楊永林

(廣東嘉應學院政法學院，廣東 梅州 514015)

在清代十個帝王之中，雍正皇帝雖然在位時間不長，然其對吏治的整頓卻在清朝歷史上留下了濃墨重彩的一筆。清代章學誠曾對雍正時期的吏治狀況作出了高度的評價:“憲皇帝澄清吏治，裁革陋規(guī)，整飭官方，懲治貪墨，實為千載一時?！保?］雍正整頓吏治的成果是以其吏治思想為基礎的，深入探析雍正的吏治思想，對于當今的吏治建設也有積極的借鑒價值。成書于乾隆年間的《世宗憲皇帝圣訓》，比較全面地反映了雍正的吏治主張，本文擬立足于《世宗憲皇帝圣訓》，對雍正的吏治思想作一粗淺的考察。

一 加強官員的任用

在清初諸位帝王中，雍正是一位長于馭臣，善于治國的有作為的皇帝。他認為任用賢人為政教之大端，將用人視為治國之本，“治天下之道，首重用人?！保?］為此，他要求各省督撫加強對人才的訪察。他說:“國家敦勵風俗，首重賢良。舉髦士以勸秀民，實為政教之大端。凡封疆大吏，宜共體此意，廣詢博訪，不可視為具文，漫不加察也?！保?］從清代任官的制度來看，除了科舉取士以外，清代還有薦舉、恩蔭等方式，雍正十分重視各級官員的薦舉，他要求各封疆大吏廣詢博訪，努力發(fā)掘所轄區(qū)域的賢才，向皇帝推薦，以為國家所用。

任用賢才在雍正治國的理論體系中占有至關重要的地位。他將治國的大要概括為理財和用人兩個方面，認為用人尤其重要:“從古帝王之治天下，皆言理財用人。朕思用人之關系，更在理財之上。果任用得人，又何患財之不理，事之不辦乎?”［4］雍正認為治國之大要無非是用人和理財，而兩者相較而言，用人更為根本，只有用得其人，才能理好國家之財。

在人與法的關系上，雍正認為，人的因素起關鍵作用，他說:“為政以得人為要，用得其人，自能因地制宜，順時敷教;若不得人，縱奇策神術，徒羙聽聞耳，于事何濟?”［5］

在人才的選任方面，雍正要求各級官員應該不徇私情，他曾諭鄂爾泰曰:“朕原求得人而用，非私親戚有所偏向也，設如用而不是者，必系不聽卿訓導之子侄，負朕恩之下流，亦必加倍懲治，總之朕用人唯大公，遇大臣之子侄，每多喜用者，皆此意也”［6］。在任大臣之子侄方面，雍正認為，應該唯才是用。鄂爾泰是雍正的知心大臣，常與雍正談論用人之道，強調去庸重才，寧用有才而不肖，不用賢而無才之人。在用人方面尤為值得稱道的是，雍正認為應一體對待滿人和漢人，而不應該有所區(qū)分:“從來為治之道，在開誠布公，遐邇一體。若因滿漢存分別之見，則是有意猜疑，互相漠視，豈可以為治乎?天之生人，滿漢一理，其才質不齊，有善有不善者，乃人情之常。用人惟當辨其可否，不當論其為滿為漢也”［7］。

在各級官員的選任中，雍正認為州縣官員的任用對國家的治理尤為重要:“守令乃親民之官，關系百姓之休戚。故得其人則民生被澤，而風俗日淳;不得其人，則民生受累，而風俗日薄。自古安民必先察吏，此不易之經(jīng)也?！保?］他認為，各級地方官應該由才干素著，廉潔自持之人擔任，他說:“道府州縣等官，于地方民生最為切近，與其甄別于既仕之后，不若詳慎于未仕之前?！保?］清代的地方行政機構分為省、府、道、縣四級，州縣作為最基層的政權組織，與百姓的關系最為接近，因此，雍正認為在州縣官員的任用方面，更應該詳加體察。

二 告誡各級官員以身作則

吏治清明與否，與上級官吏尤其是高級官吏是否以身作則有密切的聯(lián)系，雍正深深體會到官員的表率作用對國家治理的重要價值，他在上任伊始就告誡各級官員率先垂范。雍正元年正月，諭巡撫曰:

一省之事凡察吏安民，轉漕裕餉，皆統(tǒng)攝于巡撫，茍非正己率屬，振飭勵精，則一切政刑錢谷，必致隳墮，拊循保障之功何賴乎?夫吏治不清，民何由安?”［10］

在清代，督府是最高級別的地方官員，掌握著地方軍政大權?！罢菩嫉乱?，撫安齊民，修明政刑，興革利弊，考覈群吏。”(《清史稿·職官志》)督撫憑借自己的特殊位置，使上情下達，處理各地的突發(fā)問題、考核屬下官員，并及時匯總反映到朝廷，皇帝通過20余個大吏，穩(wěn)定地方秩序，鞏固其在全國范圍內的統(tǒng)治。因此，督府的所作所為對于吏治的好壞有著非常重要的作用。

督撫以下就是道員，道員“各掌分守、分巡，及河、糧、鹽、茶，或兼水利、驛傳，或兼關務、屯田;并佐籓、臬覈官吏，課農(nóng)桑，興賢能，勵風俗，簡軍實，固封守，以帥所屬而廉察其政治?！?《清史稿·職官志》)雍正諭道員曰:守巡兩道，首當潔己惠民，凡府州縣之廉潔貪污，俱宜細加察訪，不時密詳督撫，以憑舉劾。”［11］

知府制度是清代地方行政制度的中間環(huán)節(jié)，清代知府“掌總領屬縣，宣布條教，興利除害，決訟檢奸。三歲察屬吏賢否，職事修廢，刺舉上達?！?《清史稿·職官志》)清代知府對清代地方行政制度的運行，乃至對整個清朝統(tǒng)治都發(fā)揮過重要作用。知府連結著督撫與州縣，雍正諭知府曰:

國家親民之官，莫先于守令，蓋州縣官與民最親，而知府又與州縣官最親，凡州縣興利除弊之事，皆于知府有專責焉，是知府一官，分寄督撫監(jiān)司之耳目，而為州牧縣令之表率，承流于上，宣化于下，所系綦重矣?！保?2］

知縣是清代與百姓最為接近的一級地方行政機構，知縣掌一縣治理，決訟斷辟，勸農(nóng)賑貧，討猾除奸，興養(yǎng)立教。雍正諭知州知縣曰:

皇考之治功，惟爾州縣諸臣，具有父母斯民之責，其為朕立之基址，以固邦本焉!誠能潔己奉公，實心盡職，一州一縣之中，興仁興讓，教孝教忠，物阜民安，刑清訟簡，朕將升之朝寧用作股肱。如或罔念民瘼，恣意貪婪，或朘削肥家，或濫刑逞虐，或借刻以為清，或恃才而多事，或諂媚上司以貪位，或任縱胥吏以擾民，或徇私逞欲，以上虧國帑，王章具在，豈爾貸歟?［13］

在雍正帝的告誡中，有兩個詞至為關鍵，一是“正己率屬”，一是“潔己惠民”。針對巡撫等高級官吏來說，應該通過端正自身，以為下屬之表率;對于道員等官員來說，廉潔奉公，可以使百姓受惠。雍正六年三月，雍正再次告誡州縣官員潔己愛民:“若州縣潔己愛民，毫無浮派，則民間正供，乃義當完納之項，何憚而不早完乎?”［14］就州縣官員而言，雍正認為，只有州縣官吏潔己愛民，才能順利地向百姓征收賦稅，以保障國家機器的正常運轉。

雍正上任伊始就對各級官吏進行諄諄告誡，充分體現(xiàn)了雍正帝對吏治的重視。

三 嚴懲貪官污吏

要澄清吏治，懲治貪污腐敗是無法繞開的一個重要環(huán)節(jié)。在對官吏進行告誡以后，雍正帝就著手懲治貪官污吏。

康熙后期，放寬了對貪污大案的懲處，開始有限度地容忍官吏貪污，此閘門一開，即給吏治風氣帶來了極為惡劣的影響。對于康熙后期官場的貪腐成風，雍正看在眼里，恨在心里。雍正四年十月，他在給諸王和文武大臣的“上諭”中說:

皇考惟有洞悉下情之處，則朕得之于親身閱歷。朕在藩邸四十余年，凡臣下之結黨懷奸，夤緣請托，欺罔蒙蔽，陽奉陰違，假公濟私之習，皆深知灼見，可以屈指而數(shù)者。是以今日宵旰憂勤，為世道人心長久之計，禁之不得不嚴，訓之不得不切，非好爲辨論，自取煩勞也?！保?5］

雍正即位后，決心整飭吏治，打擊貪污，倡行廉潔政治，以挽救頹風，重振朝綱。他將貪官視為地方四害之首:

“蓋地方之害，莫大于貪官蠧役之朘削，強紳劣衿之欺凌，地棍土豪之暴橫，巨盜積賊之刧奪，此等之人，不能化導懲戒，則百姓不獲安生?！保?6］

雍正認為，貪官、強紳、地棍、巨盜為地方之四大害，而貪官尤甚，因此，他認為，整飭吏治，首先就必須懲治貪官:“從來察吏之道，莫先于獎亷懲貪。蓋貪黷之風不息，則上虧國課，下剝民膏，其為吏治人心之害者甚大，不止關系錢糧而已?！保?7］

雍正認為，貪污之對社會之危害，遠非殺人、強盜可比，他在諭大學士及文武官員時說:“然命案盜案，其害不過一人一家而止，若侵帑殃民者。在一縣，則害被于一縣;在一府，則害被于一府。豈止殺人及盜之比?”［18］殺人、強盜所侵犯的不過是一人一家，而貪官則為害一方。

有鑒于此，雍正認為，對貪官污吏絕不能姑息:“養(yǎng)稂莠者，傷禾稼;惠奸宄者，賊良民。若保全貪官汚吏，以博長厚之名;縱容地棍土豪，以沽安靜之譽，此大有害于人心吏治者也?！保?9］對貪官的打擊，也是對天下百姓的保護。

在關于楊以寧貪腐一案的處理意見中，雍正說:

凡官員內不拘資格加恩擢用之人，日后居官不法，所以降旨重治其罪者，并非因朕心之忿怒也。蓋以從前加恩擢用之時，原出于朕至公之心，為吏治民生起見，伊等既已受知于朕，若從此黽勉上進，功名未可限量，乃竟自暴自棄，至于貪贓犯法，即加重懲，無可憫惻［20］。

楊以寧是蔡珽保薦之人，雍正加特恩由知縣擢用知府，其于署事任內以欺罔貪婪被參劾，其在被參之后，黨附兩廣總督阿克敦，構成交結邪黨紊亂朝政之罪，被判處斬監(jiān)候。雍正認為，對于因加恩得到重用的人員，其犯貪腐罪行，也應該加重處罰。

雍正在即位后一個月，就樹起了反貪之大旗，他首先通過清查虧空來查處貪腐行為?？滴跄┠?，由于中央戶部和地方府縣共同作弊，貪污公款，中飽私囊，錢糧虧欠非常嚴重，致使國庫空虛。雍正在清查虧空的行動中，一些地方大員紛紛落馬，其中包括江蘇巡撫吳存禮、山西巡撫蘇克濟等。在懲貪斗爭中，雍正主張既拍蒼蠅，也打老虎。他認為止貪之法，不可專責之一吏，其位愈尊，其害愈大;其害愈大，而人愈不敢言，因此對貪贓的高官和王公貴族須毫不寬貸。他果斷地處理了一批大案要案，以推動全國的清查和懲貪工作。雍正清查虧空雷厲風行，贓官一旦被揭發(fā)，即抄家籍沒，且官衙與原籍同時抄檢，以避免隱藏，貪官之一切家產(chǎn)估價變賣。另外，凡是貪官，一經(jīng)被人告發(fā)，就革職離任。在雍正皇帝鐵腕治貪的重壓之下，吏治風氣得到了明顯的好轉。

在重拳治貪的同時，雍正也著手進行防貪方面的制度建設，其中最具特色的莫過于他首創(chuàng)了養(yǎng)廉銀的制度。雍正希望通過養(yǎng)廉銀制度，來培養(yǎng)鼓勵官員廉潔習性，并避免貪污事情發(fā)生。養(yǎng)廉銀制度的具體做法就是將州縣私自征收的耗羨提解歸公，由各省統(tǒng)一支配。由各省長官根據(jù)治內官員的級別以及事物的繁簡程度，按照一定的標準給付銀兩，作為各級官員的日用之資，以達到“上不誤公，下不累民”的目的，以培養(yǎng)官員廉潔的風氣。養(yǎng)廉銀制度盡管在后世遭到了破壞，但是，在雍正時期，在減輕人民負擔、澄清吏治、增加國家財政收入等方面還是起到了積極的作用。

四 加強對官員的考核

吏治的建設是一個系統(tǒng)過程，除了要加強對貪腐官吏的打擊，更要注重對官員常規(guī)的考核和監(jiān)督。在中國古代，定期考課是對官員進行考核的主要手段，考課制度是中國古代官僚政治的重要組成部分，通過考課，國家可以實現(xiàn)對官僚的管理，在一定程度上促使官員約束自己的行為，使其忠于君主，為國盡力，從而達到澄清吏治的目的。以從嚴治官而著稱的雍正，對官員的考核和監(jiān)督工作也非常重視，他所發(fā)布的上諭，有很多此方面的表述。

雍正多次強調要加強對官員的考課，他在考課的程序、考課的標準以及強化考課官員的責任等諸多方面都提出了自己的見解。

清代官員的考課，文官有京官京察和外官大計，武官有軍政，考核的標準為“四格八法”。四格為考核官員的四項內容，包括守、才、政、年;八法為處分官員的八類標準，包括貪、酷、不謹、疲軟無為、浮躁、才力不及、年老、有疾。

雍正非常重視對官員的定期考核，尤其重視對外官的考核，并且重視對外官考核制度的設計和改良。

按照當時的考核制度，考核結束后，將一等和二等的部分官員引見給皇帝，引見制度對官員的仕途升遷起著十分重要的作用。雍正認為，為了使得考核制度更加公平合理，那些被參劾的官員，除非有明確的劣跡，不須再行引見以外，其他被參奏的官員亦應該送到引見之處，交由中央九卿共同處理，這樣可以防止一些官員的仕途完全被主管考核的官員所左右。

對于官員考核的標準，雍正認為，官員考課的標準應該進一步翔實，應該將文官倉庫之盈虧，辦事之能否，武官騎射之優(yōu)劣，訓練之勤惰等納入考課標準，同時，要求主管考課的官員應該秉公執(zhí)法，不徇私情:

朕思卓異八法，所舉所劾，不過十數(shù)人，而平等供職，不列舉劾者，尚有多員。如文官倉庫之盈虧，辦事之能否，武官騎射之優(yōu)劣，訓練之勤惰，皆未填注考語，是考課群吏，尚有遺漏之處也。嗣后大計軍政，除卓異八法照舊例舉行外，其平等官員，文職自知縣以上，武職自守備以上，俱于大計軍政之年，令督撫提填注明考語，造冊報明吏兵二部，務期秉公核實，不得徇情，任意顛倒是非，爾等確議具奏［21］。

對于主管考核的官員而言，雍正提出，應該強化考核官員失職行為的責任監(jiān)督:

國家舉行大計，乃三年考績之大典。其中卓異人員，皆加以特恩，不次擢用。誠以該管上司為國家薦拔人才，必深知灼見，然后列為卓異，斷無有徇私受托，草率冒濫，以負國恩而辱巨典者……嗣后文武卓異官員，有犯貪贓不法之款，而審訊確實者，將從前列為卓異之上司，一并議處。倘于該員未敗露之先，有能查出參奏者，免其處分［22］。

雍正認為，對于那些考核卓異而后又作奸犯科、貪贓枉法的官員，應該將其與主管其考核的官員一并懲處，惟其如此，方能督促主管考核的官員認真、忠實、客觀地履行其職責。

雍正的吏治思想對于對其整頓吏治起到了一定的積極作用，但是也有其局限性，他沒有建立起澄清吏治的一整套完善的機制，其整頓吏治的主張和措施只能起一時之效，另外，其吏治思想與吏治實踐也存在一定的差距。盡管如此，我們仍然應該肯定其思想的積極價值，他的整頓吏治的主張對今天的政治文明建設也有積極的借鑒價值。

［1］章學誠.文史通義·內篇［M］.上海:上海古籍出版社，2008.

［2］［3］［4］［5］鄂世鏞.淺談雍正用人［J］.遼寧大學學報，1983，(3).

［6］［7］［8］［9］［10］［11］［12］［13］［14］［15］［16］［17］［18］［19］［20］［21］［22］世宗憲皇帝圣訓(四庫全書版)［M］.臺北:文淵閣.