用。

三是建立環(huán)境公益訴訟制度。第一，應(yīng)適當放寬原告起訴資格，突破我國傳統(tǒng)訴訟法上的“直接利害關(guān)系說”的限制，賦予公民個體、社會團體或檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利。第二，應(yīng)取消環(huán)境公益訴訟時效的限制，這是由于環(huán)境問題不同于其他權(quán)利侵害，其所造成的損害后果可能會在環(huán)境侵害行為發(fā)生之后很久才顯現(xiàn)出來，此時往往已經(jīng)超過法律規(guī)定的訴訟時限。第三，應(yīng)合理地分配舉證責(zé)任、承擔(dān)訴訟費用。根據(jù)不同的訴訟主體分配不同的舉證責(zé)任，檢察機關(guān)等具有公權(quán)力的訴訟主體應(yīng)承擔(dān)比公民個人訴訟主體更多的舉證責(zé)任;在訴訟費用上，當原告敗訴時，完全由其承擔(dān)高昂的訴訟費用會挫傷公眾提起公益訴訟的積極性，可考慮由相關(guān)各方分攤。［6］

3.大力發(fā)展非政府環(huán)保組織

非政府環(huán)保組織在環(huán)境保護中起著重要作用。首先應(yīng)在立法層面上對非政府環(huán)保組織的成立方式、組織形式、活動范圍、權(quán)利義務(wù)及法律責(zé)任的承擔(dān)等做出明確規(guī)定;其次應(yīng)賦予非政府環(huán)保組織獨立的地位，使其不依賴于政府而成為真正意義上的民間環(huán)保組織;再次應(yīng)拓寬非政府環(huán)保組織發(fā)揮作用的渠道，將非政府環(huán)保組織的活動擴大到環(huán)境法律法規(guī)的制定、重大環(huán)境決策的執(zhí)行和監(jiān)督以及環(huán)境事務(wù)管理等層面上，而不應(yīng)僅僅停留在政策宣傳上;最后應(yīng)給予非政府環(huán)保組織資金支持，允許其在適當?shù)姆秶鷥?nèi)進行營利性活動，以籌措足夠的資金來進行環(huán)保事業(yè)，為環(huán)境維權(quán)提供經(jīng)費保障。

4.進一步提高公眾環(huán)保意識

首先，提高公眾環(huán)保意識應(yīng)從提高公眾保護環(huán)境的社會責(zé)任感做起，政府要主動邀請公眾參與環(huán)境決策或者為公眾提供更多的維權(quán)渠道，以提高公眾的主人翁意識，激發(fā)大家的積極性。其次，要加強環(huán)境保護基本國策和可持續(xù)發(fā)展觀的宣傳，在不同的年齡段、不同的職業(yè)領(lǐng)域以不同的方式廣泛而深入地開展環(huán)保知識教育，使人們正確地認識和理解環(huán)境保護，并掌握和了解解決環(huán)境問題的基本技能。同時，應(yīng)在群眾中廣泛地宣傳“綠色消費”觀念，開展深入的綠色意識、綠色標志、綠色消費行為的教育和倡導(dǎo)工作，號召大家從生活中的小事做起，從維護自身周邊環(huán)境做起。最后，要加強公眾的法制觀念，加強維權(quán)教育，使公眾在充分了解相關(guān)環(huán)境法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，勇于、善于使用法律武器來進行環(huán)境維權(quán)。

［1］牛瑞芹.試論環(huán)境保護中的公眾參與問題［D］.成都:西南交通大學(xué)，2008.

［2］崔曉奎.我國公眾參與環(huán)境保護法律制度研究［D］.重慶:重慶大學(xué)，2011.

［3］黃景云.試論我國環(huán)保法中公眾參與原則的不足與完善［D］.上海:復(fù)旦大學(xué)，2011.

［4］劉銳.我國環(huán)境保護中的公眾參與制度研究［J］.大慶師范學(xué)院學(xué)報，2010，30(4):57.

［5］楊朝飛.環(huán)境保護與環(huán)境文化［M］.北京:中國政法大學(xué)出版社，1994.

［6］王遜.公眾參與環(huán)境保護的法律機制研究［D］.重慶:重慶大學(xué)，2008.