論非稅收入的幾個(gè)基本理論問題

劉尚希

(財(cái)政部 財(cái)政科學(xué)研究所，北京 100142)

一、非稅收入的歷史演變

1、視為預(yù)算外資金的非稅收入

作為一種財(cái)政收入形式，非稅收入早在新中國成立初期就已存在，但主要是以預(yù)算外資金的形式區(qū)別于預(yù)算資金。

概括來講，以預(yù)算外資金方式存在的非稅收入，主要經(jīng)歷了以下幾個(gè)階段:第一，1950－1957 年，預(yù)算外資金初步形成。這與當(dāng)時(shí)放權(quán)的嘗試有關(guān)。第二，1958－1977 年，預(yù)算外資金呈“U”型發(fā)展。這與當(dāng)時(shí)先放后收的體制變化相聯(lián)系。第三，1978－1993 年，預(yù)算外資金迅速膨脹。改革開放以來，對企業(yè)、部門、地方的放權(quán)運(yùn)動(dòng)全面展開，各自掌控的預(yù)算外資金也快速擴(kuò)大，分配無序化顯現(xiàn)。為了建立健全預(yù)算外資金的管理制度，1986 年4 月國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的通知》，明確界定了預(yù)算外資金的概念、范圍、管理模式及使用原則，但其效果并不明顯，預(yù)算外資金仍呈快速擴(kuò)張趨勢，并由此帶來了種種腐敗問題。第四，1993 年至今，預(yù)算外資金管理不斷強(qiáng)化，逐步并最終全部納入預(yù)算管理。1993年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了財(cái)政部《關(guān)于對行政性收費(fèi)、罰沒收入實(shí)行預(yù)算管理的規(guī)定》，將83 項(xiàng)行政收費(fèi)項(xiàng)目納入財(cái)政預(yù)算。1996 年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》，逐步明確了對預(yù)算外資金要實(shí)行“收支兩條線”管理。2001 年年底，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了財(cái)政部《關(guān)于深化收支兩條線改革，進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政管理意見的通知》，從2002 年起選擇部分單位做深化“收支兩條線”改革試點(diǎn)。此后，國家深化了以“收支兩條線”管理為中心的預(yù)算外資金管理改革。2010年6 月，財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于將按預(yù)算外資金管理的收入納入預(yù)算管理的通知》，決定從2011年1 月1 日起，將預(yù)算外資金管理的收入(不含教育收費(fèi))全部納入預(yù)算管理。自此，預(yù)算外資金逐步退出歷史舞臺。

2、非稅收入的明確界定

非稅收入是與稅收收入并存的財(cái)政收入形式。其概念是在預(yù)算外資金管理過程中逐步形成的，是對財(cái)政收入形式的一種新分類，揭示出預(yù)算外資金的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。

非稅收入的形成經(jīng)歷了以下幾個(gè)階段:

第一階段，提出概念。我國在《財(cái)政部、中國人民銀行關(guān)于印發(fā)財(cái)政國庫管理制度改革試點(diǎn)方案的通知》(財(cái)庫［2001］24 號)文件中最早提出“非稅收入”一詞。其后，《關(guān)于2002 年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況及2003 年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》也提出要“切實(shí)加強(qiáng)各種非稅收入的征收管理”。

第二階段，做出范圍界定。2003 年5 月財(cái)政部、國家發(fā)改委、監(jiān)察部、審計(jì)署《關(guān)于加強(qiáng)中央部門和單位行政事業(yè)性收費(fèi)等收入“收支兩條線”管理的通知》 (財(cái)綜［2003］29號)中第一次對“非稅收入”范圍做了界定，即“中央部門和單位按照國家有關(guān)規(guī)定收取或取得的行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、罰款和罰沒收入、彩票公益金和發(fā)行費(fèi)、國有資產(chǎn)經(jīng)營收益、以政府名義接受的捐贈(zèng)收入、主管部門集中收入等屬于政府非稅收入”。這表明對非稅收入的認(rèn)識開始從預(yù)算外資金形式轉(zhuǎn)為財(cái)政收入形式。

第三階段，以“非稅收入”正式發(fā)文。2004 年7 月，財(cái)政部下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》，進(jìn)一步明確政府非稅收入管理包括行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、國有資源有償使用收入、國有資產(chǎn)有償使用收入、國有資本經(jīng)營收益、彩票公益金、罰沒收入、以政府名義接受的捐贈(zèng)收入、主管部門集中收入以及政府財(cái)政資金產(chǎn)生的利息收入等，并強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障基金、住房公積金不納入政府非稅收入管理范圍，表明非稅收入作為一種財(cái)政收入形式正式登上我國的歷史舞臺。

3、從“三亂”到單一財(cái)政收入形式

各地方政府和部門都有強(qiáng)烈的財(cái)力動(dòng)機(jī)，總是希望自己掌控的資金規(guī)模越大越好。除了盡力爭取轉(zhuǎn)移支付和財(cái)政撥款之外，在相當(dāng)長一個(gè)時(shí)期內(nèi)，各地方和部門還通過各種收費(fèi)來擴(kuò)大自身財(cái)力，“亂增收費(fèi)項(xiàng)目，提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn);亂罰款，甚至亂設(shè)關(guān)卡、亂找名目收費(fèi);亂集資、攤派”等“三亂”現(xiàn)象屢禁不止，嚴(yán)重影響了正常的經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序。面對亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派這種狀況，眾多學(xué)者曾經(jīng)提出了“費(fèi)改稅”的治理思路［1］。但這個(gè)思路也一度出現(xiàn)了認(rèn)識上的偏差，認(rèn)為只有稅是“好的”，不是稅都是“壞的”，以至于有人提出，要取消所有的收費(fèi)，以根治“三亂”。這顯然混淆了財(cái)政收入形式與財(cái)政收入管理中存在的問題，通過取消一種財(cái)政收入形式來解決財(cái)政收入管理中存在的問題，無疑是倒掉臟水時(shí)連同小孩也一塊倒掉了。

隨著實(shí)踐的發(fā)展，人們漸漸認(rèn)識到，收費(fèi)等非稅收入本身并不等于“三亂”，“三亂”現(xiàn)象的產(chǎn)生是長期以來人們對非稅收入這種財(cái)政收入形式缺乏認(rèn)識，從而導(dǎo)致管理失控。提出并使用政府非稅收入概念，不只是深化了對財(cái)政收入形式分類的認(rèn)識，更重要的是修正了長期以來僅從資金管理方式角度來觀察財(cái)政運(yùn)行的理財(cái)思想。非稅收入理念的提出，使理財(cái)徹底跳出了預(yù)算內(nèi)管理和預(yù)算外管理的框框，轉(zhuǎn)而可以從收入取得方式的角度對政府財(cái)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析，并探討稅收收入和非稅收入的經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系、功能作用以及管理方式等一系列問題。可見，非稅收入的概念不是憑空產(chǎn)生的，是對我國當(dāng)代財(cái)政實(shí)踐的總結(jié)提煉，是對政府收入機(jī)制認(rèn)識的深化，也是政府理財(cái)方式的進(jìn)步。

4、非稅收入管理走向規(guī)范化

2001 年4 月，全國財(cái)政綜合工作會(huì)議在浙江召開，時(shí)任財(cái)政部副部長樓繼偉在會(huì)上明確指出，當(dāng)前預(yù)算外資金管理已經(jīng)難以適應(yīng)公共財(cái)政體制的要求，要?jiǎng)?chuàng)造條件，淡化預(yù)算外資金概念，實(shí)行全口徑預(yù)算管理。自此，全國各地紛紛開始探索新形勢下加強(qiáng)行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金等非稅收入管理的新途徑，并積累了諸多有效的做法和經(jīng)驗(yàn)。2004 年7 月，財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》(財(cái)綜［2004］53 號)，明確指出非稅收入是政府財(cái)政收入的重要組成部分，加強(qiáng)非稅收入管理是市場經(jīng)濟(jì)條件下理順政府分配關(guān)系、健全公共財(cái)政職能的客觀要求，并從明確范圍、實(shí)施分類管理、完善分成管理政策、深化收繳管理改革、加強(qiáng)票據(jù)管理、強(qiáng)化預(yù)算管理、健全監(jiān)督檢查機(jī)制和加快法制建設(shè)步伐等方面對如何規(guī)范非稅收入管理提出了明確要求，指明了進(jìn)一步規(guī)范管理的方向，從而標(biāo)志著非稅收入走上規(guī)范化管理軌道。至2012 年，所有非稅收入全部納入預(yù)算管理，預(yù)算外資金變?yōu)闅v史，非稅收入等于預(yù)算外資金的觀念也一同成為歷史的記憶。

二、非稅收入比重是否越低越好

1、價(jià)值判斷

盡管當(dāng)前對非稅收入的認(rèn)識有所提高，但依然存在這樣一種價(jià)值判斷:稅比非稅好。正是基于這樣一種價(jià)值判斷，自然就產(chǎn)生了這樣一種認(rèn)識:非稅收入越少越好。真理再往前邁一步，往往就變成了謬誤。這種認(rèn)識誤區(qū)的形成也是有其特定歷史背景的。

(1)特定背景

80 年代初，為了解決部門單位財(cái)政經(jīng)費(fèi)不足的問題，我國政府決定允許少數(shù)行政事業(yè)單位對少數(shù)特定名目實(shí)行收費(fèi)制度，并均納入財(cái)政管理。但隨著收費(fèi)規(guī)模的不斷擴(kuò)大以及部門單位利益主體意識的不斷侵入，部門單位收費(fèi)日見膨脹，沒有收費(fèi)權(quán)的單位想辦法擠進(jìn)收費(fèi)行列，有收費(fèi)權(quán)的則想方設(shè)法擴(kuò)大這種權(quán)力。隨著各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展需要，財(cái)政經(jīng)費(fèi)越來越緊張，這也為各部門單位擴(kuò)大收費(fèi)提供充足的理由。自己收錢自己花，基本不受約束，收費(fèi)的甜頭激勵(lì)部門單位進(jìn)一步擴(kuò)大收費(fèi)。這種越收越想收的循環(huán)使收費(fèi)成了脫韁的野馬，一發(fā)不可收拾，形成了亂收費(fèi)、多頭收費(fèi)、重復(fù)收費(fèi)的混亂局面。費(fèi)改稅在這種情況下應(yīng)運(yùn)而生，從而也使人們不由自主地產(chǎn)生了一種誤判，即收費(fèi)擠占了稅收，應(yīng)該以稅收取代收費(fèi)。

其實(shí)，非稅收入和稅收收入作為財(cái)政收入的兩種不同形式，其職能作用不同，不能相互替代。從世界各國的財(cái)政實(shí)踐來看，稅收與非稅收入都存在，其比重高低依各國國情及政府級次的不同而不同。

(2)收費(fèi)等同于“三亂”，只有稅收才是規(guī)范的

這是在上述背景下形成的一個(gè)基本判斷。長期以來，在預(yù)算外資金收入不能由財(cái)政統(tǒng)管的大背景下，各部門單位都存在盡可能擴(kuò)大自身財(cái)力的沖動(dòng)，想法設(shè)法地?cái)U(kuò)大預(yù)算外資金范圍。收費(fèi)無序化同時(shí)伴隨著亂罰款、亂攤派，使企業(yè)、個(gè)人額外負(fù)擔(dān)沉重，民怨沸騰。在這種情況下，將收費(fèi)本身等同于“三亂”也是可以理解的。

比較而言，稅收作為政府的主要收入形式，具有一套相對科學(xué)、嚴(yán)密的征收管理體系，且都納入了預(yù)算管理，規(guī)范化程度較高。從稅收這種收入形式所看到的相對規(guī)范，得出另一個(gè)判斷:只有稅收才是規(guī)范的。其實(shí)，這都只是看到了表面現(xiàn)象，或者說只是看到了管理層面的問題。從作為財(cái)政收入形式這個(gè)角度來看，稅與非稅同等重要，是不能相互替代的。收費(fèi)之亂，是公共分配之亂，是收費(fèi)管理之亂，其根源是政府財(cái)權(quán)過度分散，造成嚴(yán)重的財(cái)政管理缺失帶來的。正因?yàn)槿绱?，在清理各種收費(fèi)基礎(chǔ)上，對包括收費(fèi)在內(nèi)的非稅收入進(jìn)行規(guī)范管理，而不是簡單地取消收費(fèi)，是正確的選擇。只要像管理稅收一樣管理非稅收入，收費(fèi)等非稅收入之亂就可以得到根治。

(3)正確區(qū)分財(cái)政收入形式與財(cái)政管理形式，是消除誤判的一個(gè)重要方面

過去長期形成了這樣一種格局:收費(fèi)等非稅收入屬于預(yù)算外管理范疇，而稅收屬于預(yù)算內(nèi)管理范疇。這很容易產(chǎn)生聯(lián)想，認(rèn)為財(cái)政收入形式與財(cái)政管理形式似乎存在某種關(guān)聯(lián)，并由此賦予了某種性質(zhì)，非稅是非規(guī)范的，稅是規(guī)范的。這混淆了財(cái)政收入形式與財(cái)政管理形式，兩者是不同性質(zhì)的兩個(gè)問題。非稅收入是政府的一種收入形式，與稅收不是相互替代的關(guān)系，而是一種互補(bǔ)關(guān)系。預(yù)算外資金是相對于預(yù)算內(nèi)資金而言的，是按照資金的管理方式對政府財(cái)政資金進(jìn)行分類的結(jié)果。非稅收入強(qiáng)調(diào)的是通過不同于稅收的形式所取得的財(cái)政收入;預(yù)算外資金指的是沒有納入政府預(yù)算管理的這部分財(cái)政資金［2］。因此，不能因收費(fèi)等非稅收入長期實(shí)行預(yù)算外管理而否定非稅收入作為一種財(cái)政收入形式的存在價(jià)值。

2、實(shí)證判斷

從實(shí)證的角度來看，非稅收入也并非越少越好。因?yàn)檫@與公共權(quán)力行使方式以及公共產(chǎn)權(quán)制度的存在密切相關(guān)。放棄非稅收入，同時(shí)意味著放棄經(jīng)濟(jì)方式的規(guī)制權(quán)和所有權(quán)，如收費(fèi)規(guī)制權(quán)、所有者收益權(quán)。非稅收入是國家基本制度框架中規(guī)定的權(quán)利和權(quán)力的衍生物，不是憑空產(chǎn)生的。這與某一級政府或部門單位通過非法的自我賦權(quán)形成的非稅收入不可混為一談。

(1)非稅收入是依據(jù)公共權(quán)力和公共產(chǎn)權(quán)取得的收入

根據(jù)取得收入的依據(jù)不同，公共收入可分為公共權(quán)力收入和公共產(chǎn)權(quán)收入兩大部分。公共權(quán)力收入是依據(jù)國家強(qiáng)制性權(quán)力無償取得的收入，包括稅收收入、政府性基金、罰款和外國政府援助捐贈(zèng)收入等，其基本特征是不存在經(jīng)濟(jì)交換;公共產(chǎn)權(quán)收入則是依據(jù)國家公共產(chǎn)權(quán)所有者身份而取得的收入，包括國有資源(資產(chǎn))轉(zhuǎn)讓收益、國有資產(chǎn)經(jīng)營收益、政府服務(wù)性收費(fèi)和特許權(quán)收入等，其基本特征是存在經(jīng)濟(jì)交換關(guān)系。

非稅收入中既有公共產(chǎn)權(quán)收入，也有公共權(quán)力收入，如行政性收費(fèi)、罰款。之所以仍保留部分行政性收費(fèi)，與政府規(guī)制有關(guān)，如排污收費(fèi)，實(shí)質(zhì)上就是一種規(guī)制性收費(fèi)，是以規(guī)制某種行為為目的的。交通擁堵收費(fèi)也與此類似。盡管規(guī)制功能正日漸出現(xiàn)由稅收(如環(huán)境稅)來承擔(dān)的趨勢，但各有不同的適用條件，收費(fèi)與收稅將并行成為政府規(guī)制的手段。除了規(guī)制性收費(fèi)，在市場經(jīng)濟(jì)條件下還有使用收費(fèi)，這屬于交換關(guān)系。按世界銀行有關(guān)文件的說法，使用費(fèi)是指“為交換公共部門所提供特殊商品和服務(wù)而進(jìn)行的支付”。使用費(fèi)和稅收的區(qū)別是明確的，即凡是公共部門可以通過市場提供的商品和服務(wù)就可以采用收費(fèi)形式，否則就必須由稅收來補(bǔ)償。收取使用費(fèi)有時(shí)比稅收更為公平。而在公有制為主體的國家，公共產(chǎn)權(quán)收入應(yīng)是政府非稅收入的主要來源。這是國家所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)。如果放棄所有權(quán)中的收益權(quán)，將會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的社會(huì)不公平。

(2)現(xiàn)行公共收入機(jī)制是殘缺不完整的

從現(xiàn)實(shí)來看，由于公共收入機(jī)制的缺陷，至少導(dǎo)致了兩個(gè)方面的問題:第一，公共收入結(jié)構(gòu)失衡，各種收入形式的增長不協(xié)調(diào)，對經(jīng)濟(jì)的扭曲性較大。這主要表現(xiàn)在稅收收入的增長與非稅收入的增長不協(xié)調(diào)，公共收入主要依賴稅收收入。這一方面使宏觀稅負(fù)水平提高，容易對經(jīng)濟(jì)增長造成抑制效應(yīng)，另一方面，本應(yīng)取得的公共產(chǎn)權(quán)收入?yún)s沒有取得，造成公共產(chǎn)權(quán)虛置和產(chǎn)權(quán)收入流失，導(dǎo)致分配不公。第二，公共產(chǎn)權(quán)收入流失嚴(yán)重。公共產(chǎn)權(quán)收入的流失包括三個(gè)方面:一是依據(jù)公共產(chǎn)權(quán)應(yīng)取得的收入被放棄了;二是依據(jù)公共產(chǎn)權(quán)取得的收入沒有按照市場規(guī)則行使，只具有象征意義，大部分流失了，或成為招商引資的補(bǔ)貼，或成為權(quán)錢交易的籌碼;三是取得的公共產(chǎn)權(quán)收入分散在政府的各個(gè)部門和國企，成為利益小團(tuán)體的福利來源，甚至進(jìn)了少數(shù)人的腰包。憲法規(guī)定的全民所有的資源、資產(chǎn)，其收益卻被少部分人享用。這是忽視非稅收入所產(chǎn)生的最嚴(yán)重后果。

三、非稅收入存在的理論依據(jù)

現(xiàn)代社會(huì)，非稅收入已經(jīng)不再是可有可無，而是與國家權(quán)力結(jié)構(gòu)有內(nèi)在聯(lián)系的重要公共收入種類。非稅收入不僅僅是一種公共收入形式，而且也是一種化解公共風(fēng)險(xiǎn)的制度安排。

1、現(xiàn)代國家政府的雙主體性

現(xiàn)代國家政府具有公共主體和經(jīng)濟(jì)主體雙重性質(zhì)。所謂公共主體，是指政府擁有公共權(quán)力，為防范和化解公共風(fēng)險(xiǎn)的需要，可以強(qiáng)制無償?shù)厝〉盟璧氖杖?，這主要表現(xiàn)為稅收收入。這是任何社會(huì)共同體都具有的共同特征。出于規(guī)制目的的收費(fèi)，如罰款、排污收費(fèi)、擁堵收費(fèi)等，也是運(yùn)用公共權(quán)力以經(jīng)濟(jì)方式防范和化解有害行為可能導(dǎo)致的公共風(fēng)險(xiǎn)的一種形式。究其根源，公共風(fēng)險(xiǎn)是稅收和行政性收費(fèi)存在的深層原因。

政府作為經(jīng)濟(jì)主體，是指其擁有經(jīng)濟(jì)權(quán)利，能將其擁有的資源資產(chǎn)通過市場交易獲得收入，其目的是更公平而有效地配置公共資源。如土地出讓、礦產(chǎn)資源勘探權(quán)和開采權(quán)出讓、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、股權(quán)紅利、利息收入、經(jīng)營收益以及針對特定公共服務(wù)的收費(fèi)，如通行費(fèi)、證照費(fèi)等，從而形成非稅收入［3］。發(fā)債籌資也屬于廣義的非稅收入范疇，但在狹義的非稅收入界定中不包含。將政府設(shè)定為經(jīng)濟(jì)主體是為了限制政府的公共權(quán)力，使其與其他經(jīng)濟(jì)主體平起平坐。任何國家政府同時(shí)都是經(jīng)濟(jì)主體，是市場經(jīng)濟(jì)制度對國家權(quán)力加以約束的結(jié)果，也是防范化解公共風(fēng)險(xiǎn)的需要。無論是公有制為主體的國家，還是私有制為主體的國家，都是出于同樣的目的，基于同樣的原因，不同的只是歷史條件和實(shí)施方式。

2、市場條件下的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

政府的使命是防范和化解公共風(fēng)險(xiǎn)，市場是分散風(fēng)險(xiǎn)的一種機(jī)制，政府同樣可以利用市場這種機(jī)制來分散風(fēng)險(xiǎn)。假如取消非稅收入，則會(huì)擴(kuò)大風(fēng)險(xiǎn);而有了非稅收入這種收入形式，則有利于化解風(fēng)險(xiǎn)。

(1)公共服務(wù)的籌資風(fēng)險(xiǎn)

公共化程度日益加大的社會(huì)需要政府提供的公共服務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大。在歷史上看來都是私人的事情，如養(yǎng)老、就業(yè)、看病、上學(xué)、住房等，在現(xiàn)代社會(huì)全都轉(zhuǎn)變?yōu)檎墓卜?wù)。社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施和城市公共設(shè)施的提供也屬于政府的責(zé)任，這都是共同體社會(huì)的公共化程度不斷擴(kuò)大的結(jié)果。公共化程度加大了公共風(fēng)險(xiǎn)，政府需要更多的財(cái)力支撐。從世界發(fā)展史來看，近一百年來國家的財(cái)政收入規(guī)模均呈持續(xù)擴(kuò)張趨勢，無一例外。為了化解公共風(fēng)險(xiǎn)，卻引發(fā)了另一種風(fēng)險(xiǎn)——政府籌資風(fēng)險(xiǎn)。這種風(fēng)險(xiǎn)在部分國家進(jìn)而變成了危機(jī)。提高稅負(fù)成為現(xiàn)代社會(huì)政府的巨大風(fēng)險(xiǎn)，有的甚至因此而垮臺。從發(fā)展趨勢看，非稅將成為政府未來籌資的另一種選擇。使用者付費(fèi)，將是市場經(jīng)濟(jì)條件下一個(gè)重要的籌資選擇。對于擁有巨大公共資源的我國而言，擴(kuò)大非稅收入尚有巨大的空間，這是許多國家化解籌資風(fēng)險(xiǎn)所不具有的優(yōu)勢。

(2)公共資源的效率損失風(fēng)險(xiǎn)

我國的基本經(jīng)濟(jì)制度決定了大量生產(chǎn)要素屬于國家所有。但只要走市場經(jīng)濟(jì)之路，國有的生產(chǎn)要素就必須以市場方式進(jìn)行配置，也就是通過市場交易來完成轉(zhuǎn)讓、流動(dòng)和重組。而這個(gè)交易過程將會(huì)帶來大量的非稅收入。國有生產(chǎn)要素通過交易形成的價(jià)格，有利于優(yōu)化資源配置。如果放棄這種非稅收入，或非稅收入不以市場交易方式形成，則會(huì)導(dǎo)致國有生產(chǎn)要素價(jià)格信號失真，勢必帶來巨大效率損失，導(dǎo)致巨大資源環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

(3)公共資源的公平損害風(fēng)險(xiǎn)

全民所有的資源、資產(chǎn)，其產(chǎn)生的收益即為非稅收入，應(yīng)當(dāng)通過預(yù)算安排實(shí)現(xiàn)全民共享。但實(shí)際的情況遠(yuǎn)非如此，公共資源在配置過程中被少數(shù)人占有和享用了，極大損害了社會(huì)公平。少數(shù)人的暴富，與國家非稅收入的流失有密切的關(guān)系。一定意義上來說，這是忽視非稅收入所導(dǎo)致的后果。要扭轉(zhuǎn)這種狀況，不僅要強(qiáng)化既有非稅收入的預(yù)算管理，更要重新認(rèn)識非稅收入的來源，從國家經(jīng)濟(jì)權(quán)利實(shí)現(xiàn)的高度來強(qiáng)化非稅收入的源泉管理。

四、公共產(chǎn)權(quán)與非稅收入

非稅收入的產(chǎn)生與社會(huì)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)存在內(nèi)在的邏輯關(guān)聯(lián)，因?yàn)榉嵌愂杖牒艽笠徊糠衷醋杂诠伯a(chǎn)權(quán)。一般來說，以公共產(chǎn)權(quán)為主的社會(huì)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，產(chǎn)生非稅收入來源較多;以私人產(chǎn)權(quán)為主的社會(huì)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，產(chǎn)生非稅收入來源較少。一個(gè)國家的公共收入中稅收與非稅收入所占比重，不是取決于政府的偏好，而是取決于一個(gè)國家的社會(huì)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。

1、公共產(chǎn)權(quán)的形成

新中國成立伊始，沒收官僚資本為國家所有，形成了初步的公共產(chǎn)權(quán)。憲法中明確規(guī)定土地、礦山、河流、森林等為國家所有，形成了公共產(chǎn)權(quán)的法律基礎(chǔ)。隨著對資本主義工商業(yè)的社會(huì)主義改造，即國有化運(yùn)動(dòng)，大量私營企業(yè)通過贖買等政策實(shí)現(xiàn)了國有化，社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)得以確立，以公共產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的社會(huì)結(jié)構(gòu)也由此形成。

隨著公有化程度越來越高，財(cái)政的基礎(chǔ)也漸漸立基于公有制之上，轉(zhuǎn)變?yōu)楣兄曝?cái)政，而且主要位于全民所有制范圍之內(nèi)。財(cái)政取之于國有企業(yè)和集體企業(yè)，主要用之于國有企業(yè)、國家建設(shè)項(xiàng)目。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的財(cái)政推動(dòng)了國家工業(yè)化進(jìn)程，同時(shí)也形成了大量的公共產(chǎn)權(quán)——分布于各個(gè)行業(yè)的龐大經(jīng)營性國有資產(chǎn)和非經(jīng)營性國有資產(chǎn)。改革開放之后，集體企業(yè)和國有企業(yè)大量改造轉(zhuǎn)制，私營企業(yè)也大量發(fā)展，私人產(chǎn)權(quán)擴(kuò)大，但公共產(chǎn)權(quán)的主體地位依然保持，尤其是在資源要素方面，如土地、礦藏等，公共產(chǎn)權(quán)的屬性并未因改革開放而改變。

2、公共產(chǎn)權(quán)收益

公共產(chǎn)權(quán)一旦進(jìn)入市場，就會(huì)產(chǎn)生各種收益。如土地和礦藏的使用權(quán)、開采權(quán)出讓、資產(chǎn)出租出讓、資產(chǎn)經(jīng)營、股權(quán)持有或轉(zhuǎn)讓、債權(quán)持有或轉(zhuǎn)讓、利息等，任何與公共產(chǎn)權(quán)相聯(lián)系的交易都會(huì)產(chǎn)生公共產(chǎn)權(quán)收益。界定產(chǎn)權(quán)，實(shí)質(zhì)是界定收益權(quán)，無收益權(quán)的產(chǎn)權(quán)是無意義的，公共產(chǎn)權(quán)也是如此，按照市場規(guī)則進(jìn)入市場，獲取公共產(chǎn)權(quán)收益，是公共產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)的標(biāo)志。否則，公共產(chǎn)權(quán)就是名存實(shí)亡。按照“生產(chǎn)條件的分配決定生產(chǎn)成果的分配”這個(gè)原理，公共產(chǎn)權(quán)及其收益有利于遏制分配差距擴(kuò)大，可促進(jìn)共同富裕。就此而言，公共產(chǎn)權(quán)收益與社會(huì)主義的經(jīng)濟(jì)本質(zhì)有內(nèi)在聯(lián)系。

作為政府非稅收入的重要組成部分，公共產(chǎn)權(quán)制度不健全，公共產(chǎn)權(quán)收益制度也不完善，是我國政府公共收入管理的薄弱環(huán)節(jié)，尤其在當(dāng)前我國稅制改革面臨簡并和減負(fù)的情況下，公共產(chǎn)權(quán)收益是公共收入的重要增長點(diǎn)，如何健全公共產(chǎn)權(quán)收益制度，應(yīng)成為各級政府和財(cái)政部門非稅收入管理的重心。公共產(chǎn)權(quán)收益的流失，不只是非稅收入的流失，而且是公有制的空心化，潛在的風(fēng)險(xiǎn)是巨大的。

五、非稅收入管理的原則

1、法定主義原則

非稅收入的征收依據(jù)、程序、標(biāo)準(zhǔn)以及資金管理和使用都應(yīng)遵循法定原則。盡快建立健全政府非稅收入管理的法律體系，是強(qiáng)化非稅收入管理的基本前提。應(yīng)盡快研究出臺《公共機(jī)構(gòu)收費(fèi)許可法》、《公共產(chǎn)權(quán)收入法》、《國家非稅收入征管法》等法律，以明確各個(gè)責(zé)任主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，避免重蹈“三亂”覆轍。在國家法律沒有出臺的情況下，地方可因地制宜頒布《非稅收入管理?xiàng)l例》，根據(jù)非稅收入的不同項(xiàng)目制定具體征收管理辦法。同時(shí)，按照政府非稅收入管理改革的要求，修訂和完善我國現(xiàn)行的預(yù)算管理法規(guī)。

2、統(tǒng)一管理原則

當(dāng)前非稅收入管理權(quán)依然分散在政府的各個(gè)部門，雖然非稅收入的收入、支出流程納入了財(cái)政管理視野，但如何收、如何用的權(quán)限主要在政府的各個(gè)部門，財(cái)政主要在統(tǒng)計(jì)、票據(jù)、賬戶管理方面發(fā)揮作用。非稅權(quán)應(yīng)當(dāng)與稅權(quán)一樣，實(shí)行集中統(tǒng)一。在具體征收方面，可以分類、分權(quán)管理，但在項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)、程序等方面應(yīng)集中到財(cái)政部門，不宜分散。從政府非稅收入管理模式的現(xiàn)狀來看，在適當(dāng)分權(quán)、分級分類管理的基礎(chǔ)上，應(yīng)逐步集中管理權(quán)，強(qiáng)化財(cái)政對非稅收入征收與使用的決策與監(jiān)督，使肢解的財(cái)政職能重新回歸統(tǒng)一。政府非稅收入與使用全部納入預(yù)算管理，實(shí)現(xiàn)政府非稅收入使用管理從“雙規(guī)”變“單軌”［4］。財(cái)政部門應(yīng)通過收入預(yù)算監(jiān)督非稅收入征收，通過支出預(yù)算監(jiān)控非稅收入的使用，從而將政府非稅收入的取得與資金使用完全納入財(cái)政管理體系之中，徹底實(shí)現(xiàn)政府所有收支的集中統(tǒng)一管理。

3、風(fēng)險(xiǎn)最小化原則

這是非稅收入管理應(yīng)遵循的一條基本原則。管理在本質(zhì)上是風(fēng)險(xiǎn)的管理。非稅收入管理要從風(fēng)險(xiǎn)著眼，以風(fēng)險(xiǎn)思維來考慮非稅收入管理制度的改革創(chuàng)新，以公共風(fēng)險(xiǎn)的大小來衡量非稅收入管理的成效。非稅收入管理到位，可以化解諸多風(fēng)險(xiǎn)，如前面提到的籌資風(fēng)險(xiǎn)、效率損失風(fēng)險(xiǎn)、公平損害風(fēng)險(xiǎn)，否則就會(huì)引發(fā)這些風(fēng)險(xiǎn)。因此，非稅收入管理改革的設(shè)計(jì)就不能就事論事，僅僅從非稅收入本身出發(fā)，而是應(yīng)從相關(guān)聯(lián)的各種公共風(fēng)險(xiǎn)來考慮。當(dāng)前非稅收入管理制度之所以殘缺不全，一個(gè)重要原因是缺乏風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向的思維，以至于對非稅收入大量流失所導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)視而不見。

風(fēng)險(xiǎn)的防范和化解依賴于管理制度。而管理制度殘缺、存在漏洞，顯然就會(huì)釋放風(fēng)險(xiǎn)、加大風(fēng)險(xiǎn)并使風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生變異。進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估是發(fā)現(xiàn)制度漏洞的有效方法，應(yīng)對非稅收入管理制度進(jìn)行有效的風(fēng)險(xiǎn)評估和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對。只有這樣，非稅收入作為一種化解公共風(fēng)險(xiǎn)的制度安排才會(huì)發(fā)揮作用，才不會(huì)起相反作用——放大公共風(fēng)險(xiǎn)。

［1］趙紅兵.加強(qiáng)非稅收入管理 提升政府調(diào)控能力［J］.中國財(cái)經(jīng)信息資料，2012，(28):42－45.

［2］諸素雅.加強(qiáng)非稅收入監(jiān)管的制度思考［J］.預(yù)算管理與會(huì)計(jì)，2012，(8):45－47.

［3］易繼元.非稅收入管理的成效、困難及對策措施［J］.湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，(3):9－13.

［4］曾 蔚.淺談加強(qiáng)非稅收入管理［J］.現(xiàn)代商業(yè)，2010，(24):152－153.