劉北樺

(全國農業(yè)資源區(qū)劃辦 農業(yè)部發(fā)展計劃司，北京 100125)

1 關于2013年農業(yè)資源區(qū)劃工作

過去的一年，全國農業(yè)資源區(qū)劃系統(tǒng)主動適應農業(yè)和農村經濟發(fā)展的新形勢、新要求，充分發(fā)揮資源區(qū)劃基礎性、前瞻性和綜合性作用，緊扣“三農”發(fā)展需求，開展了大量卓有成效的工作。

全國區(qū)劃辦主要開展了三方面工作:一是開展了7項規(guī)劃的編制工作。按照國務院要求，牽頭開展《全國農業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃 (2014-2020年)》編制工作;配合國家發(fā)改委開展《農業(yè)環(huán)境突出問題治理總體規(guī)劃 (2014-2018)》的編制工作。在開展上述兩個規(guī)劃編制工作的同時，全國區(qū)劃辦還修訂印發(fā)了新一輪《特色農產品區(qū)域布局規(guī)劃 (2013-2020)》，編制印發(fā)了農業(yè)行業(yè)扶貧開發(fā)規(guī)劃以及支持新疆、西藏、四省藏區(qū)、大興安嶺南麓片區(qū)農牧業(yè)發(fā)展等4項區(qū)域農業(yè)發(fā)展規(guī)劃。這些規(guī)劃對于進一步優(yōu)化農業(yè)區(qū)域布局、指導農業(yè)區(qū)域協(xié)調發(fā)展發(fā)揮了重要作用，得到了有關部委的一致好評和部領導的高度肯定。此外，組織完成了農業(yè)遙感總體方案研究工作，編制了國家農業(yè)遙感應用與研究中心建設項目建議書，得到了部領導的充分肯定。二是開展了農村人居環(huán)境改善工作。2013年9月，農業(yè)部、中農辦、住建部、環(huán)保部四部門在浙江省桐廬縣聯(lián)合召開了“全國農村人居環(huán)境改善工作會議”，汪洋副總理出席會議并作重要講話。全國區(qū)劃辦全程參與了會議籌備工作，配合住建部起草了《關于改善農村人居環(huán)境的指導意見》。此次培訓班選擇在浙江省桐廬縣召開也是考慮到浙江在可持續(xù)發(fā)展方面有好的經驗做法，能夠使大家在可持續(xù)發(fā)展方面形成共識，進而共同促進區(qū)劃工作。三是組織開展了10余項專題調研。圍繞農業(yè)可持續(xù)發(fā)展、農業(yè)資源高效利用和區(qū)域農業(yè)協(xié)調發(fā)展，全國區(qū)劃辦先后赴新疆、西藏、寧夏、青海、甘肅、丹江口庫區(qū)、湖北恩施、貴州畢節(jié)、贛州信豐等地開展調研工作，相關調研報告得到了部領導的充分肯定。

各地區(qū)劃工作也開展得有聲有色、效果顯著。圍繞農業(yè)資源承載力、農業(yè)資源高效利用、鹽堿地綜合利用等問題，形成了一大批研究成果，編制完成了一批區(qū)域性產業(yè)發(fā)展規(guī)劃，開展了省級特色農產品規(guī)劃修編工作，總結了本省農業(yè)可持續(xù)發(fā)展情況，進一步提高了農業(yè)遙感監(jiān)測系統(tǒng)的業(yè)務化運行效率和質量，進一步加強了區(qū)劃隊伍和能力建設。這些工作為農業(yè)農村經濟快速發(fā)展提供了有力支撐，也進一步提升了農業(yè)資源區(qū)劃工作在各級黨委政府科學決策中的地位作用。

2 關于農業(yè)資源區(qū)劃工作面臨的新形勢、新任務

黨的十八屆三中全會以來，中央對經濟社會發(fā)展作出了一系列重大改革部署，在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、生態(tài)文明建設、資源永續(xù)利用、國家糧食安全等方面提出了一系列新思想、新論斷、新舉措。今年中央1號文件對全面深化農村改革、促進農業(yè)可持續(xù)發(fā)展、加快推進農業(yè)現(xiàn)代化提出了明確要求。這些要求和部署是當前和今后一個時期做好農業(yè)資源區(qū)劃工作的指導思想和行動指南，要認真學習、深入理解、全面落實。隨著農業(yè)農村經濟的深入發(fā)展，內外部環(huán)境發(fā)生了深刻變化，各種矛盾和深層次制約更加突出，已到了不深化改革就無以為繼的階段。按照國務院有關部署，明確由農業(yè)部會同相關部門組織編制農業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃，由國家發(fā)改委牽頭研究制定全國農業(yè)環(huán)境突出問題治理總體規(guī)劃。這標志著農業(yè)可持續(xù)發(fā)展由理論探討、戰(zhàn)略部署以及有關實驗性工作，過渡到了大規(guī)模實踐階段。這是區(qū)劃系統(tǒng)面臨的新形勢新任務，我們要認真分析、準確把握，搶抓機遇、發(fā)揮作用。下面，就當前農業(yè)發(fā)展中必須高度重視、認真研究的幾個重大問題與大家作個交流。

第一，農業(yè)資源約束與國家糧食安全問題。2013年，我國糧食產量躍上一個新臺階，達到6 019.5億kg，實現(xiàn)歷史性的“十連增”。我國人均糧食占有量已經連續(xù)多年超過世界平均水平，比較穩(wěn)定地實現(xiàn)了糧食基本自給。這是一個了不起的進步。但是隨著人口增加、城鎮(zhèn)化推進以及人民生活水平的提高，糧食需求剛性增長的趨勢還將持續(xù)，農產品有效供給與資源壓力的矛盾更加凸顯。據測算，2020年我國糧食需求量將達到0.7萬億kg左右，每年需要增加糧食100億kg、肉類80萬t。同時，城鎮(zhèn)化每增長1個百分點就會占用40多萬hm2耕地，堅守18億畝耕地紅線的壓力越來越大。2014年公布的國土“二調”數(shù)據顯示我國有1.35億hm2耕地，但我們并沒有迂回空間，18億畝耕地之外的不穩(wěn)定性耕地也在為糧食安全做著貢獻，而我國近年來大豆、玉米、油料、棉花、糖類、苜蓿等主要糧食作物進口都在增長。從水資源看，農產品的供給仍然處于緊平衡的狀態(tài)。我國水資源總量28 124.4億m3，居世界第四位，但人均水資源占有量僅為世界平均水平的1/4，是世界上淡水資源嚴重緊缺的國家之一。我國農業(yè)生產每年缺水300億m3，50%以上的耕地位于干旱、半干旱地區(qū)，水土資源匹配嚴重失調。這些年我國農業(yè)水資源利用效率不斷提高，農業(yè)用水總量在減少，畝均耗水量在減少，卻保證農產品產量在增長。但從長期看可供農業(yè)用水的總量呈現(xiàn)下降趨勢。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，現(xiàn)在在局部地區(qū)已經出現(xiàn)了問題，農業(yè)必須給生態(tài)讓水，給城鎮(zhèn)化讓水，如華北平原由于過度開發(fā)和超采地下水，已經形成以河北為中心的巨大地下漏斗。新疆自治區(qū)由于水資源開發(fā)利用結構不合理，地下水超采現(xiàn)象突出。

第二，農業(yè)環(huán)境污染與建設生態(tài)友好型農業(yè)問題。近年來，我國農業(yè)環(huán)境問題日益突出，主要是土壤重金屬污染。工業(yè)“三廢”和城市生活污染不斷向農業(yè)農村擴散，鎘、汞、砷等重金屬向農產品產地環(huán)境滲透。環(huán)保部、國土部4月17日發(fā)布了最新的《全國土壤污染狀況調查公報》。公報顯示，耕地土壤點位超標率為19.4%，其中中重度污染點位比例為2.9%。此外，農業(yè)面源污染也很嚴重。我國每年大約產生38億t畜禽糞污，有效利用嚴重不足，有效處理率僅為42%，每年130萬t地膜回收率不足60%。我國化肥單季利用率僅為30%左右，低于發(fā)達國家20個百分點以上，農藥利用率僅為33%左右，低于發(fā)達國家20～30個百分點，農產品農藥殘留超標事件時有發(fā)生，土壤自凈能力受到嚴重影響。產業(yè)內部和種養(yǎng)業(yè)之間的污染鏈交叉循環(huán)，造成環(huán)境污染物富集，農田污染狀況不斷加劇。農業(yè)環(huán)境污染嚴重危及農業(yè)資源永續(xù)利用，已經到了非痛下決心治理不可的地步?？藦娍偫碓诮衲曛醒朕r業(yè)工作會上提出抓好三件事:“抓地力、抓減量、抓治理”，并指出中央已經下了決心，要拿出資金予以支持，今后還要增加。我們要順勢而為，切實轉變發(fā)展方式，推動清潔生產，促進循環(huán)經濟發(fā)展，建設環(huán)境友好型農業(yè)。現(xiàn)在國家已經啟動重金屬污染耕地修復綜合治理工作。后續(xù)按照《農業(yè)環(huán)境突出問題治理總體規(guī)劃》的初步工作安排，將陸續(xù)啟動農業(yè)面源污染綜合治理、地表水過度開發(fā)與地下水超采區(qū)治理、新一輪退耕還林還草、農牧交錯帶已墾草原治理以及東北黑土區(qū)保護等工程。

第三，生態(tài)系統(tǒng)破壞與農業(yè)可持續(xù)發(fā)展問題。近年來我國通過退耕還林、退牧還草、生態(tài)補獎政策等一系列投入，局部地區(qū)生態(tài)環(huán)境得到明顯改善。在陜西調研時欣喜地發(fā)現(xiàn)，榆林等毛烏蘇沙漠邊緣地區(qū)已經種植了牧草，沙丘被固定住了。當?shù)乩习傩照f環(huán)境改善以后氣候發(fā)生變化，降雨多了。但生態(tài)環(huán)境整體惡化的趨勢仍然嚴峻。受生態(tài)惡化和環(huán)境污染的影響，我國生物物種資源喪失和流失情況嚴重。森林覆蓋率不到世界平均水平的2/3，居全球第136位，人均森林面積和蓄積量只有世界平均水平的1/4和1/7。自然濕地僅占國土面積的3.77%，遠遠低于8%～9%的世界平均水平。我國90%的天然草原出現(xiàn)不同程度沙化退化，退化、沙化、鹽堿化面積還在逐年增加。海洋環(huán)境富氧化嚴重，赤潮災害超過1.4萬km2。野生動植物受到威脅或處于瀕危狀態(tài)，生物多樣性受到嚴重威脅。

農業(yè)生態(tài)系統(tǒng)是子孫后代安身立命的根本。中央1號文件提出，要建立農業(yè)可持續(xù)發(fā)展長效機制，促進生態(tài)友好型農業(yè)發(fā)展，推進農業(yè)資源休養(yǎng)生息，加大生態(tài)保護建設力度。實現(xiàn)農業(yè)可持續(xù)發(fā)展，要明晰發(fā)展新思路，就是“生產、生活、生態(tài)”三生共贏;明確發(fā)展新目標，就是高產高效與生態(tài)保護和資源永續(xù)利用協(xié)調兼顧。要處理好開發(fā)與保護、當前與長遠、局部與全局的關系，劃出草原、森林、濕地等生態(tài)可持續(xù)的“紅線”，因地制宜、適度開發(fā)、有序利用。農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的突破口在科技，要加強技術集成創(chuàng)新，研發(fā)出適合不同區(qū)域特點的節(jié)水、抗旱、高產的新品種、新技術;要深化改革，積極推動科研體制改革、水權制度改革、金融改革等深層體制機制的改革，充分發(fā)揮政府推動和市場調節(jié)的雙重作用。

總體來說，在新的歷史起點上，農業(yè)可持續(xù)發(fā)展挑戰(zhàn)與機遇并存。面對復雜多變的形勢和突出存在的問題，資源區(qū)劃工作任重道遠。如何發(fā)揮區(qū)劃系統(tǒng)的作用，需要我們認清形勢、迎接挑戰(zhàn)，拓展思路，創(chuàng)造性的開展工作。

3 關于2014年農業(yè)資源區(qū)劃工作

做好新形勢下的農業(yè)資源區(qū)劃工作，要緊緊圍繞中國特色農業(yè)現(xiàn)代化道路的要求，以農業(yè)可持續(xù)發(fā)展為主線，遵循“農業(yè)資源監(jiān)測評價—戰(zhàn)略研究—區(qū)域規(guī)劃—試點示范”工作路線和工作重點，以優(yōu)化資源配置、促進資源永續(xù)利用、推動區(qū)域農業(yè)協(xié)調發(fā)展為基本途徑，推動生態(tài)友好型農業(yè)發(fā)展，不斷開創(chuàng)資源區(qū)劃工作新局面。

按照上述思路，推進資源區(qū)劃工作，首先要樹立3個新理念。一是樹立新的發(fā)展理念，按照區(qū)域資源稟賦和環(huán)境承載力來優(yōu)化農業(yè)生產力布局，因地制宜選擇資源利用模式，確定合理的開發(fā)利用程度，以實現(xiàn)資源的永續(xù)利用和農業(yè)可持續(xù)發(fā)展，宜糧則糧、宜牧則牧、宜林則林。二是樹立新的資源配置理念，統(tǒng)籌考慮農業(yè)生產、農民增收、農業(yè)環(huán)境治理和生態(tài)修復的關系，走出一條生產、生活、生態(tài)“三生共贏”的農牧業(yè)發(fā)展道路。三是樹立新的管理理念，充分發(fā)揮市場在資源配置中的主體作用。利用“看不見的手”來管理資源，調動各方積極性節(jié)約資源、用好資源。當前和今后一個時期，應重點在以下3個方面下功夫:一是深化農業(yè)區(qū)劃研究。結合新的形勢和本地實際，按照可持續(xù)發(fā)展的思路，在充分考慮水土資源承載力和氣候變化等因素的基礎上，進一步深化農業(yè)區(qū)域內功能區(qū)劃研究，切實摸清資源底數(shù)。根據區(qū)域資源承載力，優(yōu)化生產力布局，開展產業(yè)結構調整，合理確定生產規(guī)模，推動資源高效利用，推動區(qū)域農業(yè)協(xié)調發(fā)展。二是加強農業(yè)資源綜合管理。適應底線思維和紅線管理的需要，科學劃定土地、水、生態(tài)三條紅線，確保國家糧食安全底線。研究建立區(qū)域可持續(xù)發(fā)展綜合評價體系，科學評價區(qū)域或產業(yè)的可持續(xù)發(fā)展水平。在科學構建資源管理體系的前提下，深入研究提高資源利用效率、保障食物安全、適度規(guī)模經營和各類經營主體的經營領域等一系列問題，總結推廣資源利用成熟模式，為當?shù)剞r業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供借鑒和示范。三是強化資源環(huán)境監(jiān)測。發(fā)揮農業(yè)大數(shù)據優(yōu)勢，農業(yè)資源環(huán)境調查評估是區(qū)劃工作的重要職能。要充分利用農業(yè)遙感等手段，加強農業(yè)資源環(huán)境監(jiān)測，推進建設農業(yè)資源大數(shù)據中心、農業(yè)資源監(jiān)測系統(tǒng)、農田水利信息化系統(tǒng)等。通過強化監(jiān)測，跟蹤研究，促進資源合理開發(fā)利用，切實保護好草原、濕地、水等資源，科學管理荒地開墾、沙荒地治理以及生態(tài)修復，防范農藥、化肥等過度使用。

關于2014年農業(yè)資源區(qū)劃工作，全國區(qū)劃辦初步擬定了工作要點，會后將以全國區(qū)劃辦文件正式印發(fā)大家。下面，就做好今年的工作提幾點要求:

一是準確把握形勢要求，謀劃發(fā)展思路。準確把握改革精神、變化脈搏，深刻認識發(fā)展規(guī)律，抓住機遇，順勢而為，乘勢而上，用足用好寶貴的戰(zhàn)略機遇期。始終堅持服務“三農”大局，緊緊圍繞“三農”工作需求以及本地區(qū)本行業(yè)的中心工作，研究大課題，編制大規(guī)劃，合理確定工作目標，積極主動出主意、想辦法，創(chuàng)造性地開展工作，贏得各方面的關注和支持，為領導決策提供參考和依據。

二是突出工作重點，發(fā)揮自身優(yōu)勢。抓住農業(yè)和農村發(fā)展中的熱點、難點和重點問題，集聚力量、聯(lián)合攻關、合力突破。積極推動研究成果的轉化應用，切實將研究成果轉化為科學決策。要切實做好《全國農業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃》和《農業(yè)環(huán)境突出問題治理規(guī)劃》的編制和發(fā)布工作。開展西北旱區(qū)農牧業(yè)可持續(xù)發(fā)展、水土等農業(yè)資源高效利用、農牧交錯區(qū)種養(yǎng)業(yè)結合等重點課題研究。

三是注重總結提煉，強化示范引領。按照建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型農業(yè)，促進農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的要求，緊緊圍繞本省區(qū)農業(yè)資源實際，開展適合當?shù)靥攸c與需求的試點示范項目。要對本省區(qū)農業(yè)資源合理開發(fā)和可持續(xù)利用成功模式進行認真總結并推廣應用，集成示范一批具有重大現(xiàn)實意義的技術應用模式和資源利用模式，充分發(fā)揮引領、示范帶動作用，使其成為資源區(qū)劃研究成果轉化和應用的展示窗口與有效抓手。全國區(qū)劃辦近期將總結宣傳一批各地農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的成功經驗和模式，為《全國農業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃》的頒布實施做準備。請各省區(qū)劃辦認真總結，及時報送。

四是加強自身建設，提升工作能力。各地區(qū)劃辦人員編制少、兼職多、隸屬雜，要多措并舉、開拓創(chuàng)新、提升自我。不斷創(chuàng)新工作機制，加強交流合作，交流工作經驗、探討學術觀點、反映研究成果。要進一步加強區(qū)劃隊伍的業(yè)務培訓，不斷提高區(qū)劃隊伍綜合素質和工作能力。要加強與科研院所、大專院校、學術團體的合作，進一步利用好“外腦”。要進一步提升農業(yè)資源監(jiān)測水平，積極推進以農業(yè)遙感為代表的現(xiàn)代空間信息技術與現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的深度融合，認真謀劃農業(yè)遙感應用工作，全面提高農業(yè)遙感應用與服務能力。要高度重視信息資源開發(fā)利用，積極推進農業(yè)空間數(shù)據庫建設，強化資源環(huán)境與各種生產要素的疊加分析，提升決策服務能力。