梁鴻飛

(揚(yáng)州大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 揚(yáng)州225100)

一、問題的提出

“自20 世紀(jì)80 年代以來，伴隨著國家、社會、乃至國際事務(wù)的日益復(fù)雜，‘治理’逐漸超越政府‘統(tǒng)治’，越來越受到人們的青睞和熱捧。”［1］由“統(tǒng)治”轉(zhuǎn)為“治理”意味著政府對社會管理模式的轉(zhuǎn)變。具體來說，即政府行政理念的轉(zhuǎn)變與行政權(quán)力的規(guī)制，釋放民眾的政治、社會與經(jīng)濟(jì)活動空間，迎應(yīng)國家與社會二元分離的法治時(shí)代。

政府對社會管理模式的轉(zhuǎn)變?nèi)缃窠枰浴吧鐣芾砟Ｊ絼?chuàng)新”之名義提出，其根本之要旨仍在于通過對行政權(quán)力的限制與調(diào)整轉(zhuǎn)變權(quán)力壓制權(quán)利的社會管理范式，實(shí)現(xiàn)權(quán)力與權(quán)利相平衡與互動的善治社會。行政權(quán)力的限制與調(diào)整應(yīng)來源于國家層面的頂層設(shè)計(jì)，然而由于行政權(quán)本身具有強(qiáng)烈的擴(kuò)張?zhí)卣?，這種頂層設(shè)計(jì)首先則需尋找一個(gè)法理支點(diǎn)，通過這個(gè)法理支點(diǎn)抑制行政權(quán)，達(dá)致行政權(quán)與公民權(quán)的平衡，如此社會管理模式創(chuàng)新無論是在法理邏輯上抑或是在政治實(shí)踐中方顯得和諧圓融。

法理支點(diǎn)尋找仍應(yīng)回歸于我國現(xiàn)有政治體制之中，針對限制行政權(quán)之所需唯有立法權(quán)和檢察權(quán)具有積極意義上的監(jiān)督權(quán)。立法權(quán)的享有主體，人大及其常委會，由于人民代表大會制度尚待完善以及違憲審查權(quán)的賦予尚不明確等，將立法權(quán)與行政權(quán)相制衡之支點(diǎn)雖融通于法理，然在政治實(shí)踐中其所遇之困境恐甚于社會管理模式創(chuàng)新。因此，我們將視域轉(zhuǎn)向憲法所規(guī)定的專門的法律監(jiān)督權(quán)，即檢察權(quán)。1982 年憲法所設(shè)計(jì)的人民代表大會統(tǒng)合治下的“一府兩院”政治模式之初衷在于希冀行政權(quán)、檢察權(quán)與審判權(quán)相互制衡，茲以維護(hù)憲政秩序，保障公民權(quán)利?！皬臍v史的角度來看待檢察機(jī)關(guān)設(shè)置的初衷和檢察工作的本質(zhì)內(nèi)容，我們不難發(fā)現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)不僅是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，同時(shí)也是社會管理體系中重要的組成部門”［2］簡而言之，以檢察權(quán)為支點(diǎn)抑制行政權(quán)構(gòu)建社會管理模式不僅在法理上具有正當(dāng)性，在政治實(shí)踐之中亦有可行性。

既然以檢察權(quán)為支點(diǎn)抑制行政權(quán)構(gòu)建社會管理模式具有正當(dāng)性與可行性，在社會管理模式創(chuàng)新視角下檢察權(quán)如何抑制行政權(quán)、保障公民權(quán)則成為研究之必要。亦即，檢察權(quán)介入社會管理模式創(chuàng)新之價(jià)值與意義所在需要具體論述。

二、檢察權(quán)的介入緩和了行政權(quán)與公民權(quán)的內(nèi)在緊張

“社會契約賦予‘政治體以存在和生命’，”［3］(P158)然而卻以難以摒除政治權(quán)力擴(kuò)張的本質(zhì)屬性，從而造就了權(quán)力與權(quán)利的內(nèi)在緊張關(guān)系。這種內(nèi)在緊張關(guān)系表現(xiàn)為權(quán)力與權(quán)利的沖突，沖突不可避免，但是因客觀環(huán)境之不同其強(qiáng)烈程度亦有所不同。若沒有政治上權(quán)力限制與緩沖機(jī)制設(shè)置，則沖突必然強(qiáng)烈，極易引發(fā)社會的暴力變遷。若存在相應(yīng)完善的政治權(quán)力制衡機(jī)制，則沖突自然消解于法治范圍之中。所以，權(quán)力之?dāng)U張本性無法依靠社會契約予以摒除，唯有倚賴于政治機(jī)制上的權(quán)力制衡設(shè)置才能將權(quán)力與權(quán)利之沖突控制在既定法治秩序之內(nèi)。將視角轉(zhuǎn)向我國現(xiàn)行社會管理模式，其主要體現(xiàn)行政權(quán)在市場經(jīng)濟(jì)的物欲刺激之下不斷擴(kuò)張，幾乎獨(dú)占了所有社會管理職能，壓制社會自治空間與民眾權(quán)利訴求，進(jìn)而形成壓制型的社會管理模式。壓制型的社會管理模式呈現(xiàn)出行政權(quán)力與公民權(quán)利的內(nèi)在緊張亦必然不斷造就權(quán)力與權(quán)利之強(qiáng)烈沖突，存在著社會暴力變遷之潛在危險(xiǎn)。在社會轉(zhuǎn)型的過程中，這種潛在危險(xiǎn)顯得尤為明顯。那么，在政治機(jī)制上的權(quán)力制衡設(shè)置則相應(yīng)顯得尤為重要。

憲法賦予檢察權(quán)的抽象法律監(jiān)督權(quán)使得檢察權(quán)無論對于行政權(quán)力主體還是權(quán)利主體均有一般意義上監(jiān)督職能，其使命與功能亦在于維護(hù)法制統(tǒng)一，保障法治秩序。同樣，在憲法的“一府兩院”政治機(jī)制設(shè)置將檢察權(quán)置于與行政權(quán)平等之地位，意在希冀檢察權(quán)與行政權(quán)能夠相互制衡。盡管在現(xiàn)實(shí)政治實(shí)踐中，檢察權(quán)的憲法地位有待完全之確證，而且“檢察機(jī)關(guān)對行政權(quán)的監(jiān)督僅僅限于行政犯罪，而對大多數(shù)行政違法行為沒有監(jiān)督權(quán)。”［4］檢察權(quán)對行政權(quán)的制約依據(jù)其權(quán)力性質(zhì)本身存在，只不過因其憲法地位的確證與政治實(shí)踐的伸張程度不同導(dǎo)致對行政權(quán)的制約力度不同。這種制約力度則決定了行政權(quán)與公民權(quán)內(nèi)在緊張的強(qiáng)烈程度。如果通過政治權(quán)力的頂層設(shè)計(jì)確證檢察權(quán)之憲法地位，將其置入社會管理模式創(chuàng)新運(yùn)動之中，這本身就可視為是檢察權(quán)的監(jiān)督職權(quán)之?dāng)U展與延伸。亦即是說，檢察權(quán)介入社會管理創(chuàng)新的本身就意味著其法律監(jiān)督權(quán)的伸張，而其伸張恰是為了更為有效地抑制行政權(quán)，進(jìn)而緩和行政權(quán)與公民權(quán)的內(nèi)在緊張。總而言之，檢察權(quán)介入社會管理模式創(chuàng)新緩和了行政權(quán)與公民權(quán)的內(nèi)在緊張，這是社會管理模式創(chuàng)新的應(yīng)有之義，亦為社會管理模式創(chuàng)新開啟的環(huán)境要求。

三、檢察權(quán)的介入推進(jìn)了行政權(quán)與公民權(quán)的法治型關(guān)系形成

“法治型社會管理模式，意味著社會依法管理與民眾參與治理的有機(jī)統(tǒng)一。”［5］社會的依法管理可依賴于檢察權(quán)對行政權(quán)的法律監(jiān)督和權(quán)力制約予以完成。公民作為社會管理主體參與社會治理的基本方式表現(xiàn)為公民與政府的理性商談。自治權(quán)的確立與伸張是公民以平等之地位參與商談的首要原則，這是商談共識的道德與正義保證。［6］(P143－144)檢察權(quán)介入社會管理模式創(chuàng)新能夠抑制行政權(quán)，緩和行政權(quán)與公民權(quán)的內(nèi)在緊張，為公民之自治權(quán)伸張?zhí)峁┝松鐣臻g。關(guān)涉社會管理之事，公民能夠以平等之地位與政府理性商談，改變了以往行政權(quán)壓制公民權(quán)、行政權(quán)與公民權(quán)激烈沖突的模式與樣態(tài)，推進(jìn)了行政權(quán)與公民權(quán)法治型關(guān)系的形成。

具體而言，檢察權(quán)介入社會管理模式創(chuàng)新，為行政權(quán)與公民權(quán)的理性交涉創(chuàng)制出了制度性空間。社會管理領(lǐng)域?yàn)闄z察權(quán)的法律監(jiān)督職能所覆及，參與其中的行政權(quán)不能再以壓制性的強(qiáng)勢姿態(tài)進(jìn)行社會管理，而公民之自治權(quán)亦為法律監(jiān)督視角下伸張活動。如此情境，當(dāng)行政權(quán)的管理范圍與公民權(quán)的自治伸張出現(xiàn)交集乃至沖突之時(shí)，檢察權(quán)的法律監(jiān)督職能定在使兩者對于矛盾之解決的方法選擇被限定在理性商談的法律范圍之內(nèi)。“通過不斷的參與實(shí)踐，民眾的政治認(rèn)知能力不斷提升，政治行動能力獲得切實(shí)發(fā)展，共同體意識和認(rèn)同感得到增強(qiáng)，”［7］權(quán)利訴求亦能通過既定理性渠道商談表達(dá)。而行政權(quán)在法律監(jiān)督壓力下參與社會管理之商談，其強(qiáng)勢性不斷被軟化，暴虐性趨于溫和，權(quán)力的理性馭用能力得以增強(qiáng)。行政權(quán)與公民權(quán)矛盾與沖突化解由壓制被壓制樣態(tài)轉(zhuǎn)向了法律范圍內(nèi)理性商談與交涉，當(dāng)這種矛盾與沖突的解決方式隨著公民與政府法治意識覺醒成熟，便發(fā)育成為常規(guī)化與制度化的模式，行政權(quán)與公民權(quán)的法治型關(guān)系亦逐漸形成。猶如蔣傳光教授所認(rèn)為那樣，即“法治的實(shí)現(xiàn)，不僅僅是建立一套完備的法律體系，更重要的是使法治成為一種普遍的行為模式?！保?］誠如斯言，法治型社會管理模式之構(gòu)建，不僅是關(guān)涉社會管理的法制完善與統(tǒng)一，亦在于將法律激活于社會管理之中，形成法治化的社會關(guān)系。檢察權(quán)介入社會管理模式創(chuàng)新，基于其法律監(jiān)督職能恰能將法律激活于社會管理領(lǐng)域之中，在原本為行政權(quán)所壓制窒息區(qū)域開墾出了一片法治土壤，進(jìn)而逐漸培育形成行政權(quán)與公民權(quán)的法治型關(guān)系。

四、檢察權(quán)的介入形成了穩(wěn)定型的權(quán)力與權(quán)利結(jié)構(gòu)

“從社會管理的本質(zhì)來講，這種管理關(guān)系可化約為權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系?！保?］前文已述，權(quán)力與權(quán)利之間具有不可避免的內(nèi)在緊張。在社會管理之中，行政權(quán)與公民權(quán)的尖銳對立加劇了這種內(nèi)在緊張。那么，這種社會管理中的權(quán)力與權(quán)利結(jié)構(gòu)必然具有不穩(wěn)定的特質(zhì)。在如此之不穩(wěn)定的權(quán)力與權(quán)利結(jié)構(gòu)開展社會管理模式創(chuàng)新如同是在沙灘上構(gòu)建大廈，隨時(shí)皆有傾覆之危險(xiǎn)。根據(jù)幾何學(xué)原理，三角形模型較于其他形狀之模型更具穩(wěn)定性。檢察權(quán)介入社會管理模式之中，與行政權(quán)和公民權(quán)形成了三角權(quán)力與權(quán)利關(guān)系，通過法治的確證與形塑這種權(quán)力與權(quán)利關(guān)系則成為穩(wěn)定型的權(quán)力與權(quán)利結(jié)構(gòu)。在穩(wěn)定型的權(quán)力與權(quán)利結(jié)構(gòu)中開展社會管理模式創(chuàng)新顯然更具可行性。

“在正常條件下，一國的權(quán)力和權(quán)利總量是恒定的，也就是說權(quán)利和權(quán)力加在一起總量是不變的，良好的政治局面具體表現(xiàn)權(quán)力和權(quán)利的相對平衡。”［9］(P77)當(dāng)權(quán)力能量壓倒性超過權(quán)利能量之時(shí)，權(quán)力與權(quán)利的相對平衡結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向?yàn)槭Ш饨Y(jié)構(gòu)。權(quán)力具有擴(kuò)張的本性，希冀權(quán)力本身將部分能量奉還給權(quán)利是不可能的。所以，需要對權(quán)力能量進(jìn)行分割，形成不同類型權(quán)力能量，進(jìn)而形成權(quán)力和權(quán)利的相對平衡政治局面，此亦為西方分權(quán)制衡理論之要旨所在。那么，在社會管理之中，行政權(quán)力的能量過大，往往擁權(quán)自重，不屑回應(yīng)公民之權(quán)利訴求。如同博登海默所言:“一個(gè)純粹行政統(tǒng)治的國家不會對人格的尊嚴(yán)給予應(yīng)有的尊重。因此，為使法治在社會中得到維護(hù)，行政自由裁量就必須受到合理限制?！保?0］(P386)所以，如何分化行政權(quán)之龐大能量，形成穩(wěn)定平衡的權(quán)力與權(quán)利關(guān)系，成為社會管理模式創(chuàng)新關(guān)鍵所在。檢察權(quán)依照我國設(shè)定本質(zhì)上屬于司法權(quán)，同時(shí)依據(jù)其權(quán)力特征具有一定的行政權(quán)性質(zhì)，呈現(xiàn)出復(fù)合性功能。依據(jù)這種復(fù)合性功能在社會管理之中分化行政權(quán)之能量具有天然的妥適性與優(yōu)勢性，進(jìn)而在整體上能夠形成檢察權(quán)、行政權(quán)與公民權(quán)三方平衡之樣態(tài)，最終通過法治之確證與形塑成為權(quán)力與權(quán)利的穩(wěn)定型結(jié)構(gòu)。

社會轉(zhuǎn)型時(shí)期，權(quán)力與權(quán)利、權(quán)利與權(quán)利之間往往存在著甚為復(fù)雜的利益糾葛與沖突，社會失范與法治衰微尤顯凸出。社會管理模式創(chuàng)新之旨趣在于調(diào)和權(quán)力與權(quán)利的緊張沖突，以法治形塑權(quán)力與權(quán)利關(guān)系。檢察權(quán)的介入其中以其本身的司法權(quán)屬性與法律監(jiān)督職能打開了社會管理模式創(chuàng)新的困境，以此為法理支點(diǎn)方能創(chuàng)制出法治型社會管理模式。當(dāng)然，檢察權(quán)的介入其中仍需來源于國家政治層面的頂層設(shè)計(jì)予以政治支持與保障。

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