■ 舒紹福

香港廉潔政府怎么做到了廉潔

■ 舒紹福

廉潔是維系一個政府興衰存亡的生命線。廉潔政府是古今中外人們普遍追求的一種理想政府狀態(tài)?！安皇茉涣?，不污曰潔。”廉潔是政府建設(shè)之本，廉潔的核心是干部清正、政府清廉、政治清明。20世紀60、70年代的香港政府貪污風氣盛行，貪污賄賂甚至成為生活的一部分，從而引起市民強烈不滿。為改變這種境況，香港特別成立了廉政公署，多渠道、多途徑打擊貪污，著力建立一個審慎理財、為民務(wù)實、高效清廉的廉潔政府?？偨Y(jié)香港廉潔政府建設(shè)的主要做法及其成功要素，對于新形勢下進一步理清廉潔政府建設(shè)的重大問題，促進我國廉潔政府建設(shè)，不無借鑒意義。

香港廉潔政府建設(shè)的主要做法

歷史已經(jīng)證明，廉潔是維系一個政府興衰存亡的生命線。廉潔政府是清正廉潔取信于民的政府，是行政權(quán)力公共性、行政行為公開化、行政成本節(jié)制化和行政人員遵守廉潔的統(tǒng)一，是廉政與勤政的統(tǒng)一。為了贏得市民認同，實現(xiàn)政府廉潔，香港政府采取了一系列卓有成效的舉措。

成立獨立的反貪污組織，促進政府廉潔

香港曾是個貪腐盛行的社會，當時香港政府有的部門貪污問題嚴重，警隊情況尤甚，市民對此強烈不滿。1974年2月15日，作為獨立的反貪污組織，廉政公署成立了。正如報道所說：“香港廉政公署成立，如良醫(yī)診病，捏住政府機構(gòu)的痼疾所在，香港由此才真正迎來了廉潔黃金時代，成功地實現(xiàn)由亂到治的歷史轉(zhuǎn)變，并成為公認的世界最廉潔的地區(qū)之一。”

香港廉政公署精確的職能定位、合理的制度設(shè)計、嚴格的法律規(guī)定和科學的程序保障，為香港成就廉潔政府奠定了堅實的基礎(chǔ)。作為獨立的反貪污組織，廉政公署獨立于香港政府的架構(gòu)之外，廉政專員直接向行政長官負責。廉政公署基本架構(gòu)是由廉政專員及其下屬的執(zhí)行處、防止貪污處和社區(qū)關(guān)系處所構(gòu)成，在職人員約1300人。當前，根據(jù)《香港特別行政區(qū)基本法》之規(guī)定，廉政公署全權(quán)獨立處理一切反貪污工作，其執(zhí)行處、防止貪污處和社區(qū)關(guān)系處三管齊下對抗貪污，并分別行使調(diào)查、預(yù)防和教育的職能。執(zhí)行處人數(shù)最多，大約1000人，是香港廉政公署的調(diào)查部門，負責接受、審閱和調(diào)查有關(guān)貪污的指控。防止貪污處約60人，主要負責審視各政府部門及公共機構(gòu)的工作常規(guī)及程序，以減少可能出現(xiàn)貪污的情況，同時該處亦應(yīng)私營機構(gòu)的要求，提供防貪顧問服務(wù)。社區(qū)關(guān)系處約200人，行使教育職能，主要工作是深入社區(qū)，通過采用多種可資利用的手段，廣泛推廣肅貪倡廉的信息，與市民面對面地接觸，推動各界人士采取預(yù)防貪污的措施，提倡誠實和公平的正確價值觀。

香港廉政公署“三位一體”的架構(gòu)，為香港政府的廉潔高效提供了組織保證：“一方面通過執(zhí)行處全力肅貪，讓腐敗分子逢貪必被抓而‘不敢貪’；另一方面則將反貪重心前移，通過審核政府部門的法律文件、工作程序等工作，堵塞貪污漏洞，使相關(guān)人員‘不能貪’；同時通過教育宣傳讓市民‘不想貪’，培養(yǎng)反貪防貪和廉潔自律的深厚土壤。”

確立制度防貪理念，防止貪污舞弊行為

廉潔政府以“廉潔”為中心，公職人員是政府行政的主體。因此，公職人員是否廉潔守法，是廉潔政府一個最明顯的標志。這就要求，公職人員首先應(yīng)該自身清廉，奉公守法， 勤政為民，不以權(quán)謀私，不收受賄賂，不貪贓枉法。但要實現(xiàn)這樣的目的，僅僅靠公職人員自律是不夠的，制度還是不可或缺的。制度更具有根本性、全局性與長期性。沒有制度，廉潔政府建設(shè)無法做到有法可依、有章可循。為此，香港政府樹立了制度反貪理念，通過建立健全各種條例、指令，旨在從源頭上規(guī)范公職人員的行為，防止公職人員貪污腐化。

《防止賄賂條例》是防止利益沖突、規(guī)管香港公職人員的重要法律條例和制度設(shè)計，也是促進廉潔政府建設(shè)的重要制度設(shè)計。該條例第3條規(guī)定：“任何訂明人員未得行政長官一般或特別許可而索取或接受任何利益，即屬犯罪?！睂τ谶`反第3條規(guī)定的公務(wù)員，最高懲罰是罰款10萬元港幣，入獄1年。該條例第4條規(guī)定：“任何公職人員索取或接受利益，作為執(zhí)行職務(wù)的誘因或報酬，即屬違法；而提供利益者亦屬違法。”對于違反第4條規(guī)定的公職人員，不論其是在香港還是外地，只要索取或接受任何利益，即屬于違法，最高懲罰是罰款50萬元港幣，入獄10年。該條例第10條規(guī)定：“任何政府雇員或曾為政府雇員，所維持的生活標準高于其現(xiàn)在或過去薪俸相稱的標準者，或所支配的財富與其現(xiàn)在或過去薪俸不相稱者，除非能做出圓滿解釋，否則即屬違法?！睂τ谶`反第10條規(guī)定的公職人員，最高懲罰是罰款100萬元港幣，入獄10年。另外，該條例第5條規(guī)定：“任何公職人員索取或接受利益，作為在合約事務(wù)上給予協(xié)助或運用影響力的誘因或報酬，即屬違法；而提供利益者亦屬違法?！痹摋l例第8條則規(guī)定：“任何人經(jīng)任何政府部門、辦事處或機構(gòu)與政府進行任何事務(wù)往來時，無合法權(quán)限或合理辯解而向受任于該政府部門、辦事處或機構(gòu)的訂明人員提供任何利益，即屬犯罪?！薄斗乐官V賂條例》中所指的訂明人員包括政府委任官員及公務(wù)員。利益則包括金錢、禮物、貸款、傭金、職位、合約、折扣、服務(wù)、優(yōu)待及免除法律上全部或部分的責任等等，但利益不包括款待。款待指供應(yīng)即場享用的食物或飲品，以及同時提供的其他款待，例如歌舞表演等?？畲仨毊攬鱿碛?，且不可過分奢華和頻繁。

不僅如此，由于大量私營機構(gòu)也涉及公眾利益，如上市公司貪污案件、商業(yè)回扣等，實際上都直接或間接地侵犯了消費者權(quán)益，而且企業(yè)作為社會的微觀經(jīng)濟主體，如果其貪腐行為不被納入調(diào)查范圍，整個社會清廉也將不復存在，政府亦不可能獨善其身。因此，廉政公署也將私營機構(gòu)和私人企業(yè)納入調(diào)查范圍。根據(jù)《防止賄賂條例》第9條之規(guī)定:“任何代理人在未得到委托人許可的情況下，索取或接受任何與其職務(wù)有關(guān)的利益，均屬違法?！比绻`反該規(guī)定，最高懲罰是罰款50萬元港幣及監(jiān)禁7年。

《公務(wù)員事務(wù)規(guī)例》是香港特別行政區(qū)的行政指令，明確闡明了公務(wù)員應(yīng)有的行為及責任，包括接受款待的規(guī)定、申報利益沖突、申報投資以及離職、退休后接受有薪工作的規(guī)定。如果公務(wù)員違反相關(guān)規(guī)定，可以處以警告、罰款、降職、開除以及沒收退休金等紀律處分。

堅守審慎理財、量入為出的財政原則，建設(shè)廉價政府

廉價是廉潔政府題中之義。廉潔政府建設(shè)，既要求政府官員做到清正廉潔，又要求政府能夠?qū)崿F(xiàn)低成本和高效率，是一個廉價政府。早在一百多年前，馬克思總結(jié)巴黎公社經(jīng)驗時就指出: “公社實現(xiàn)了所有資產(chǎn)階級革命都提出的廉價政府的口號?！倍嗄陙硐愀壅恢眻允貙徤骼碡?、量入為出的財政原則，善用公帑，建設(shè)節(jié)儉的廉價政府，避免為日后的政府帶來沉重負擔。

香港公共財政理念奉行的是審慎理財、量入為出、簡單而低稅率的稅制，以及市場主導、政府促進的方針。審慎理財是香港政府理財?shù)淖罡咴瓌t，政府在制定預(yù)算方案時，堅持量入為出的原則，保持收支平衡，以及預(yù)留龐大的財政儲備應(yīng)付突發(fā)情況。根據(jù)審慎理財、量入為出的財政原則，香港政府開支必須做到合理、節(jié)約，政府自覺規(guī)范自己的行為，減少、杜絕奢侈浪費，不與民爭利，公營部門不多占社會資源，且政府開支的增長在一段期間內(nèi)不得超越整體經(jīng)濟的增長。香港政府財政預(yù)算具有較強的約束力，一旦制定了赤字預(yù)算，也會要求在中期預(yù)算中取得平衡。另外，香港充裕的財政儲備也是彌補財政赤字的有力工具。香港公共財政本著公共效益、效能最大化原則，能夠廉價高效地向民眾供給具有覆蓋面廣、競爭性弱的基本公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，提升了香港整體競爭能力，改善了社會素質(zhì)，推動了香港經(jīng)濟健康、持續(xù)增長。

注重廉政教育，加強誠信管理，簽訂廉政合同，建設(shè)誠信政府

廉政教育是廉潔政府建設(shè)的基礎(chǔ)性工作,是構(gòu)建懲治和預(yù)防腐敗體系的重要組成部分。香港政府在建設(shè)廉潔政府的進程中，既重視制度上的規(guī)范，也重視廉政教育及宣傳，尤為重視通過誠信管理，提升廉潔文化，打造誠信政府。

一方面，開展廣、深、專的廉潔教育及宣傳，教育人心，改變?nèi)说南敕?，樹立防貪意識。公務(wù)員入職時，就要接受防貪培訓，而且在其職業(yè)生涯中還有持續(xù)性的一般性和專題性的防貪培訓。防貪教育不但走進大中小學課程，而且還進入幼兒園課程之中。同時，廉政公署不但走進社區(qū)，通過演藝晚會、創(chuàng)作比賽、制作真實個案改編的電視劇等多種形式舉辦防貪活動，深入民心，還與商會、會計師工會等專業(yè)團體攜手，舉辦防貪講座。

另一方面，加強誠信管理，防止利益沖突，提升廉潔文化。利益沖突處理不當、以權(quán)謀私、濫用職權(quán)等都能引發(fā)誠信問題。廉政公署倡導共建廉政，實施公務(wù)員廉潔守正計劃，積極協(xié)助公務(wù)員事務(wù)局制定有關(guān)誠信的行政指令，協(xié)助政府部門制定員工操守指引，防止公職人員出現(xiàn)利益沖突問題。政府部門應(yīng)委任處長或副處長為“道德”主任，定期與廉政公署防貪處會面，安排防貪審查項目的開展，安排政府部門內(nèi)部針對不同層級公務(wù)員的防貪講座，以及安排與政府部門有外包業(yè)務(wù)的承包商員工的防貪講座。與此同時，還要求政府部門在外包合約里加上防貪條款，與承包商簽訂廉政合同。如要求承包商或供應(yīng)商申報在履行合約時出現(xiàn)的利益沖突情況，禁止他們在執(zhí)行職務(wù)時接受或提供任何利益。

香港廉潔政府建設(shè)的主要經(jīng)驗

短短數(shù)十年，香港成就了一支廉潔、高效的公務(wù)員隊伍，政府服務(wù)公開、公平公正、廉潔高效，并躋身全球最清廉地區(qū)之列，在亞洲僅次于新加坡，其建設(shè)廉潔政府的主要經(jīng)驗是：

一是政府決心最關(guān)鍵。反腐敗的改革只有在高層領(lǐng)導人持之以恒的推動下，才能克服利益集團的抵制與官僚習性。正因為有香港特區(qū)政府和特首的全力支持，以及政府各個部門的緊密配合，香港的廉政建設(shè)才能不斷取得新成就。香港政府每年為廉政公署支出9億港幣辦公經(jīng)費，不僅為防貪反貪提供了充足資源，而且也彰顯了政府的反腐決心。

廉政公署的獨立性，也反映了香港社會治理腐敗、建立廉潔政府的堅強決心。廉政公署直接向特區(qū)首長負責，無論是機構(gòu)本身，還是人事、財政以及辦案上，都較為獨立。廉政公署不隸屬于任何一個政府部門，其最高官員“廉政專員”由香港最高行政長官直接任命。廉署專員有完全的人事權(quán)，署內(nèi)職員采用聘用制，不是公務(wù)員，不受公務(wù)員委員會管轄。廉政公署經(jīng)費由香港最高行政首長批準后在政府預(yù)算中單列撥付，不受其他政府部門節(jié)制。廉政公署具有獨立調(diào)查權(quán)，包括搜查、扣押、拘捕、審訊等，必要時亦可使用武力，而抗拒或妨礙調(diào)查者則屬違法。機構(gòu)獨立、人事獨立、財政獨立及辦案獨立，確保廉政公署從體制及運行上切斷與可能形成掣肘的各部門之間的聯(lián)系，從而使反貪肅貪“一查到底”成為可能。

二是法定權(quán)力最有力。健全有效的法律賦予廉政公署法定的權(quán)力。《廉政公署條例》、《防止賄賂條例》、《選舉（舞弊及非法行為）條例》等賦予廉政公署法定的權(quán)力，既有調(diào)查所有貪污及選舉舞弊案件的廣泛調(diào)查權(quán)力，以打擊貪污，也具有審查政府及公營機構(gòu)的工程程序、提出改善措施的權(quán)力，還有推動防貪教育的權(quán)力。

三是市民支持最重要。沒有香港市民的支持，香港廉政工作很難推進，廉潔政府建設(shè)也步履維艱。如此所述，20世紀60、70年代，市民對香港政府的廉潔狀況極度不滿，其中對政府部門及公共機構(gòu)的貪污舉報占據(jù)所有舉報數(shù)字的86%。隨著廉政公署工作的不斷開展，香港市民從最初的質(zhì)疑很快走向信任和支持。在近些年每年民意調(diào)查中，95%以上的香港公眾支持廉政公署工作，信任廉政公署工作，而且74%貪污舉報都是具名投訴。正是由于有了廣大香港市民的鼎力支持，香港廉潔政府建設(shè)才有堅實的基礎(chǔ)。

四是監(jiān)察力量不可缺。作為一個反貪調(diào)查機構(gòu)，廉政公署的獨立性又只能是相對的。如果沒有有效的監(jiān)督與制約，廉政建設(shè)也難以取得良好的成績。為了確保廉政公署自身的廉潔高效，香港政府又設(shè)有完備的監(jiān)察與制衡機制，防止權(quán)力被濫用。

首先，廉政公署要接受行政長官的直接監(jiān)督，廉署雖不受政府其他部門轄制，但廉政專員需向特區(qū)行政長官負責，并需定期向特區(qū)行政會議匯報廉署工作。同時，行政長官還通過委任貪污問題咨詢委員會、審查貪污舉報咨詢委員會、防止貪污咨詢委員會、社區(qū)關(guān)系市民咨詢委員會等四個委員會，對廉政公署實施間接監(jiān)督。

其次，廉政公署要受到立法會監(jiān)督、司法監(jiān)督等。立法會有權(quán)賦予或撤銷廉政公署的權(quán)力，并要求廉政專員出席立法會會議，也有權(quán)要求廉政專員就其政策及經(jīng)費問題接受議員質(zhì)詢。廉政公署行使某些權(quán)力前，必須事先獲得法庭的準許，接受司法監(jiān)督。同時，廉政公署會謹慎研究法官就調(diào)查工作所提出的意見或批評，并檢討執(zhí)法程序，確保權(quán)力不被濫用。

再次，內(nèi)部監(jiān)察也促進了廉政工作的誠信高效。廉政公署要求職員恪守最高的誠信水平。廉政公署自成立以來就設(shè)有一個內(nèi)部調(diào)查及監(jiān)察單位，名為L組。專責調(diào)查監(jiān)督廉署工作人員，以確保自身清廉高效。L組高度保密，不在廉政公署總部大樓辦公，至于他們在哪里，有些什么職員，就連在職的廉政公署人員都不知道。而獨立運作的廉政公署事宜投訴委員會，也能有效地監(jiān)察及覆檢所有涉及廉署及廉署人員的非刑事投訴，以及監(jiān)察針對廉署的職務(wù)投訴。委員會成員由行政長官委任，主席由行政會議成員出任，其他委員包括行政會議及立法會成員和社會賢達。

另外，傳媒監(jiān)督也是香港廉潔政府建設(shè)成功的要素之一。對腐敗的“零容忍”，為廉潔政府建設(shè)營造了良好的社會氛圍，而極為發(fā)達的香港全媒體，使得政府的一舉一動都在“太陽”之下，透明公開。

五是廉潔教育不可無。建設(shè)廉潔政府，觀念要先行。觀念不變，行為很難改變。凈化人的思想，變革人的觀念，要依靠教育。無論時代如何發(fā)展，都必須將廉潔教育構(gòu)筑成為預(yù)防腐敗體系工程的“前沿哨所”。香港政府非常重視誠信管理和廉潔教育，通過形式多樣、生動活潑的防貪教育、防貪培訓，走進學校，走進社會，深入人心，從心靈深處建筑起防止思想變質(zhì)和利益沖突的道德底線。

（作者單位：國家行政學院政治學教研部）