殷　敏

根據(jù)傳統(tǒng)理論，國家對于在國外的本國國民行使外交保護，是國家基于屬人管轄權而產(chǎn)生的一種權利，是國家的主權權利，因此外交保護也就是國家的主權行為。*余勁松主編：《國際投資法》，法律出版社1997年版，第401頁。國家一經(jīng)接受對本國國民的案件行使外交保護，就不是作為私人的代理人行使私人對東道國的請求權，而是國家作為國際法主體，行使國家本身的國際法上的權利。然而，對于國際組織的工作人員來說，除了本國可以對其行使外交保護權外，其所在的國際組織是否具有獨立的賠償請求權，這也就是國際組織對其工作人員的職能保護，它對傳統(tǒng)國際法提出了挑戰(zhàn)。

在聯(lián)合國國際法委員會第五十六屆會議上，委員會在就外交保護專題進行討論的過程中，幾次提到了國際組織的職能保護。但是關鍵問題是該問題是否應當放在外交保護的條款草案中來解決？如果是，又應該在何種程度上加以解決，以及如何解決？委員會據(jù)此提出了若干條款草案，試圖涵蓋這一特殊關系引發(fā)的所有問題，*A/CN.4/538，p.8.下文將探討外交保護與國際組織職能保護兩者的關系。

一、國際組織職能保護的概念

梁西教授的《國際組織法(總論)》中認為：“從法學角度來解釋：國際組織是國家間進行多邊合作的一種法律形式。”*梁西：《國際組織法(總論)》，武漢大學出版社2001年版，第3頁。在該定義中所提及的“國際組織”，是從(國際)法的角度著眼的，因此它僅指政府間組織(inter-governmental organization， IGO)，即“若干國家(政府)為特定目的以條約建立的各種常設機構”，*同注③，第4頁。這也是狹義的國際法意義上的國際組織。*廣義上，國際組織可以包括政府間組織和非政府間組織(Nongovernmental organization， NGO)。1969年《維也納條約法公約》中也認為：“國際組織即為政府間之組織?！?1969年《維也納條約法公約》第2條：(一)(壬)規(guī)定：“稱‘國際組織’者，謂政府間之組織。”

一般來說，國際組織的職能保護是指政府間組織對其工作人員的保護。*A/CN.4/538，p.8.此處關于國際組織職能保護的定義中的國際組織顯然也只限于政府間國際組織，所以本文所研究的國際組織的職能保護就是政府間國際組織對其工作人員的職能保護。它包括對內和對外兩個方面：在國際組織內，通過建立行政法庭*一般來講，國際組織的行政法庭是由本組織的權力機關設立的，并不是一個咨詢機關或輔助機關，而是一個具有獨立裁判權的國際司法機關。其職能僅限于處理組織系統(tǒng)內部機構與職員間的內部糾紛，例如有關任命、雇傭合同以及退職、退休和其他福利等方面的問題。因此，其職能具有專門性，管轄范圍具有特定性，在行政法庭的訴訟中，原告只能是受雇傭的國際組織工作人員，被告卻總是以行政首長為代表的國際組織。由此觀之，國際行政法庭與審理國際間訴訟的國際法院是不同的。這方面最具有代表性的是聯(lián)合國大會在1949年設立的聯(lián)合國行政法庭。根據(jù)有關規(guī)定，聯(lián)合國的職員在內部投訴程序已經(jīng)全部使用后，便可向行政法庭起訴。行政法庭在接受案件并進行審理后作出的判決具有約束力。在某種程度上，國際法院起到審查行政法庭作出的判決的上訴法院的作用。比如，1955年聯(lián)合國大會修訂了國際法院規(guī)約，根據(jù)規(guī)約的規(guī)定，訴訟當事者任何一方，可在法庭作出裁決后的三十天內提出異議，將案件提請國際法院發(fā)表咨詢意見。國際法院的咨詢意見是有拘束力的，咨詢意見一經(jīng)發(fā)表，秘書長可使咨詢意見付諸實施，或者要求行政法庭進行復審，作出與咨詢意見相一致的新裁決。盡管如此，在國際實踐中只發(fā)生了幾起向國際法院上訴的案件，例如，1972年聯(lián)合國行政法庭158號判決審查案、1981年聯(lián)合國行政法庭273號判決審查案和1984年聯(lián)合國行政法庭333號判決審查案，等等。http：//www.icj-cij.org/icjwww/idecisions.htm,2005年8月18日訪問。這種方式來達到這個目的；對外方面則是通過國際組織獨立地對其職員行使類似于外交保護的方式來實現(xiàn)。*由于對外方面可能與外交保護發(fā)生沖突和重疊，所以這將是本文研究的重點，對于國際組織職能保護的對內方面本文將不作贅述。

二、國際法院1949年損害賠償咨詢意見——國際組織職能保護的實踐問題

1948年9月間，聯(lián)合國派往巴勒斯坦作為調停員的意大利人貝爾納多特在執(zhí)行職務中在耶路撒冷被猶太族恐怖主義團體暗殺。當時以色列國已經(jīng)成立，但尚未加入聯(lián)合國，出事地點耶路撒冷處在該國控制之下。聯(lián)合國在對貝爾納多特的家屬給予撫恤金后，意圖向對該暗殺行為負責任的以色列政府要求賠償。但是，由于這種要求在國際法上究竟有無理由尚存疑問，聯(lián)合國大會遂于1948年12月3日做出一項決議，請求國際法院就此問題提供咨詢意見。

國際法院就此案在其1949年損害賠償咨詢意見中認定，聯(lián)合國是一個“國際人”，即“是國際法的主體，能夠擁有國際權利和義務，并有通過提出國際賠償要求而維護其權利的行為能力?！?國際法院：執(zhí)行聯(lián)合國公務時受損害的賠償咨詢意見，《1949年國際法院案例匯編》，第179頁。法院提出的理由是：為了使工作人員能夠很好地履行職責，工作人員必須感覺到本組織已保證要向他提供這種保護，而且這一保證是可以信賴的。為了確保工作人員的獨立性，以及本組織本身的相應獨立性，該工作人員在其履行職責的過程中不必再依賴本組織提供的保護之外的任何其他保護(當然，其所在的國家理應給予的更直接和迅速的保護除外)，這是至關重要的。特別是，他應當不必依賴自己國家的保護。因為如果他不得不依賴自己國家的保護，就很可能有損于其獨立性，有悖于《聯(lián)合國憲章》第100條*1945年《聯(lián)合國憲章》第100條：(1)秘書長及辦事人員于執(zhí)行職務時，不得請求或接受本組織以外任何政府或其他當局之訓示，并應避免足以妨礙其國際官員地位之行動。秘書長及辦事人員專對本組織負責；(2)聯(lián)合國各會員國承諾尊重秘書長及辦事人員之專屬國際性，決不設法影響其責任之履行。規(guī)定的原則。最后，不管該工作人員屬于一個強國還是一個弱國；不管他的國家受國際活動的影響程度如何；也不管該國是否贊同該工作人員的任務，該工作人員都應當知道，他在履行其職責的過程中受到本組織的保護，這一點至關重要。如果這名工作人員是無國籍者，那么這種保證就更有必要。

“通過審視本組織的職能特點及其工作人員任務的性質可以清楚看出，本組織對其工作人員進行某種程度職能保護行為的能力，是《聯(lián)合國憲章》中的必要意旨所賦予的?！?同注④，第183-184頁。

法院最后主張：“若聯(lián)合國的工作人員在履行其職責時受到損害并且涉及某會員國的責任，那么聯(lián)合國作為一個組織有權對負有責任的法律上的或事實上的政府提出國際求償，以便聯(lián)合國〔和〕……受害人或與其有關的其他享有權利者所受的損害能夠得到賠償?！?國際法院：執(zhí)行聯(lián)合國公務時受損害的賠償咨詢意見，《1949年國際法院案例匯編》，第187頁?？梢姡鲜鲎稍円庖?，在一定程度上似已綜合地吸收了國際組織法律人格學說中的“約章授權論”*“約章授權論”，認為只有在組織約章中明確賦予國際組織以國際人格的情況下，這種法律人格才存在，按這種觀點推論，凡沒有在組織約章中明確規(guī)定的國際組織，不得享有國際人格，這無異于否認了現(xiàn)今國際組織的大部分不具有國際人格。因為在實踐中，通過組織約章明確授予國際人格的情況始終是少數(shù)例外，而不是一種規(guī)則。與“隱含權力論”*“隱含權力論”，認為聯(lián)合國除有憲章所明確規(guī)定的權力外，按憲章含義得行使為執(zhí)行其職能所必需享有的隱含權力。例如，聯(lián)合國對其工作人員得行使外交保護權；聯(lián)合國大會有權設立行政法院(其裁判對聯(lián)合國本身有拘束力)等等。兩種主張的某些合理因素。

這個案例就從實踐上引發(fā)了國際組織職能保護和外交保護的關系問題。但兩者的區(qū)別是什么？聯(lián)系又是什么？發(fā)生沖突時，如何解決？下文將結合國際法委員會在外交保護條款草案的第四部分的相關條款來試圖闡明因這一關系引發(fā)的所有問題。

三、國際組織職能保護與外交保護的區(qū)別

《外交保護條款草案》第23條規(guī)定：“這些條款*這些條款指外交保護條款草案。概不影響一國際組織對受到一國國際非法行為損害的工作人員行使保護*即是指國際組織對其工作人員的職能保護。的權利。”*A/CN.4/538.從這一條款中可以看出，外交保護與國際組織職能保護是有區(qū)別的，主要體現(xiàn)在以下方面：

(一)目的不同

外交保護的目的是確保一個國家的國民在受到損害后能夠獲得賠償，其依據(jù)的原則是，對國民的損害即是對國家本身的一種損害；而職能保護是一個國際組織通過確保對工作人員的尊重來促進其運作效率的一種方法。

鑒于這種區(qū)別，國際法委員會和聯(lián)大第六委員會*2002年和2003年，第六委員會代表在關于國際法委報告的辯論中發(fā)言時表明了這一點。認為，一個國際組織對其工作人員的保護不屬于關于外交保護條款草案的內容。

(二)研究范圍不同

外交保護是國際法上一個傳統(tǒng)的概念，它的研究范圍比較成熟和穩(wěn)定；而在職能保護方面，有許多問題有待回答，其中最重要的問題是：一個國際組織的哪些工作人員有資格獲得保護？*M.J.L.Hardy，“Claims by International Organizations in Respect of Injuries to their Agents”，(1962)37 BYIL 516，p.522-523.對哪些國際組織適用？是僅適用于聯(lián)合國，還是適用于所有的政府間組織？是否僅適用于在履行公務過程中所受的損害？*See M.J.L.Hardy，supra note 5，p.521、523.一個國際組織是否有保護其工作人員的義務？*《國際法案件匯編》(1970年)，第301頁。受損害的工作人員是否必須首先用盡當?shù)匮a救辦法？*M.J.L.Hardy，“Claims by International Organizations in Respect of Injuries to their Agents”，(1962)37 BYIL 516，p.526.能否針對受損害的工作人員的國籍國提出職能保護？*國際法院在損害賠償案中對這一問題給予了肯定的回答，執(zhí)行聯(lián)合國公務時受損害的賠償咨詢意見，《1949年國際法院案例匯編》，第186頁。這些問題都是傳統(tǒng)外交保護所不能解決的。另外，國際組織職能保護還存在許多不確定因素，因此很難找出這方面任何明確的習慣國際做法。

基于此，筆者認為對國際組織的職能保護應采取獨立立法，確定其特殊的規(guī)則。

四、國際組織職能保護與外交保護的沖突

《外交保護條款草案》第25條規(guī)定：“這些條款概不影響一國對在一國際組織工作的本國國民〔在該組織不能或不愿為此人行使職能保護時〕行使外交保護的權利?！?A/CN.4/538.

雖然我們認為國際組織對其工作人員的職能保護不屬于外交保護直接研究的范圍，但是一個主權國家可否對其在一個國際組織工作的本國國民行使外交保護的問題顯然屬于本研究的范疇。從國際法委員會*聯(lián)合國國際法委員會：《大會正式記錄，第五十七屆會議，補編第10號》(A/57/10)，第118至149段。和聯(lián)大第六委員會的辯論*2002年和2003年在第六委員會就國際法委員會的報告進行辯論時，有人表示支持審議這項專題。中，可以清楚地看出這一點。

(一)沖突的出現(xiàn)

國際法院在答復損害賠償案咨詢意見時，從一開始就確認，對聯(lián)合國工作人員(并非被告國的國民)的損害可造成“國家外交保護權與國際組織的職能保護權之間出現(xiàn)競爭?！?國際法院：執(zhí)行聯(lián)合國公務時受損害的賠償咨詢意見，《1949年國際法院案例匯編》，第185頁?！霸谶@種情況下，沒有法律規(guī)則說明何者優(yōu)先，或強求國家或國際組織不要提出國際求償。法院不能理解有關各方為何不能憑借誠信和常識找出解決辦法，而對于該國際組織與其會員國，法院提請會員國有義務根據(jù)《聯(lián)合國憲章》第2條第5款‘盡力予以協(xié)助’?！?《聯(lián)合國憲章》第2條第5款：“各會員國對于聯(lián)合國依本憲章規(guī)定而采取之行動，應盡力予以協(xié)助，聯(lián)合國對于任何國家正在采取防止或執(zhí)行行動時，各會員國對該國不得給予協(xié)助。”

具體來說，“可通過一項一般的公約或針對每一個特定案件簽署協(xié)議，減少或消除國際組織與國籍國之間出現(xiàn)競爭的風險。毫無疑問，國際慣例到一定時候將會形成，而且值得一提的是，一些國家已經(jīng)在本國國民為國際組織執(zhí)行任務而受損害時顯示出了找出務實解決辦法的合理的合作意向?！?同注④，第185-186頁。

法院接著談到工作人員為被告國國民時可能出現(xiàn)的問題。法院就此提出： “一國不為本國國民針對將此人視為自己本國國民的國家行使保護的通常慣例，在此不能作為有意義的先例?！笔聦嵣希摻M織采取行動的依據(jù)并非受害人的國籍，而是他作為該組織工作人員的地位。因此，被求償國將此人視為本國國民與否無關緊要，因為國籍問題對可否受理求償沒有關系。

多重求償并不構成一個嚴重問題。法院在損害賠償咨詢意見中指出，*同注④，第186頁。這并非新的現(xiàn)象，對于這個問題，各國際法庭在處理涉及雙重國籍國民的相競外交保護權利要求方面已有經(jīng)驗。這方面適用的重要原則是，不應由被告國重復支付損害賠償——這項原則已得到法院*同注④，第186頁。的認可。因此并無充足理由說明為何要將多重求償列入有關職能保護與外交保護相競求償?shù)臈l款中。

(二)沖突的解決

1.確定職能保護的適用范圍

解決職能保護與外交保護沖突的最有效、最明確的辦法無非是訂立準則，明確規(guī)定職能保護可適用于哪種工作人員，并進一步確定有資格獲得此類保護的職能特征。這樣可以將職能保護局限在明確劃定的界限內。只有處于界限內的個人和行動才有資格獲得職能保護，而界限以外的個人和行動只有資格獲得外交保護。這樣就可以消除兩種制度之間的競爭，使其得到調和。但實踐中，按此界限對這兩種制度進行明確區(qū)分并非易事。

國際法院在上述損害賠償咨詢意見中的裁決沒有就此專題給予明確指導。關于誰是工作人員的問題，法院指出，“非常寬泛地理解‘工作人員’一詞，也就是說此人是該組織的一個機關委托履行或協(xié)助履行它的一項職能的任何人，不管是否向他支付薪酬，也不管是否予以長期雇用——簡而言之，就是該組織通過其發(fā)揮作用的任何人。”*國際法院：執(zhí)行聯(lián)合國公務時受損害的賠償咨詢意見，《1949年國際法院案例匯編》，第177頁。在損害賠償咨詢意見中，Azevedo法官在他的單獨意見中強調，對“工作人員”一詞可作不同解釋。他認為，“工作人員”包括該組織直接任命的任何國籍的官員或專家，但不包括會員國的代表或在顧及國籍的情況下任命的專家。*同注①，第195頁、218頁。根據(jù)這種解釋，“工作人員”是否包括聯(lián)合國直接任命的任何國籍的特別報告員，但不包括大會在地域分配作為一種相關因素的選舉中選出的國際法委員會成員？這個問題表明了“工作人員”一詞所具有的不確定性。

關于哪類職能應予保護的問題，必須回顧，在該損害賠償咨詢意見中，法院關心的是在工作人員執(zhí)行公務時直接受到的損害。Kerno博士在為聯(lián)合國爭辯時對這一點作了強調。他著重指出，聯(lián)合國并沒有要求為其官員取得支持求償?shù)囊话銠嗬?，它所要求的僅僅是對于因公受到的損害的有限權利。*《國際法院訴狀》，1949年，第65頁。法院所考慮的僅僅是工作人員的公務：“該組織可能認為需要、而且事實上已經(jīng)認為需要委派其工作人員在世界的動亂地區(qū)執(zhí)行重要任務。許多任務從其本質來看，會使工作人員遇到一般人不會遭遇到的非同尋常的危險。”*同注①，第183頁。綜上，可將法院的意見理解為下列主張的依據(jù)，即聯(lián)合國在工作人員執(zhí)行公務受到損害時擁有保護權，但這不包括在從事一些私人活動時受到損害的情況。不過，這項意見沒有考慮到公務的外部界限。

但是對屬于執(zhí)行公務范圍內的行為的限制問題也有很大爭議性。例如，如果一工作人員的房東因其不繳房租氣憤不已，沖進他的聯(lián)合國辦公室向他開槍，聯(lián)合國可否行使職能保護？如果房東在家里將他打死，情況是否不同？職能保護的范圍是否涵蓋聯(lián)合國官員在帶薪假期所受的損害？這種情形是否包括執(zhí)行特派任務的聯(lián)合國官員在餐館遭到反對所在國政府、但并不反對聯(lián)合國的恐怖主義分子殺害的情況？這種例子不勝枚舉。國際法院在該咨詢意見中提出，“聯(lián)合國作為一個組織就對其工作人員造成的損害提出賠償要求時，賠償要求只能以違反了對聯(lián)合國承擔的義務為依據(jù)。”

鑒于“工作人員”一詞的含義和公務范圍不確定，如草擬一項條款，大意是：一國際組織可對工作人員在執(zhí)行公務期間受到的損害行使職能保護，而此人受到的所有其他損害屬于外交保護的范圍，這樣做似乎不夠明智。*大韓民國代表2003年在第六委員會提出了大意如此的提議(A/C.6/58/SR.16，第81段)。但這樣一項條款不僅會由于不確定原因而存在漏洞，而且它還會侵入職能保護領域，而一般認為職能保護應當屬于另一項研究的范疇。

2.協(xié)商解決

國際法委員會也可以通過一項條款，將括號中認為職能保護優(yōu)先的文字刪除，僅確認職能保護也是一種可能時國家有權行使的外交保護。這樣做將符合國際法院在損害賠償咨詢意見*國際法院：執(zhí)行聯(lián)合國公務時受損害的賠償咨詢意見，《1949年國際法院案例匯編》，第185、188頁。中采取的態(tài)度，即“沒有任何法律規(guī)則指定一種‘索賠要求’對另一種享有優(yōu)先地位”，應由有關各方依靠“誠信和常識”，通過談判和協(xié)議調和相競的求償。

這種務實態(tài)度*2003年第六委員會就國際法委員會的報告進行辯論時，德國代表提出了一項納入優(yōu)先原則的務實建議： “對于工作人員的國籍國和該組織之間相競外交保護權的沖突問題，應采用務實做法。德國認為，由于外交保護涉及到國家或國際組織的權利，決定性標準應當是國際不法行為主要針對有關組織還是工作人員的國籍國。但是，如受損害最深的一方不能或不愿行使外交保護，則受損害較輕的一方，無論它是組織還是國家，都應有權行使外交保護權”(A/C.6/58/SR.14，第61段)。有一定可取之處，因為在實踐中，相競求償是通過談判加以調和的，而且目前尚沒有有記錄的案例表明國際組織與國籍國之間可能的沖突已演變?yōu)楝F(xiàn)實。但是必須注意的是，若在兩者之間不訂立優(yōu)先原則，那么這項條款對現(xiàn)有法律幾乎沒有增添任何新內容，它只是在重述顯而易見的情形，事實上可以全部刪除。

3.發(fā)生沖突時，職能保護優(yōu)先

使相競賠償要求相調和的第三種辦法是在職能保護與外交保護兩者相沖突時，優(yōu)先考慮職能保護。Clyde Eagleton是這一觀點的首要倡導者，他在1950年《海牙講義集》*Clyde Eagleton ，International Organization and the Law of Responsibility， vol.76，(1950)， Recueil des Cours ，p.361-363.中，提出了優(yōu)先考慮聯(lián)合國賠償要求的理由：

(1)聯(lián)合國必須能保護自己的工作人員。工作人員只是因為聯(lián)合國才要冒受傷害的風險，因此聯(lián)合國應承擔保護工作人員的責任。該組織必須能向其潛在的雇員表明它愿意提供保護，而且這種保護不能留給國籍國，因國籍國并非始終愿意或能夠提供有效的保護。

(2)鑒于所涉的費用、國籍國可能不熟悉案情，以及可能損害與被告國的關系等原因，國籍國往往不愿堅持求償，“如果能解除這一負擔，可能更感到高興”。

(3)被告國、特別是被告的小國，往往喜歡同聯(lián)合國而不是另外一個國家(尤其是更強大或蠻橫的國家)打交道。

(4)工作人員本人總是希望由聯(lián)合國而不是其國籍國求償。往往不清楚國籍國是否會行使外交保護，也不清楚如果行使的話，鑒于政治上的考慮，國籍國將在何種程度上支持個人的求償案。此外，特別是小國無法發(fā)揮像聯(lián)合國那樣的政治影響力，或得到同等程度的公眾注意和同情。

(5)《聯(lián)合國憲章》第100條規(guī)定，聯(lián)合國工作人員效忠該組織，不得接受其國籍國的指示。有鑒于此，工作人員與聯(lián)合國之間的聯(lián)系比與其國籍國的聯(lián)系更緊密、更相關。

(6)國際法要求對官員的保護應比對私人的保護更盡責。為此原因，受損害的個人往往愿意讓聯(lián)合國而不是自己的國家提出賠償要求。

(7)聯(lián)合國“是比其任何部分都重要的一個整體”。因此，以《聯(lián)合國憲章》第103條*《聯(lián)合國憲章》第103條：聯(lián)合國會員國在本憲章下之義務與其依任何其他國際協(xié)定所負之義務有沖突時，其在本憲章下之義務應居優(yōu)先。類推，聯(lián)合國的利益在與會員國的利益發(fā)生沖突時，聯(lián)合國的利益應得到優(yōu)先考慮。

Eagleton提出的聯(lián)合國可優(yōu)先提出賠償要求的論點確實有某些道理，但是這些論點是否同樣適用于其他國際組織尚不明確，因為這些論點有一些所依據(jù)的是《聯(lián)合國憲章》這部比通常建立國際組織的條約更高一級的法律。此外，聯(lián)合國在實踐中也沒有實行優(yōu)先原則的佐證。盡管如此，《外交保護條款草案》第25條括號部分列有國際組織保護工作人員的權利要求優(yōu)先的原則。括號中文字的效力是使國際組織有機會先對不法行為國家提出行使職能保護的權利要求，但該組織往往由于若干原因無法做到這一點。例如，“工作人員”可能不具備受保護的資格；損害行為可能發(fā)生在執(zhí)行公務范圍以外；該組織的章程可能在一般情況下或針對某一案情不承認職能保護等等。這種情況下，如果工作人員國籍國決定給予外交保護，則國籍國的剩余權利就會生效。

五、一點補充和說明——關于一國針對一國際組織行使外交保護的權利

《外交保護條款草案》第24條規(guī)定：“這些條款概不影響一國針對一國際組織行使外交保護的權利。”*A/CN.4/538.

1962年，Jean Pierre Ritter寫道，“國家可否代表國民針對國際組織行使外交保護”是國際法中探討得最少的領域。*“La Protection diplomatique à l’égard d’une organization internationale”，(1962) 8 Annuaire fran?ais de droit International，p.454-455.(轉引自A/CN.4/538)四十年后，Karel Wellens評論說，Ritter的看法“今天仍適用，因為這方面的國家實踐非常罕見，判例法也沒有明確處理行使這種權利是否可行的問題?！?Karel Wellens，Remedies against International Organizations，Cambridge University Press，2002，p.74.

因此，這個問題在實踐上的研究價值并不大，但從理論上來說，它顯然是一個與外交保護有關的專題，但它似乎屬于國際法委員會關于國際組織責任的研究范疇，因為其主要涉及歸因、責任和賠償?shù)葐栴}。鑒于這種情況，筆者認為最好是在關于國際組織責任的研究中審議這一事項，而不需要在外交保護條款草案中加以具體規(guī)定。