劉艷云 濮蘇安

(1．中共北京市西城區(qū)委黨校，北京 100054;2．北京市西城經(jīng)濟科學(xué)大學(xué)，北京 100035)

人民調(diào)解是在人民調(diào)解委員會主持下，依據(jù)法律、政策和社會主義道德，對民間糾紛進行規(guī)勸疏導(dǎo)，促使當(dāng)事人互諒互讓，解決糾紛的群眾自治活動。人民調(diào)解能及時化解民間矛盾糾紛，其社會功能的充分發(fā)揮，能有效防止矛盾激化，降低“民轉(zhuǎn)刑”案件的發(fā)生，維護社會穩(wěn)定。同時，有效的調(diào)解還能把大量矛盾糾紛化解在萌芽階段，從而有效減輕法院訴訟的負擔(dān)，緩解法院“訟累”壓力，使有限的司法資源能夠更加集中地應(yīng)用到法律適用的重大問題和“疑難雜癥”上，提高法院裁判的品質(zhì)。因此，人民調(diào)解是建立和諧社會、維護穩(wěn)定發(fā)展的“第一道防線”，在我國社會轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟改革過程中有著獨特功能，發(fā)揮著突出作用。

一、新形勢下的人民調(diào)解和訴訟調(diào)解

隨著改革力度地不斷加大，社會利益格局在市場經(jīng)濟條件下不斷調(diào)整和變化，使社會發(fā)展進入了矛盾多發(fā)期，民間糾紛也呈現(xiàn)出不同以往的新特點。一方面糾紛類型復(fù)雜化。在傳統(tǒng)的民間糾紛中，矛盾性質(zhì)往往較為單一，新形勢下的民間糾紛，其矛盾性質(zhì)表現(xiàn)出多重性和復(fù)雜性，多重矛盾相互交錯、互為因果。另一方面糾紛主體多元化。在傳統(tǒng)的民間糾紛中，矛盾主體雙方多為公民個體，新形勢下的矛盾主體則更多涉及公民與法人，或公民與其他社會組織。同時，由于城市化進程、拆遷、企業(yè)改制等引發(fā)的矛盾，導(dǎo)致群體性糾紛和高額財產(chǎn)利益糾紛明顯增多。面對新形勢下日漸復(fù)雜的民間糾紛形勢，傳統(tǒng)的人民調(diào)解工作無論是在組織機構(gòu)，還是在隊伍素質(zhì)、工作手段上，都暴露出方方面面的不適應(yīng)，大量“調(diào)而不解”、“久調(diào)無解”的糾紛直接涌向人民法院，訴訟調(diào)解的數(shù)量激增，人民法院作為“最后一道防線”，壓力重重。因此，在當(dāng)前“大調(diào)解”格局下，必須提升人民調(diào)解效率、緩解訴訟調(diào)解壓力，進一步完善和發(fā)展調(diào)解制度。實現(xiàn)這一目標(biāo)的核心，則是在人民調(diào)解的“非訴訟調(diào)解”與人民法院的“訴訟調(diào)解”間構(gòu)建有效的銜接機制，將人民調(diào)解“延伸”至基層人民法院，使人民調(diào)解不僅僅在“非訴調(diào)解”中起作用，而且能在“訴訟調(diào)解”包括訴前、訴中、訴后等更加廣泛的范圍中發(fā)揮更大作用。

二、人民調(diào)解“延伸”的實踐和積極作用

2003年上海長寧區(qū)法院設(shè)立了全國第一家專業(yè)化人民調(diào)解機構(gòu)——“區(qū)聯(lián)調(diào)委人民調(diào)解窗口”，開展了“在法官主導(dǎo)下訴訟調(diào)解適度社會化”探索，開創(chuàng)了“人民調(diào)解走進法院”的先河。［1］其目的是在社會化的大背景下實現(xiàn)糾紛的合意解決以減輕基層法院的壓力。在基層法院設(shè)立人民調(diào)解工作室是通過發(fā)揮人民調(diào)解作為維護社會穩(wěn)定“第一道防線”的功能，以實現(xiàn)社會和諧的總體目標(biāo)。

2007年，北京市西城區(qū)司法局與西城區(qū)人民法院經(jīng)過認真調(diào)研后，在全市范圍內(nèi)率先在法院立案大廳聯(lián)合設(shè)立了獨立于訴訟外的訴前調(diào)解形式——西城區(qū)人民調(diào)解工作室，直接調(diào)解“打到法院門口”的糾紛，意在打造一條切實為當(dāng)事人有效解決糾紛的新途徑，嘗試推動人民調(diào)解與法院立案審判的銜接互動，完善社會糾紛多元化化解機制，努力實現(xiàn)人民調(diào)解與司法審判工作的“雙贏”。人民調(diào)解工作室的成立，標(biāo)志著人民調(diào)解與司法調(diào)解之間成功實現(xiàn)了對接，為建立多元化的矛盾糾紛化解機制邁出了創(chuàng)新步伐。八年來(2007年—2014年)，西城區(qū)人民調(diào)解工作室以其“身在法院內(nèi)”、“調(diào)在訴訟外”、“指導(dǎo)訴訟中”的特殊身份，有力推進了我國人民調(diào)解制度的創(chuàng)新發(fā)展，在不斷完善人民調(diào)解功能的過程中，發(fā)揮著前所未有的重要作用。

1、便于把握調(diào)解工作的策略與方法。人民調(diào)解工作室與人民法院立案庭同處一個工作環(huán)境內(nèi)，可以觸及到來自當(dāng)?shù)馗鱾€街道、各個社區(qū)及各村的糾紛情況。這一有利地位，使工作室在宏觀上能多角度全方位了解糾紛形勢，在微觀上能更加具體把握調(diào)解工作的策略、方向及方法。這為人民調(diào)解工作室提供了極大的幫助，能使之恰當(dāng)運用不同的調(diào)解策略與方法展開調(diào)解，提高調(diào)解效果。

2、便于當(dāng)事人與人民法院的溝通。人民調(diào)解工作室與人民法院立案庭相對而設(shè)，對于來訪的當(dāng)事人，立案庭與調(diào)解工作室可以實現(xiàn)隨時情況溝通，既有利于人民調(diào)解工作室隨時了解人民法院的工作要求，也為確定來訪當(dāng)事人訴求事項的接訪方法創(chuàng)造了條件，進而形成“默契配合”，從中取得最佳的調(diào)解與指導(dǎo)效果。

3、便于加強對基層人民調(diào)解委員會的工作指

導(dǎo)。由于人民調(diào)解工作室的工作能夠觸及來自當(dāng)?shù)馗鹘值馈⒏魃鐓^(qū)、各村的糾紛信息，可謂是“見多識廣”，故對于指導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)的社區(qū)調(diào)解委員會開展工作具有較強的針對性。如，北京市西城區(qū)人民調(diào)解工作室通過匯總、分析，結(jié)合不同時期或階段的民間糾紛發(fā)展形勢及特點，適時通過人民調(diào)解員協(xié)會，有針對性地面向社區(qū)各級調(diào)解委員會，多次組織人民調(diào)解員開展多種形式的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，結(jié)合婚姻法、繼承法、物權(quán)法、侵權(quán)責(zé)任法等法律，以及來自人民調(diào)解工作室獲取的第一手資料，通過豐富、翔實、通俗、生動的案例與知識宣講，取得了較好的培訓(xùn)效果。

4、便于提高人民調(diào)解工作的影響力。正因為人民調(diào)解工作室設(shè)于立案大廳內(nèi)，很多來訪當(dāng)事人對人民調(diào)解室的工作表示出了極大的信任，其接訪量遠遠高于法院周邊的其他法律咨詢機構(gòu)。人民調(diào)解員的工作得到當(dāng)事人的認可程度相對較高。

5、便于構(gòu)建三大調(diào)解的銜接機制。目前，人民調(diào)解、司法調(diào)解、行政調(diào)解是我國民間糾紛調(diào)解體系中的三大框架。但在實際工作中，這三者之間，尚缺少有效的聯(lián)動機制。

當(dāng)前傳統(tǒng)的民間糾紛大量存在并呈現(xiàn)出與其他糾紛相互交錯、互為因果的狀態(tài)，許多糾紛集行政、民事、刑事等諸因素于一體。所以，將人民調(diào)解工作室設(shè)于法院內(nèi)，不應(yīng)僅僅是辦公環(huán)境的“銜接”，也不是人民調(diào)解向法院“延伸”的最終目標(biāo)。其核心應(yīng)當(dāng)是“人民調(diào)解”與“司法調(diào)解”兩種調(diào)解機制的銜接與深化。

總之，人民調(diào)解進法院，改變了人民調(diào)解的固定模式。首先，它不同于法官調(diào)解，使調(diào)解工作更貼近百姓，使廣大群眾更易于接受;其次，運用靈活的方法，采取單方面調(diào)解的方式，讓一方當(dāng)事人暫緩或者放棄訴訟，冷靜的商量，或者退一步理解和包容對方當(dāng)事人，從而實現(xiàn)了矛盾的緩解或化解。這一平臺更多的是讓當(dāng)事人了解到除了法律解決糾紛這一途徑之外，道德的層面也是很重要的。

此外，當(dāng)事人在有關(guān)書寫訴狀、提交證據(jù)、辦理程序等等問題上，幾乎都到人民調(diào)解室咨詢，尋求指導(dǎo)與幫助。可以說，人民調(diào)解室進駐人民法院，在客觀上也極大緩解了人民法院導(dǎo)訴工作的壓力。

三、人民調(diào)解“延伸”機制的發(fā)展和問題

人民調(diào)解工作室大量的訴前接訪工作與人民法院訴前調(diào)解工作(包括立案環(huán)節(jié)的調(diào)解工作)有著很大的重合度。因此，如果僅將“人民調(diào)解主持下達成的調(diào)解協(xié)議”通過人民法院“確認”來實現(xiàn)其“法律效力”，即認為是實現(xiàn)了“人民調(diào)解與訴訟的銜接”，顯然是不夠的。人民調(diào)解工作室設(shè)立于人民法院內(nèi)，只是將人民調(diào)解的工作向法院“延伸”的一個起點，一個標(biāo)志。因為“人民調(diào)解”與“訴訟調(diào)解”還存在著巨大的“銜接”空間。目前，人民法院的訴訟調(diào)解，包括“訴前調(diào)解”(訴前調(diào)解又包括“立案前調(diào)解”和“庭前調(diào)解”)、“訴中調(diào)解”(開庭后至判決前的調(diào)解)和“訴后調(diào)解”(包括“判后答疑”和“執(zhí)行和解”等)，這些都可以滲入“調(diào)解”環(huán)節(jié)，人民調(diào)解工作室在日常工作中均有所觸及。

第一，在人民調(diào)解工作室主持下，在矛盾雙方之間達成“調(diào)解協(xié)議”的機率較低，主要是因為前面提到的“來訪人多為一方當(dāng)事人”的原因。而大量的“單方調(diào)解”所實現(xiàn)的社會效果，則容易被忽略。第二，人民調(diào)解工作室的所涉及的民間糾紛，包括了從矛盾初始至裁判結(jié)束及執(zhí)行階段，其涉足領(lǐng)域遠遠超過了基層人民調(diào)解委員會應(yīng)有范圍，也大大超出了人們對“人民調(diào)解”一般理解含義。

但是，人民調(diào)解工作室所開展的“非訴訟調(diào)解”性工作的經(jīng)歷證明:人民調(diào)解所具備的“非訴訟調(diào)解資源”與人民法院的“訴訟調(diào)解資源”之間，還有建立進一步的“資源整合”的發(fā)展空間?，F(xiàn)在人民調(diào)解工作室的設(shè)立，實際上恰是為“人民調(diào)解”與“訴訟調(diào)解”間建立整合關(guān)系的一個良好的契合點。

就目前設(shè)立在北京市西城法院的人民調(diào)解工作室的現(xiàn)狀來看，人民調(diào)解工作室所進行的非訴訟調(diào)解工作，與法院的訴訟調(diào)解工作還存在脫節(jié)的情況，主要表現(xiàn)在“調(diào)解資源”尚未有機整合。另外，就人民法院而言，對人民調(diào)解工作室的設(shè)立，目前亦僅將其界定為所增加的一項“便民措施”，這也與“延伸”的意義尚存差距。由于缺少這種整合意識，“延伸”的意義還沒有真正實現(xiàn)。

四、深化人民調(diào)解“延伸”的探索

人民調(diào)解工作室設(shè)立于人民法院內(nèi)，是將人民調(diào)解工作指向訴訟前的糾紛調(diào)解，直接調(diào)解“打到法院門口”的民間糾紛。這種設(shè)立宗旨，一方面要將“人民調(diào)解”與“訴訟調(diào)解”實現(xiàn)有機銜接，另一方面，也是要為“三位一體”大調(diào)解格局的實現(xiàn)奠定基礎(chǔ)。

人民調(diào)解工作室的工作機制與模式，在目前人民調(diào)解工作延伸進法院已取得的工作成效的基礎(chǔ)上，還有從以下幾個方面予以進一步完善“延伸”的空間。

1、加強基層人民法院對調(diào)解室工作的指導(dǎo)?！度嗣裾{(diào)解法》第5 條第2 款:基層人民法院對人民調(diào)解委員會調(diào)解民間糾紛進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。人民法院，尤其是基層人民法院，應(yīng)當(dāng)重視人民調(diào)解在解決社會矛盾糾紛中的優(yōu)勢和作用，克服唯案辦案的局限思維，高度重視對人民調(diào)解工作的指導(dǎo)，把指導(dǎo)人民調(diào)解工作作為一項重要任務(wù)列入年初工作計劃，納入年終目標(biāo)考核內(nèi)容之中，并定期檢查落實，形成主要領(lǐng)導(dǎo)作第一責(zé)任人親自抓，分管領(lǐng)導(dǎo)作直接責(zé)任人具體抓，其他領(lǐng)導(dǎo)協(xié)助抓，一級抓一級、層層抓落實的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系。

2、逐步建立與法院訴訟調(diào)解工作相適應(yīng)的各種“延伸”機制?？紤]到人民調(diào)解工作室設(shè)立于人民法院內(nèi)，除了要保證其作為一項“便民服務(wù)”措施的作用繼續(xù)發(fā)揮外，還應(yīng)當(dāng)針對人民調(diào)解工作室在日常接訪中所涉“訴前糾紛、訴中糾紛、訴后糾紛”的特點，考慮逐步與人民法院相應(yīng)業(yè)務(wù)庭室建立關(guān)聯(lián)機制的問題，從而進一步實現(xiàn)人民調(diào)解的全面“延伸”。

3、嚴格適用司法確認程序，加強人民調(diào)解協(xié)議的法律效力。對于人民調(diào)解工作室調(diào)解書申請司法確認后，審查法官應(yīng)當(dāng)嚴格把關(guān)。對于沒有存疑的、交易金額較大或者不符合交易習(xí)慣的案件尤其慎重，必要時可以對當(dāng)事人進行詢問，調(diào)查案件真實情況。

人民調(diào)解協(xié)議的司法確認程序納入法院整體工作后，可以接受法院原已成熟的監(jiān)督體系監(jiān)督，辦理確認案件仍應(yīng)遵照人民法院辦案紀(jì)律、回避規(guī)定等。出現(xiàn)審查不嚴致使經(jīng)過確認的協(xié)議內(nèi)容不便執(zhí)行或者與法相悖的情形，應(yīng)設(shè)計相應(yīng)的補救措施。

4、擴大人民調(diào)解工作室調(diào)解的范圍。隨著社會利益格局的不斷重新調(diào)整，許多新情況、新問題、新矛盾愈來愈多，造成各類糾紛復(fù)雜多樣，矛盾糾紛的主體由公民與公民轉(zhuǎn)化為公民與法人或其他社會組織以及單位之間;矛盾糾紛的內(nèi)容也由婚姻、家庭、鄰里、繼承、贍養(yǎng)等簡單糾紛發(fā)展為經(jīng)濟糾紛、下崗待崗職工與企業(yè)的糾紛、勞資關(guān)系糾紛、物業(yè)管理糾紛以及動拆遷糾紛等等。如今人民法院受理民事案件的“案由”幾經(jīng)調(diào)整，已經(jīng)達到了400 多項;新頒布的《人民調(diào)解法》已經(jīng)取消了人民調(diào)解委員會受理民間糾紛的限制……這都表明人民調(diào)解的工作范疇已經(jīng)擴展到我們?nèi)粘Ｉ畹母鱾€領(lǐng)域，民間糾紛的外延在無限的擴大著，可以說法不禁止的都可以列入調(diào)解受案的范圍。

5、推動人民調(diào)解室調(diào)解員的專業(yè)化建設(shè)。設(shè)立在法院的人民調(diào)解工作應(yīng)當(dāng)配備若干名專職人民調(diào)解員，并可根據(jù)工作需要配備若干名兼職人民調(diào)解員。選聘人民調(diào)解員時，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮具有審判經(jīng)驗和調(diào)解工作經(jīng)驗的退休法官、退休檢察官、律師和其他具有調(diào)解經(jīng)驗的人員?；鶎尤嗣穹ㄔ嚎梢酝扑]符合人民調(diào)解員資格的人員，經(jīng)司法行政機關(guān)授予人民調(diào)解員資格，擔(dān)任人民調(diào)解工作室的人民調(diào)解員。

6、調(diào)整普法宣傳與業(yè)務(wù)培訓(xùn)方向。駐法院人民調(diào)解工作室的一個重要職能應(yīng)該是積極為各街道調(diào)委會提供業(yè)務(wù)培訓(xùn)。司法行政機關(guān)也應(yīng)輪流選派各街道的人民調(diào)解員來駐法院人民調(diào)解工作室進行業(yè)務(wù)鍛煉;法院也將依托駐法院人民調(diào)解工作室來加強對人民調(diào)解的指導(dǎo)。因此，駐法院人民調(diào)解工作室也兼具帶教和培訓(xùn)的職能。在相關(guān)的糾紛形勢分析、普法宣傳、業(yè)務(wù)培訓(xùn)等各方面，人民調(diào)解工作室的工作與人民法院之間還有諸多的“資源共享”與“延伸”機率。

7、加大對人民調(diào)解工作室資金的投入?！叭嗣裾{(diào)解進法院”作為“訴調(diào)對接”機制的創(chuàng)新方式在全國蔓延。附設(shè)于法院的“人民調(diào)解工作室”形式也得到最高人民法院的肯定。2011年《最高人民法院工作報告》就指出:“加強訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制建設(shè)，發(fā)揮人民調(diào)解組織、社會團體、律師、專家、仲裁機構(gòu)的作用，通過在法院設(shè)立人民調(diào)解室等做法，引導(dǎo)當(dāng)事人就地、就近選擇非訴方式解決糾紛。”為保障人民調(diào)解工作室的有效運作，實現(xiàn)人民調(diào)解機構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展，政府應(yīng)當(dāng)加大對人民調(diào)解工作機構(gòu)的財政投入，可建立經(jīng)費單獨預(yù)算制度。

［1］毋愛斌．法院附設(shè)型人民調(diào)解及其運作［J］．當(dāng)代法學(xué)，2012，(2)．