上海市商務(wù)委副主任 張新生

關(guān)于流通體系頂層設(shè)計的若干想法

上海市商務(wù)委副主任 張新生

在國務(wù)院《關(guān)于深化流通體制改革加快流通產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》（國發(fā)2012年39號文件）中，第一次把流通作為一個產(chǎn)業(yè)提出了發(fā)展的要求，并且明確地把流通業(yè)作為基礎(chǔ)性先導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)。由于多年來，在許多人眼里，流通僅僅是產(chǎn)品-商品的一個運動過程，因此，制造業(yè)可以成為產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)可以成為一個產(chǎn)業(yè)，科學(xué)技術(shù)可以作為一個產(chǎn)業(yè)，甚至教育醫(yī)療文化都可以成為產(chǎn)業(yè)，就是流通不成其為產(chǎn)業(yè)。也因為如此，政府對流通的投入相對較其他產(chǎn)業(yè)部門就少得多，在許多場合里更多地強調(diào)流通要市場化。39號文件關(guān)于流通產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一系列要求如果要得以貫徹，必須研究流通的頂層設(shè)計問題，否則，我們自己還是會忙于具體事務(wù)而忽略政府應(yīng)該發(fā)揮的作用。

流通是產(chǎn)業(yè),流通體系的頂層設(shè)計應(yīng)該包括流通產(chǎn)業(yè)的邊界范圍、流通組織的框架結(jié)構(gòu)、流通市場的競爭格局、流通秩序的規(guī)范有序、流通法規(guī)的完善完整等內(nèi)容。同時，還應(yīng)該包括流通對民生、對生產(chǎn)、對社會穩(wěn)定發(fā)展的責(zé)任和作用。

1、流通產(chǎn)業(yè)是有明確邊界范圍的產(chǎn)業(yè)。流通發(fā)展已經(jīng)基本形成了產(chǎn)業(yè)化發(fā)展態(tài)勢，對整個社會的發(fā)展起到了極大的推動作用。提出這個問題的關(guān)鍵是，至今不少人仍然將流通業(yè)列為非產(chǎn)業(yè)部門，認為制造產(chǎn)品的組織才是產(chǎn)業(yè)部門，因此，重農(nóng)重工抑商的傾向時時流露出來。

其實，關(guān)于三次產(chǎn)業(yè)劃分的理論早已被世界各國接受。一般認為,第三產(chǎn)業(yè)分流通和服務(wù)兩部分，共4個層次：①流通部門，包括交通運輸、郵電通訊、商業(yè)、飲食、物資供銷和倉儲等業(yè)。②為生產(chǎn)和生活服務(wù)的部門，包括金融、保險、地質(zhì)普查、房地產(chǎn)、公用事業(yè)、居民服務(wù)、旅游、咨詢信息服務(wù)和各類技術(shù)服務(wù)等業(yè)。③為提高科學(xué)文化水平和居民素質(zhì)服務(wù)的部門，包括教育、文化、廣播、電視、科學(xué)研究、衛(wèi)生、體育和社會福利等業(yè)。④為社會公共需要服務(wù)的部門，包括國家機關(guān)、政黨機關(guān)、社會團體以及軍隊和警察等。在這四個層次中，第一層次就是指的流通產(chǎn)業(yè)的一般內(nèi)涵，第二層次指的是與流通產(chǎn)業(yè)交叉的社會服務(wù)業(yè)。從中可見，流通產(chǎn)業(yè)的邊界還是比較清晰的，這也是我們商務(wù)部門正在從事的工作或與商務(wù)流通緊密相關(guān)的工作。

從產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學(xué)的角度來分析，只有當(dāng)流通成為產(chǎn)業(yè)時，我們才能對其進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)組織、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)政策方面的研究，從而搞清流通產(chǎn)業(yè)與其他各產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)、流通產(chǎn)業(yè)內(nèi)企業(yè)組織結(jié)構(gòu)變化的規(guī)律、經(jīng)濟發(fā)展中流通產(chǎn)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)的均衡發(fā)展問題。一句話，流通產(chǎn)業(yè)的發(fā)展介乎于宏觀經(jīng)濟和微觀經(jīng)濟發(fā)展的中間，是連接宏觀和微觀經(jīng)濟的紐帶。不是可有可無的經(jīng)濟組成部分。

因此，討論流通體系的頂層設(shè)計，應(yīng)該把我們多年來正在從事的商品流通工作和目前正在發(fā)展的與流通有關(guān)的涉及生產(chǎn)和民生的服務(wù)經(jīng)濟內(nèi)容，納入流通產(chǎn)業(yè)的范疇。

2、流通產(chǎn)業(yè)的組織框架是指各種流通方式共同發(fā)展而形成的流通框架。包括批發(fā)零售體系的存在、連鎖商業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀、城市核心商圈和非核心商圈、社區(qū)商業(yè)合理配置、農(nóng)村流通體系發(fā)展、商品消費和服務(wù)消費設(shè)施的發(fā)展等，正是由于近20多年的發(fā)展，我國流通產(chǎn)業(yè)的組織框架逐步完善，形成了我國布局逐步趨向合理的流通新格局。流通產(chǎn)業(yè)也因此成為國民經(jīng)濟中承擔(dān)紐帶作用的中流砥柱。

現(xiàn)實工作中，流通主管部門不僅成為流通組織框架結(jié)構(gòu)的設(shè)計者，而且也已經(jīng)成為流通組織發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)者，這里所指的不僅是商品的國內(nèi)外流通組織、國內(nèi)外流通投資的組織、國際勞務(wù)服務(wù)的組織、國際資本的引進服務(wù)組織、經(jīng)貿(mào)外事的發(fā)展組織，而且還有生活服務(wù)業(yè)的發(fā)展組織、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的發(fā)展組織、以及部分專業(yè)服務(wù)業(yè)的發(fā)展組織等。事實上，從全球來看，單純?yōu)閺氖律唐贩?wù)組織進行管理的框架在發(fā)達國家已經(jīng)不復(fù)存在。如日本的通產(chǎn)省、美國的商務(wù)部、英國的貿(mào)工部、法國的經(jīng)財部，都是既管商品流通、又管服務(wù)消費的政府組成部門。而且都是政府組成部門中主管經(jīng)濟的最高頭腦部門。正如法國總理說過“誰控制了法國流通業(yè)，誰就控制了法國經(jīng)濟，誰就擁有了法國”。因此，在這些國家，制造業(yè)僅僅是大市場、大流通發(fā)展的組成部門之一，并沒有被專設(shè)為最高產(chǎn)業(yè)管理部門。

作為基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)，流通產(chǎn)業(yè)的主要責(zé)任是對市場資源進行配置，因此具有全局性的影響。流通產(chǎn)業(yè)對各種經(jīng)濟方式的影響主要是通過交易實現(xiàn)，因而，要求對流通過程的游戲規(guī)則能夠自主加以掌控。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，從產(chǎn)品變?yōu)樯唐凡皇莾H僅有生產(chǎn)能力就可以了，而是主要看其市場需求，由需求決定生產(chǎn)的數(shù)量和質(zhì)量。流通對生產(chǎn)的反作用已經(jīng)逐步占據(jù)主導(dǎo)地位。從這個意義上講，流通主管部門不僅要管商品交易，管與消費有關(guān)的服務(wù)交易，更要管理全社會的商品生產(chǎn)與流通。當(dāng)中國離成為全球第一大消費國家不遠的時候，認真研究發(fā)達國家的流通管理模式和組織框架，應(yīng)該是我們的工作重點。

3、流通市場的競爭格局形成是市場經(jīng)濟的必然。市場競爭的法則就是“弱肉強食”，有競爭必然會有競爭主體的存在。培育競爭主體要靠市場搏殺好中選優(yōu)形成。在很多國家，真正主導(dǎo)市場的就那么幾個強勢的流通企業(yè)。許多中小流通企業(yè)要么是靠精、要么是靠特、要么是靠品牌，才能在市場上留有一席之地。因此，我們應(yīng)該鼓勵流通各行業(yè)的領(lǐng)軍企業(yè)脫穎而出。并為此創(chuàng)造更多更好的有利于企業(yè)發(fā)展的市場環(huán)境。

同時，現(xiàn)代市場的競爭應(yīng)該是有序的競爭。政府的重點應(yīng)該放在法規(guī)的制定、完善，放在市場秩序的維護、整頓，放在市場發(fā)展方式的引導(dǎo)、推動上。中國的地域廣闊，經(jīng)濟發(fā)展水平的差異性很大，如果完全放任自留地發(fā)展流通，肯定不利于我國流通業(yè)融入全球流通發(fā)展并參與全球流通業(yè)的競爭，因此，政府必須制定游戲規(guī)則。但同時，正由于地域的差異性，用完全統(tǒng)一的方法推動市場競爭，后發(fā)展地區(qū)的流通業(yè)就難以發(fā)展起來。所以，政府還必須把握流通發(fā)展差異化逐步融合的節(jié)奏，形成前、中、后的發(fā)展態(tài)勢，推動我國流通業(yè)的健康發(fā)展。

關(guān)于民生問題，這是在市場競爭環(huán)境下流通發(fā)展值得引起重點關(guān)注的大問題。一方面，應(yīng)該引導(dǎo)流通組織和產(chǎn)品生產(chǎn)者按照市場需求組織生產(chǎn)，構(gòu)造商品和服務(wù)流通的系統(tǒng)，確保消費順暢；另一方面，對涉及到民生的基礎(chǔ)商品和服務(wù)，尤其是應(yīng)急物資的儲備和流通，政府還要從公益性角度出發(fā)，加大投入和支持力度。從社會進步的角度分析，政府要加大引導(dǎo)力度，鼓勵流通企業(yè)發(fā)揮各自的優(yōu)勢，按照大流通的要求，采用最新的理念和技術(shù)手段，集成、集約社會資源，讓民生保障和應(yīng)急保障成為政府取信于民的重要內(nèi)容。

4、我國流通業(yè)發(fā)展的趨勢是基本符合流通產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)律的。經(jīng)過多年的發(fā)展和市場化的洗禮，我國流通業(yè)獲得了長足的進步，而這一切是伴隨著國內(nèi)市場競爭國際化的現(xiàn)實而取得的。業(yè)態(tài)發(fā)展完整、連鎖發(fā)展迅速、民生服務(wù)齊全、國內(nèi)外商品交易已經(jīng)達到了一個很高的高度，而且，逐步開始適應(yīng)國際化的流通規(guī)則。但是，我們還必須關(guān)注幾個重點方向的發(fā)展和建設(shè)。

第一，關(guān)于大市場體系建設(shè)。如果說計劃體制下商品流通主要靠分配，那么，市場經(jīng)濟條件下，商品和服務(wù)的消費主要靠自主交換實現(xiàn)。各地經(jīng)濟的發(fā)展，使商品充分地涌現(xiàn)出來，囿于各地市場稟賦的不同，許多商品是需要大范圍的流通才可能實現(xiàn)其價值和使用價值。因此，就有了大市場存在的必要性和空間。大市場體系建設(shè)的關(guān)鍵是要結(jié)合商品的流向和經(jīng)濟發(fā)展特點以及消費的特點，設(shè)計若干市場交換的節(jié)點。通過采用最新的技術(shù)手段，把商品集成和物流配置有機結(jié)合，配以必要的流通設(shè)施，形成一批可以影響國內(nèi)外消費的大市場。大市場體系建設(shè)的要點是應(yīng)該以消費人口集聚的區(qū)域作為節(jié)點，能夠?qū)崿F(xiàn)貨暢其流的目標(biāo)，能夠最大限度地體現(xiàn)商品的價值，保證可以永續(xù)經(jīng)營。

第二，關(guān)于流通手段的發(fā)展?？萍嫉倪M步，推動了流通產(chǎn)業(yè)的高技術(shù)化應(yīng)用的水平。特別是網(wǎng)絡(luò)和電子商務(wù)的發(fā)展，對傳統(tǒng)流通帶來了革命性的變化。但是，電子商務(wù)的發(fā)展，最終還是應(yīng)該依托實體網(wǎng)絡(luò)完成交易。因此，要下決心推動虛網(wǎng)和實體網(wǎng)絡(luò)的結(jié)合，按照全國零售每年增長12%，電子商務(wù)每年增長30%計算，10年內(nèi)，網(wǎng)上零售消費占比不會超過25%。如果網(wǎng)上開店，完善稅賦和注冊規(guī)范，則網(wǎng)上零售消費的規(guī)模會更小。對傳統(tǒng)商業(yè)而言，靠扣點銷售、靠延長結(jié)算期付款、不愿意買斷商品經(jīng)營、不主動“觸電”，那肯定是死路一條。流通的連鎖化、集約化、網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展，管理的規(guī)范化、國際化，都需要現(xiàn)代化技術(shù)支撐發(fā)展。因而，流通產(chǎn)業(yè)的頂層設(shè)計中，要準(zhǔn)確引導(dǎo)電商和流通現(xiàn)代化發(fā)展。

第三，關(guān)于圍繞生產(chǎn)和民生的服務(wù)業(yè)發(fā)展。由于對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的理解多年來處于分割管理的狀態(tài)，因此，商業(yè)對生產(chǎn)和民生服務(wù)的發(fā)展，被約束在一個相對狹隘的范疇里。市場化的深入讓人們認識到，產(chǎn)品生產(chǎn)必須以流通需求為出發(fā)點；在研究流通產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中，必須將產(chǎn)品的經(jīng)營納入流通渠道，才能使之成為商品。同樣，服務(wù)消費也只有納入流通渠道，才能對涉及民生的服務(wù)業(yè)進行集約化管理和統(tǒng)一規(guī)范市場體系管理。因此，流通產(chǎn)業(yè)的頂層設(shè)計，應(yīng)該超越傳統(tǒng)商業(yè)服務(wù)業(yè)的范疇，真正體現(xiàn)大流通、大市場、大貿(mào)易的廣闊空間。

5、中國特色流通產(chǎn)業(yè)發(fā)展的頂層設(shè)計必須是符合國際化競爭和滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需求的。根據(jù)我國政府體制現(xiàn)狀和改革的趨勢，流通產(chǎn)業(yè)的宏觀管理部門無疑應(yīng)該由商務(wù)部門承擔(dān)。對涉及到跨部門的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和民生服務(wù)業(yè)的統(tǒng)籌管理，在部門架構(gòu)不變的情況下，可以考慮采用由商務(wù)部門牽頭的部際聯(lián)席會議來實現(xiàn)管理目標(biāo)。但是，涉及流通的法規(guī)、市場秩序、交易模式、組織框架必須由商務(wù)主管部門來確立，以有利于全國流通一盤棋考慮。

具體來講，流通頂層設(shè)計必須兼顧到下列方面：

1、制定具有中國特點，又符合流通產(chǎn)業(yè)發(fā)展潮流的《中國商法》和《中國商品和服務(wù)交易法》。前者重點圍繞中國流通體系有序發(fā)展的基本指導(dǎo)思想、基本準(zhǔn)則、基本法律要求，對流通產(chǎn)業(yè)的邊界范圍、流通組織的框架結(jié)構(gòu)、流通市場的競爭格局、流通秩序的規(guī)范有序做出描述。對流通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、流通布局要求、流通市場建設(shè)、流通體制規(guī)范、流通主體培育、流通環(huán)境完善作出規(guī)范性規(guī)定。后者重點圍繞交易過程中的行為準(zhǔn)則，確立法定的規(guī)范。由此推動中國流通產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

2、針對中國流通業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，應(yīng)堅定不移地推動流通大市場建設(shè)。結(jié)合地域發(fā)展的不平衡性和流通發(fā)展的總體要求，積極推動商品和服務(wù)的跨地域流通；結(jié)合存量流通資源的優(yōu)化配置，在新建流通設(shè)施的同時，更加注重存量資源合縱連橫的共同發(fā)展；結(jié)合商品流通和服務(wù)消費連鎖發(fā)展的趨勢，全力推進高新科技在流通中的應(yīng)用，尤其注重對網(wǎng)絡(luò)消費的虛實結(jié)合的推動；結(jié)合市場競爭已經(jīng)“國內(nèi)競爭國際化”的客觀現(xiàn)實性，引導(dǎo)企業(yè)有序競爭、規(guī)范競爭。

3、簡政放權(quán)，鼓勵地方流通主管部門結(jié)合地域特點，組織好當(dāng)?shù)氐牧魍òl(fā)展。國家商務(wù)主管部門的工作重心，應(yīng)該放在制定國家流通發(fā)展戰(zhàn)略、統(tǒng)率全國商品流通和服務(wù)消費的發(fā)展、全國統(tǒng)一大市場建設(shè)、區(qū)域間流通產(chǎn)業(yè)發(fā)展的平衡、內(nèi)外貿(mào)聯(lián)通、工商聯(lián)通、農(nóng)商聯(lián)通、銀商聯(lián)通、流通信息采集和發(fā)布、突發(fā)事件情況下的全國商品調(diào)度、反不正當(dāng)競爭、應(yīng)對國際間貿(mào)易摩擦和產(chǎn)業(yè)沖擊等方面。管住宏觀、放開微觀，指導(dǎo)地方政府對流通產(chǎn)業(yè)發(fā)展的積極推進。

4、形成全國性流通監(jiān)管體系。在信息化高度發(fā)展的今天，流通主管部門要對全社會的流通信息做到心中有數(shù)。要善于將各相關(guān)部門的流通數(shù)據(jù)統(tǒng)籌使用，確保數(shù)據(jù)的真實性。對各地生產(chǎn)和流通的基本情況，尤其是生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和生活性服務(wù)業(yè)，要做到心中有數(shù)，以此作為調(diào)劑余缺、應(yīng)急調(diào)度、戰(zhàn)略儲備、指導(dǎo)發(fā)展的基礎(chǔ)。對流通發(fā)展中所需要的政策支持、引導(dǎo)和根據(jù)國家發(fā)展要求需要重點推進的工作，及時提出指導(dǎo)性要求。

5、加強誠信體系建設(shè)力度。要結(jié)合我國征信系統(tǒng)建設(shè)的進度，大力發(fā)展信用消費，保護知識產(chǎn)權(quán)，杜絕假冒偽劣商品和虛假服務(wù)消費。對流通經(jīng)營企業(yè)而言，要自覺地建設(shè)市場誠信體系，嚴格要求對消費者真情真品真心，依法經(jīng)營，依規(guī)處事，自覺維護市場秩序，嚴禁欺行霸市、嚴禁制假售假、嚴禁商業(yè)賄賂。

6、加強對全國流通發(fā)展的指導(dǎo)。經(jīng)過20多年的發(fā)展，我國流通業(yè)態(tài)發(fā)展已經(jīng)達到了與世界同步，但是，經(jīng)營理念、管理訣竅、科技應(yīng)用和營銷方式與世界領(lǐng)先流通巨頭相比，還是有著很大的差距。地域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，還導(dǎo)致了流通發(fā)展水平參差不齊。因此，流通主管部門要引導(dǎo)各地進行流通業(yè)發(fā)展的相互交流，不斷鼓勵引進新業(yè)態(tài)、新管理、新技術(shù)，提高流通業(yè)發(fā)展水準(zhǔn)。并及時引導(dǎo)大市場、大流通、大貿(mào)易的發(fā)展。對消費的發(fā)展，要結(jié)合國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展特點，及時提出消費指導(dǎo)意見。譬如今年4月國務(wù)院常務(wù)會議指出要開發(fā)和培育信息消費、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化等新的消費熱點，增強消費的拉動作用，流通主管部門要及時提出如何拉動的對策，以及引導(dǎo)的政策。

流通產(chǎn)業(yè)的頂層設(shè)計說到底，還是一個對流通產(chǎn)業(yè)的認識問題，是一個順應(yīng)流通產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律的問題。中國幾千年＂重農(nóng)抑末（商）＂的傳統(tǒng)思想，導(dǎo)致我們有相當(dāng)一部分同志談加工生產(chǎn)，包括螺絲釘生產(chǎn)工藝清清楚楚；談流通運行，不知子丑寅卯。如果我們能夠扎扎實實地研究流通發(fā)展規(guī)律，相信中國流通業(yè)發(fā)展一定會成功攀頂，為全球流通發(fā)展和我國經(jīng)濟大發(fā)展作出應(yīng)有的貢獻。