謝一奇

（華東理工大學(xué) 社會與公共管理學(xué)院，上海 201424）

早在1997年9月，中共十五大提出我國實行依法治國的基本方略，其本質(zhì)要求就是依照憲法和法律規(guī)定，建立一個制度化的社會，用固定的制度來管理國家事務(wù)，管理人的行為，協(xié)調(diào)人與人之間的關(guān)系，保證國家各項工作依法進行，逐步實現(xiàn)社會主義民主的制度化、法律化。其中制度高于個人的感情，并不因個人的意志而改變。實行公務(wù)員考核制度，也是依法治國的一個組成部分，是根據(jù)一定的目標(biāo)、方法和尺度，對公務(wù)員工作的實際效果和綜合素質(zhì)等內(nèi)容進行測量、評估，并以此為依據(jù)對公務(wù)員進行獎罰、培訓(xùn)以及調(diào)整職務(wù)、級別和工資等，從而產(chǎn)生激勵和導(dǎo)向作用，以促進政府改進工作，提升管理效率和服務(wù)質(zhì)量。

但是，由于我國歷史上一直是一個宗法制度控制下的差序格局社會，即費孝通先生提出的“熟人社會”，主要表現(xiàn)為人情世故的廣泛存在，“熟人社會”和“關(guān)系社會”的社會特點，對面子的極端重視和人治傳統(tǒng)等[1]。數(shù)千年的傳統(tǒng)使人情觀念凝結(jié)在人們的腦海里，進而影響著整個社會的方方面面[2]。即使在公務(wù)員考核的具體實施過程中，也會因人情因素的影響而出現(xiàn)不同程度的變異，以至于公務(wù)員考核不能夠完全地發(fā)揮其本來應(yīng)有的作用。

一、人情因素對公務(wù)員考核產(chǎn)生的影響

人情社會的特點之一就是個人主觀因素和私人感情大范圍地介入到公共秩序中，并廣泛地帶有功利性，甚至將公共秩序本身都變成了可以達到某種人情目的的手段。在公務(wù)員的考核工作中，由于存在公務(wù)員管理體制、公務(wù)員考核辦法等多方面的問題，使公務(wù)員考核受到人情因素的影響變成了可能，甚至在一些特殊的情況下,會將考核作為建立或維持某種關(guān)系的工具。

在我國當(dāng)前公務(wù)員的管理體制中，干部的任命權(quán)與使用權(quán)并不完全一致，干部任命與人事調(diào)動權(quán)在組織、人事部門，具體工作單位只有對干部的使用權(quán)而無免職、開除權(quán)，缺乏對不稱職公務(wù)員的淘汰機制，造成了公務(wù)員“能上不能下”，使得考核本身的監(jiān)督功能大為削弱。另外，受制于現(xiàn)行的單位領(lǐng)導(dǎo)和普通公務(wù)員考核方式，容易在單位領(lǐng)導(dǎo)和單位成員之間成一種相互制約的關(guān)系，進而抵消考核所要達到的獎勤罰懶、獎優(yōu)懲劣的理想效果。由于年度考核主要的手段是從組織、紀(jì)檢等部門臨時抽調(diào)人員組成工作組，派遣到各單位進行考核，由單位全體成員對領(lǐng)導(dǎo)班子及每個領(lǐng)導(dǎo)成員無記名填寫評價表格，對表格統(tǒng)計的結(jié)果,就成了年度考核的主要結(jié)論,這樣就使得考核組年度考核的結(jié)果和各單位平時考核的情況不能有效的結(jié)合。普通公務(wù)員的考核主要由單位領(lǐng)導(dǎo)通過日常的工作來掌握，但是反過來，單位領(lǐng)導(dǎo)的考核結(jié)果主要由本單位內(nèi)全體人員一次性的投票結(jié)果來確定。而評價結(jié)果匯報到組織部門和上一級領(lǐng)導(dǎo)層，將會影響到單位領(lǐng)導(dǎo)自身的利益。比如，如果某位領(lǐng)導(dǎo)的不合格率過高，不管出于什么樣的原因，上級領(lǐng)導(dǎo)多少都會認(rèn)為他缺乏協(xié)調(diào)掌控與管理能力，社會輿論也會對其產(chǎn)生壓力，進而會影響該單位領(lǐng)導(dǎo)個人的仕途發(fā)展。這種因考核而形成的單位領(lǐng)導(dǎo)和單位成員之間相互制約的關(guān)系，使得領(lǐng)導(dǎo)在對成員進行日常管理和考核時承擔(dān)了一定的風(fēng)險，很多領(lǐng)導(dǎo)不愿因此而得罪人。諸如此類的因素影響，將會使考核的負(fù)向懲戒功能大為削弱，正向獎勵功能也會受到影響。

于是，公務(wù)員考核從一種評價、激勵公務(wù)員工作的機制變成了一種建立或維持某種關(guān)系的工具。具體表現(xiàn)在：在正常的工作狀態(tài)下，單位領(lǐng)導(dǎo)為了保持部門成員對自己的尊重與服從，防止成員相互之間出現(xiàn)攀比與不信任，以維持單位內(nèi)部良好的氛圍，就選擇單位成員之間待遇的均等化，在年度考核中就可能出現(xiàn)優(yōu)秀等次大家輪流當(dāng)?shù)默F(xiàn)象。而如果單位內(nèi)存在有自身素質(zhì)較差，或因為年齡、個人經(jīng)歷等因素對升遷失去希望，僅僅混日子的公務(wù)員時，考核工作便會十分復(fù)雜。如果對這些人平時的管理與考核要求過嚴(yán)，這些人可能會在年度考核中對單位領(lǐng)導(dǎo)做出 “不合格”或相應(yīng)低檔次的評價，尤其是在規(guī)模較小的部門，個別人選填了“不合格”或低檔次的評價，該部門主管領(lǐng)導(dǎo)的合格率或優(yōu)秀率就會遠(yuǎn)低于平均水平。因此部門領(lǐng)導(dǎo)對這些人只能通過感情上的拉攏來進行督促，而不會求助于考核制度，甚至可能在考核時為了維持或籠絡(luò)關(guān)系而給予較好的評價,從而避免造成感情上過于對立。所以，現(xiàn)實考核的結(jié)果就可能是大家輪流當(dāng)“優(yōu)秀”，其他人一般都“稱職”，除非因出現(xiàn)重大問題或事故而受到處分，極少有人因為工作不力而在年度考核中被評為“基本稱職”或“不稱職”，更別說“德、能、勤、績、廉”全面考察了。

二、人情因素對公務(wù)員考核產(chǎn)生影響的主要原因

目前進行的公務(wù)員考核，主要依據(jù)是國家頒布的《公務(wù)員法》中的相關(guān)要求、中組部和原人事部頒布的《公務(wù)員考核規(guī)定（試行）》。各省、市在具體工作中，都會制定相關(guān)的具體規(guī)定。如河南省三門峽市在工作實施過程中,就依據(jù)國家和河南省委組織部、河南省人事廳頒布的《河南省公務(wù)員考核實施辦法》，并結(jié)合三門峽的實際，制定了公務(wù)員考核的相關(guān)規(guī)定,并在每年考核工作開始前，由市人力資源和社會保障局發(fā)布關(guān)于公務(wù)員考核有關(guān)問題的通知（本文以《三門峽市人力資源和社會保障局關(guān)于做好2011年度公務(wù)員考核有關(guān)問題的通知》為例，以下簡稱 《三門峽市2011年度公務(wù)員考核有關(guān)問題的通知》）。從總體上來看，三門峽市的文件在總體上是對國家頒布的《公務(wù)員考核規(guī)定（試行）》和河南省的法規(guī)的細(xì)化和完善,對公務(wù)員考核的內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)、方法與程序以及考核結(jié)果的使用都作了說明，并且與公務(wù)員制度的其他方面進行了銜接，構(gòu)成了公務(wù)員考核制度的整體架構(gòu)，但是,仍然在一些方面離具體可操作的要求還有一定差距。

首先是評價標(biāo)準(zhǔn)不夠合理和細(xì)化?！豆珓?wù)員考核規(guī)定（試行）》規(guī)定公務(wù)員考核標(biāo)準(zhǔn)為“德、能、勤、績、廉”，考核結(jié)果分為“優(yōu)秀、稱職、基本稱職和不稱職”四等，但相關(guān)描述全部為定性的主觀詞匯，沒有任何客觀的，定量的標(biāo)準(zhǔn)。比如第八條規(guī)定“確定為稱職等次須具備下列條件：（一）思想政治素質(zhì)較高；（二）熟悉業(yè)務(wù)，工作能力較強；（三）工作責(zé)任心強，工作積極，工作作風(fēng)較好；（四）能夠完成本職工作；（五）廉潔自律。”但是什么才叫“思想政治素質(zhì)較高”，“較高”的標(biāo)準(zhǔn)究竟是什么，只能靠考核者自己拿捏。而《河南省公務(wù)員考核實施辦法》以及《三門峽市2011年度公務(wù)員考核有關(guān)問題的通知》在這方面也沒有任何改變和突破，完全照搬 《公務(wù)員考核規(guī)定 （試行）》的內(nèi)容。這樣的考核標(biāo)準(zhǔn)由于缺乏客觀尺度，也沒有很好地結(jié)合不同的具體工作崗位進行相關(guān)的細(xì)化量化的規(guī)定，使得其在實際考核中無法作為參照，也沒有說服力，于是在事實上將考核標(biāo)準(zhǔn)的決定權(quán)留給了具體的考核者。從而為考核者主觀感受、人情關(guān)系等因素留下了一定的空間。

其次是考核形式和程序粗略，缺乏監(jiān)督?！豆珓?wù)員考核規(guī)定（試行）》第五條規(guī)定：“公務(wù)員的考核分為平時考核和定期考核。定期考核以平時考核為基礎(chǔ)。平時考核重點考核公務(wù)員完成日常工作任務(wù)、階段工作目標(biāo)情況以及出勤情況，可以采取被考核人填寫工作總結(jié)、專項工作檢查、考勤等方式進行，由主管領(lǐng)導(dǎo)予以審核評價。定期考核采取年度考核的方式，在每年年末或者翌年年初進行?！辈Χㄆ诳己说某绦蚝头椒ㄗ龀隽讼鄳?yīng)的規(guī)范，包括被考核公務(wù)員進行總結(jié)并述職、主管領(lǐng)導(dǎo)寫評語并提出等次建議、公示優(yōu)秀名單、本機關(guān)負(fù)責(zé)人或者考核委員會確定考核等次、書面通知被考核公務(wù)員并簽字。在《河南省公務(wù)員考核實施辦法》中增加了“在平時考核中由被考核人填寫平時考核登記手冊”，并規(guī)定了“平時考核周期不得超過三個月”、“將平時考核情況作為年度考核審核優(yōu)秀等次比例的依據(jù)之一”等，《三門峽市2011年度公務(wù)員考核有關(guān)問題的通知》尚無其他更細(xì)致的規(guī)定。以上規(guī)定只對定期考核的程序做了簡單說明，而定期考核的具體要求、責(zé)任劃分等卻沒有規(guī)定，更無監(jiān)督機制。另外對于更能反映出公務(wù)員勤奮程度、能力水平和真實業(yè)績的平時考核，國家和河南省沒有規(guī)定如何體現(xiàn)平時考核結(jié)果，都將考核形式的制定權(quán)留給了下一級政府。

然而，《三門峽市2011年度公務(wù)員考核有關(guān)問題的通知》仍然沒有做出具體規(guī)定，其在考核程序的要求只是增加了定期考核時各單位須上交的材料，并強調(diào)了要上交一份《平時考核手冊》，可見平時考核方法的制定權(quán)在各個機關(guān)單位。再加上對平時考核的運行和審查機制，除了原則性的強調(diào)平時考核的重要性外，就僅限于三門峽市的通知中對《平時考核手冊》上交的要求，而上交之后如何體現(xiàn)其結(jié)果亦沒有規(guī)定。于是可以看出，現(xiàn)有規(guī)定中的平時考核實質(zhì)上只是為定期考核服務(wù)的依據(jù)，重要性很低。平時考核結(jié)果只能間接地通過定期考核來表現(xiàn)，而沒有一個專屬的表達渠道，更無監(jiān)督渠道。綜上，各單位的平時考核和定期考核的隨意性就很大，基本取決于主管領(lǐng)導(dǎo)個人的意志了。這也為人情因素在考核中發(fā)揮作用留下了巨大空間。

正如上文分析的，在公務(wù)員考核的標(biāo)準(zhǔn)和程序問題上，現(xiàn)有的規(guī)定可以說只有原則而無細(xì)節(jié)，只有骨架而無血肉，給考核工作的雙方，即各部門的主管領(lǐng)導(dǎo)和部門成員留下了極大的自由發(fā)揮空間。于是人情關(guān)系便穿插進來，填補了制度中的巨大空隙，甚至威脅到了制度本身，改變了它原有的樣子。

三、完善公務(wù)員考核制度建議

經(jīng)過分析三門峽市公務(wù)員考核制度和實際的實施情況，可以看到造成人情因素影響公務(wù)員考核工作的原因，歸結(jié)起來就是公務(wù)員考核制度本身不夠完善和細(xì)化，具體表現(xiàn)在考核標(biāo)準(zhǔn)和程序的設(shè)計不嚴(yán)密、考核主體設(shè)置不合理等。我們可以從這兩個角度出發(fā)，對三門峽市乃至我國的公務(wù)員考核制度提出一些改進建議：

第一，改進和細(xì)化公務(wù)員考核規(guī)定中有關(guān)考核標(biāo)準(zhǔn)和考核程序的內(nèi)容。我國《公務(wù)員考核規(guī)定（試行）》中規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)是“德、能、勤、績、廉”五個方面。但是我們還需明確清晰具體的考核標(biāo)準(zhǔn)，要制定盡量具體化、數(shù)量化的考核指標(biāo)，而且要符合各地的實際情況?？蓪⒌隆⒛?、勤、績、廉五個方面分配合適分值。為體現(xiàn)重點考績原則，可將考績分值比例適當(dāng)提高。為反映定性和定量相結(jié)合的要求，德、能兩個方面可實行按等級計分的辦法，每一等級都要有具體的標(biāo)準(zhǔn)，而不能是籠統(tǒng)含糊的詞匯。而對勤、績兩個比較容易量化的方面，則可以結(jié)合平時考核，將各崗位公務(wù)員的工作數(shù)量、工作質(zhì)量、工作效果、服務(wù)態(tài)度和出勤率等方面明確分值。另外，公務(wù)員主管機關(guān)必須進一步明確、完善公務(wù)員考核程序，加強對公務(wù)員考核全過程的規(guī)范管理。不僅要規(guī)范定期考核，而且要把公務(wù)員一個年度的考核作為一個完整的過程進行把握，規(guī)范整個年度的所有考核環(huán)節(jié)。當(dāng)然，程序不能過于繁瑣，以免造成考核效率低下、考核成本增加。[3]通過這些措施，填補我國公務(wù)員考核制度的血肉，從而將人情因素從我國公務(wù)員考核工作中擠出去。

第二，改革平時考核制度，增加考核主體。目前我國平時考核的結(jié)果并沒有專屬的表現(xiàn)渠道，只能間接地作為定期考核的依據(jù)，其效果沒有制度保證，并且平時考核的主體主要是部門主管領(lǐng)導(dǎo)，而主管領(lǐng)導(dǎo)又受到部門成員的制約，所以考核結(jié)果的公正性更無法保證。因此我國應(yīng)當(dāng)在《公務(wù)員考核規(guī)定》中明確提出各部門必須依據(jù)各崗位性質(zhì)，制定每個工作崗位的平時考核標(biāo)準(zhǔn)和方法，并由當(dāng)?shù)卣鋵嵑捅O(jiān)督。這些考核標(biāo)準(zhǔn)和方法同樣應(yīng)當(dāng)是具體的和可操作的。在定期考核結(jié)果中應(yīng)當(dāng)單獨列出平時考核結(jié)果，并充分體現(xiàn)出平時考核結(jié)果的影響。另外，為了減少主觀人情因素的影響，使考核結(jié)果更加公正可靠，應(yīng)當(dāng)增加公務(wù)員的考核主體，比如紀(jì)檢監(jiān)察部門、黨委政府督察部門。要把部門領(lǐng)導(dǎo)所掌握的具體情況與紀(jì)檢監(jiān)察、督查等機構(gòu)經(jīng)常進行的巡視督查工作相結(jié)合，特別是對一些素質(zhì)差、不好管、管不了的特殊人員進行有針對性的專項督查考核。紀(jì)檢、督查部門的介入，不僅能將部門主管領(lǐng)導(dǎo)從人情關(guān)系中解放出來，更好地開展工作，還可以增加考核的公正性和客觀性，保護大多數(shù)公務(wù)員的利益，最重要的是，能夠推動公務(wù)員考核的良性發(fā)展。

[1]陳剛.法治社會與人情社會[J].社會科學(xué)，2002（11）.

[2]董璐,崔芳芳.人情社會淺析[J].法制與經(jīng)濟（中旬刊），2010（4）.

[3]劉浩.從公務(wù)員考核相關(guān)法律法規(guī)的比較論我國公務(wù)員考核制度[D].揚州大學(xué)，2010.