李麗君

近年來，義務(wù)教育的均衡發(fā)展不僅是我國教育界廣泛討論的熱點(diǎn)問題，也是我國教育政策一個(gè)重點(diǎn)內(nèi)容?，F(xiàn)如今，隨著義務(wù)教育階段受教育權(quán)糾紛的日益多樣化，教育的不均衡狀態(tài)日益體現(xiàn)了出來，義務(wù)教育階段受教育權(quán)的發(fā)展，面臨著許多不可忽視的問題。其中最重要的問題之一，就是義務(wù)教育階段不平等現(xiàn)象的廣泛存在，嚴(yán)重制約了未成年人受教育權(quán)的保障與發(fā)展所以義務(wù)教育的均衡發(fā)展就顯得尤為重要。教育作為普通百姓改變命運(yùn)的跳板，它的實(shí)施過程直接決定著是社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)?！熬獍l(fā)展”的落實(shí)與實(shí)現(xiàn)是教育公平和保障社會(huì)和諧發(fā)展的必要條件。而受教育權(quán)的剝奪，則是對基本人權(quán)無法保障的大問題。因此，如何確保義務(wù)教育階段兒童受教育權(quán)得到實(shí)現(xiàn)是義務(wù)教育能否真正實(shí)現(xiàn)的必要條件。

一、義務(wù)教育均衡發(fā)展的必要性

2010年，我國頒布了《中國中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020)》(以下簡稱《規(guī)劃綱要》)，明確提出，義務(wù)教育是重中之重，并提出到2020年，確保適齡兒童少年接受良好的義務(wù)教育?？梢姡谖覈?，教育一直是國家關(guān)心和發(fā)展的重點(diǎn)。隨著依法治國基本方略的建立，一個(gè)良好的法律文化環(huán)境正在逐步形成，我國教育法制建設(shè)的環(huán)境也基本成熟。但近年來，隨著有關(guān)教育法律關(guān)系的糾紛的日益增多，對于義務(wù)教育階段的受教育者來說，如何切實(shí)可行的保障他們的合法受教育權(quán)成了我們關(guān)心的問題。

所謂受教育權(quán)，是指公民依法享有的要求國家積極提供均等的受教育條件和機(jī)會(huì)，通過學(xué)習(xí)來發(fā)展其個(gè)性、才智和身心能力，以獲得平等的生存和發(fā)展機(jī)會(huì)的基本權(quán)利。它是每個(gè)人與生俱來應(yīng)享有生存、自由、平等和接受教育的權(quán)利，并不受剝奪和侵犯。義務(wù)教育的強(qiáng)制性和免費(fèi)性就決定了它不是一種需要通過法律手段來保障其公平性的教育。我國在義務(wù)教育階段受教育權(quán)發(fā)展中取得的重要成果，主要包括:除了憲法第46條關(guān)于受教育權(quán)的概括性規(guī)定之外，關(guān)于義務(wù)教育階段的法律法規(guī)包括:《中華人民共和國義務(wù)教育法》、《中華人民共和國教育法》、《未成年人保護(hù)法》等。《中華人民共和國義務(wù)教育法》作為義務(wù)教育階段受教育權(quán)的具體的體現(xiàn)專門性規(guī)定的法律，其對于我國未成年人的受教育權(quán)完善與發(fā)展起到了指導(dǎo)與促進(jìn)作用，對于義務(wù)教育階段出現(xiàn)的受教育權(quán)問題提供了切實(shí)可行的解決辦法。但是，在上述法律法規(guī)不斷發(fā)展和完善過程中，與之伴隨產(chǎn)生的特別是當(dāng)今社會(huì)，以教育規(guī)模、數(shù)量的急劇擴(kuò)張為主要特征，這種所謂“教育產(chǎn)業(yè)化”的存在導(dǎo)致的種種不平等現(xiàn)狀在義務(wù)階段未成年人身上的體現(xiàn)，已經(jīng)觸及了憲法對公民基本權(quán)利規(guī)定中的“受教育權(quán)”的侵犯。

從本質(zhì)上講，義務(wù)教育是公平的教育，平等的教育，而且義務(wù)教育平等是整個(gè)社會(huì)平等的基礎(chǔ)。如果不能保障每個(gè)公民平等地接受義務(wù)教育，那么整個(gè)社會(huì)的公平和平等根本不可能得到保障。義務(wù)教育如果發(fā)展不均衡，就會(huì)剝奪廣大青少年學(xué)生對優(yōu)質(zhì)教育資源的公平享受。依法保障適齡兒童、少年享有平等的義務(wù)教育機(jī)會(huì)，這不僅是依法辦事、執(zhí)政為民的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的前提。均等的教育環(huán)境是義務(wù)教育均衡發(fā)展的基礎(chǔ)。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，每一個(gè)適齡兒童、少年都有權(quán)利接受充分的、公平的義務(wù)教育。

二、我國義務(wù)教育非均衡發(fā)展的現(xiàn)狀

1．受教育機(jī)會(huì)權(quán)的非均衡?！读x務(wù)教育法》第九條規(guī)定:“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)?！薄肮癫环置褡濉⒎N類、性別、職業(yè)、財(cái)產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機(jī)會(huì)?！苯逃龣C(jī)會(huì)平等應(yīng)包括:入學(xué)機(jī)會(huì)、升學(xué)機(jī)會(huì)、選擇學(xué)校的機(jī)會(huì)等。當(dāng)前，仍有一些孩子只接受到非常少年限的教育，少數(shù)兒童根本就未上過學(xué)。有更多的孩子并沒有享受到免費(fèi)的義務(wù)教育。然而，當(dāng)前卻存在著擇?，F(xiàn)象、亂收費(fèi)屢禁不止。為什么呢?正是因?yàn)槿藗兊慕逃枨笈c優(yōu)良的教育資源還存在著矛盾。如，擇校還是就近入學(xué)。有了這種擇校市場的存在才導(dǎo)致了部分優(yōu)質(zhì)學(xué)校的大肆圈錢，而這種學(xué)校又更加大了校際間的差距，也誘發(fā)了薄弱學(xué)校的不規(guī)范收費(fèi)。周而復(fù)始的惡性循環(huán)，則加劇了義務(wù)教育的非均衡發(fā)展，讓適齡兒童少年享有平等的受教育權(quán)利遭受了損害。適齡兒童沒有充分接受九年義務(wù)教育的權(quán)利，就是政府、社會(huì)、學(xué)校以及其監(jiān)護(hù)人未盡到應(yīng)盡的責(zé)任。而對適齡兒童來說，這種情況嚴(yán)重侵犯了學(xué)生的受教育權(quán)，在義務(wù)教育中受到了不公平的待遇。

我國1986年頒布實(shí)施的《義務(wù)教育法》規(guī)定:“地方各級人民政府應(yīng)適當(dāng)設(shè)置小學(xué)、初級中等學(xué)校，使兒童、少年就近入學(xué)?！?006年6月修訂的新《義務(wù)教育法》再次強(qiáng)調(diào)繼續(xù)執(zhí)行“就近入學(xué)”的決議:“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學(xué)校就近入學(xué)?！本徒雽W(xué)作為國家法律政策堅(jiān)持執(zhí)行長達(dá)27年，然而現(xiàn)實(shí)狀況中，城市學(xué)生中有相當(dāng)一部分適齡兒童并不在服務(wù)區(qū)內(nèi)接受教育，農(nóng)村學(xué)生則由于校舍、撤點(diǎn)并校等原因選擇去城市就讀，這不僅加重了農(nóng)村學(xué)生的就學(xué)成本，也使得城市學(xué)?！叭藵M為患”。

2．教育條件權(quán)的非均衡。受教育條件權(quán)是受教育過程階段的權(quán)利，它不僅包括受教育者所享有的國家提供靜態(tài)教育資源，而且還包括教育過程中國家保障促使受教育者的權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的各種合理要求。受教育的條件又分為硬件設(shè)施和軟件設(shè)施。硬件設(shè)施如，平等的享有學(xué)校建設(shè)、學(xué)校裝備等;軟件設(shè)施是指，均有相似的人力資源、學(xué)校管理和教學(xué)媒介等。

教育資源在學(xué)校之間的分配不均衡是造成義務(wù)教育發(fā)展不均衡，特別是單一地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展不均衡的直接原因，也是義務(wù)教育發(fā)展不均衡的主要表現(xiàn)，有很多人對義務(wù)教育發(fā)展不均衡的研究就是以資源配置為支點(diǎn)的“實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展，均衡資源配置是必由之路”。

而現(xiàn)狀適齡兒童、少年需要一個(gè)平等的就學(xué)機(jī)會(huì)如整體的環(huán)境需求則是學(xué)校的基本設(shè)施、教育硬件、師資力量等等，甚至擴(kuò)大點(diǎn)說是整個(gè)社會(huì)對義務(wù)教育的關(guān)注與支持。但是，城鄉(xiāng)不均衡、區(qū)域之間不均衡、校際之間不均衡、實(shí)驗(yàn)班與普通班不均衡等等不均衡現(xiàn)象數(shù)不勝數(shù)。學(xué)生們需要一個(gè)較為適宜的教育環(huán)境，而教育環(huán)境的失衡必然對其學(xué)習(xí)、生活乃至一生都可能帶來嚴(yán)重后果。

3．教育成功權(quán)的非均衡?！督逃ā返?2條第3條規(guī)定了受教育者的學(xué)習(xí)成功權(quán):“在學(xué)業(yè)成績和品行上獲得公正評價(jià)，完成規(guī)定的學(xué)業(yè)后獲得相應(yīng)的學(xué)業(yè)證書、學(xué)位證書?！笔芙逃咴诮邮苣骋浑A段的教育之后，認(rèn)知、能力、道德等方面的發(fā)展達(dá)到相應(yīng)培養(yǎng)目標(biāo)的要求，并且獲得公正評價(jià)的權(quán)利。衡量一個(gè)學(xué)校的教育質(zhì)量與辦學(xué)效果是以學(xué)生個(gè)人的發(fā)展為最佳標(biāo)準(zhǔn)，這也是我們進(jìn)行教育事業(yè)的最終目的。人的素質(zhì)與能力的提高，不僅需要其自身的天賦、家庭與社會(huì)的影響，更多的則來自于教育。在義務(wù)教育階段，適齡兒童、少年的茁壯成長主要需要的是學(xué)校的正規(guī)學(xué)習(xí)與教育，也就是說取決于學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量。而現(xiàn)實(shí)狀況中，由于種種原因，部分適齡兒童未能按照規(guī)定獲得學(xué)位證書。甚至有部分學(xué)生由于自身、家庭或外部的某些原因輟學(xué)。這是非常明顯的成功權(quán)受到損害。

三、義務(wù)教育非均衡發(fā)展的原因分析

1．受教育權(quán)實(shí)現(xiàn)狀況不均衡。由于我國“分級管理”和“以縣為主”的投資管理體系，國家將實(shí)施義務(wù)教育的責(zé)任和義務(wù)主要交給地方，義務(wù)教育的發(fā)展程度就取決于各個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收支狀況。城市的義務(wù)教育普及度要高于農(nóng)村，相應(yīng)的城市義務(wù)教育階段受教育者受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)程度也高。除了城市農(nóng)民工子女受教育機(jī)會(huì)不平等的問題在當(dāng)前十分突出外，地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間也存在著種種不平等的現(xiàn)象。地方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，財(cái)政收支好，義務(wù)教育普及程度高，受教育者受教育權(quán)實(shí)現(xiàn)程度高的地區(qū)義務(wù)教育的普及和發(fā)展，比之實(shí)現(xiàn)程度低的地區(qū)要好。

2．受教育權(quán)法律救濟(jì)體制不完善。受教育權(quán)法律救濟(jì)體制，是給受教育者提供了一種解決教育權(quán)利與糾紛。受教育者與其他教育法律關(guān)系主體在教育過程中發(fā)生的權(quán)利義務(wù)沖突或者爭議。受教育權(quán)法律救濟(jì)體制的不完善自然導(dǎo)致受教育者無法通過合理或者適當(dāng)?shù)姆绞街鲝堊约旱臋?quán)利，表達(dá)自己的訴求，導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)缺乏明確的審判標(biāo)準(zhǔn)，不能充分保障當(dāng)事人的權(quán)利。隨著市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，政府在市場經(jīng)濟(jì)中地位的重要性日益突出，福利國家理念的逐步完善，教育公益性的探究逐步加深，對于提起與教育權(quán)相關(guān)的訴訟主體資格應(yīng)逐步拓寬，以適應(yīng)社會(huì)的逐步發(fā)展，完善不同角度不同層次的受教育權(quán)訴訟救濟(jì)體制，明確政府的責(zé)任與義務(wù)，全方位保障受教育者的合法權(quán)益。

3．受教育權(quán)保護(hù)制度不健全。我國教育立法長期以來較注重國家教育權(quán)的保護(hù)，卻忽視了對于學(xué)生受教育權(quán)的保護(hù)，沒有給予學(xué)生主體性地位，導(dǎo)致學(xué)生學(xué)習(xí)中的被動(dòng)、服從和從屬性。權(quán)利實(shí)現(xiàn)的程序性保護(hù)很弱，在司法救濟(jì)方面，很少把受教育權(quán)的保護(hù)納入行政訴訟的受案范圍。保護(hù)機(jī)制的不完善直接會(huì)使得義務(wù)教育階段的學(xué)生主觀意識上并沒有認(rèn)為自己“受保護(hù)”，也會(huì)導(dǎo)致在學(xué)生權(quán)利受到損害時(shí)，如何訴求和向誰訴求變得模糊。

4．受教育權(quán)利方面的監(jiān)督體系不完善。政府對學(xué)校的監(jiān)督不力。很多教育行政機(jī)關(guān)缺乏外部機(jī)制的制約，容易造成教育腐敗。教育法沒有把社會(huì)力量、家長納入監(jiān)督主體的范圍。對于義務(wù)教育階段的學(xué)生受教育權(quán)而言，一旦發(fā)生侵害，其被侵害的原因顯得較為復(fù)雜。既有屬于學(xué)校和家庭的原因，也有屬于社會(huì)的原因，但是最為關(guān)鍵的還是屬于各級政府監(jiān)督保障不力的原因。

四、義務(wù)教育均衡發(fā)展的對策

教育均衡不僅僅是一種靜態(tài)的平等，也不是平均的發(fā)展。而更多的是一種相對的、長期的、動(dòng)態(tài)的、辨證的過程性公平。教育均衡的目的是打破目前的教育過分不均衡的現(xiàn)象，縮小校際間太大的差距，努力辦好每一所學(xué)校，讓每次學(xué)生能夠享受到公平的受教育過程。筆者在這里從受教育權(quán)的權(quán)利角度提出以下對策:

1．深入完善細(xì)化有關(guān)法律法規(guī)。我國當(dāng)前義務(wù)教育法制還有許多不完善的地方，有必要作相應(yīng)的修改、補(bǔ)充。公民的受教育權(quán)只有在完善的法律體系之下才能夠獲得真正的保障，一個(gè)體系松散，操作性不強(qiáng)的法律體系是無法切實(shí)保護(hù)公民的基本權(quán)利，更談不上受教育權(quán)了。要保障公民的受教育權(quán)不受侵犯，必須要有相關(guān)的法律法規(guī)來規(guī)范與調(diào)節(jié)。然而，《義務(wù)教育法》等教育的相關(guān)法律效能卻低于其他的法律。這是由于教育法的立法理念及作為單位行法的《義務(wù)教育法》本身的文本結(jié)構(gòu)、制訂目的與依據(jù)和可操作度密切相關(guān)。所以，既有必要對《義務(wù)教育法》等法律作適當(dāng)?shù)男薷?，更需要制定相?yīng)的法律、法規(guī)加以補(bǔ)充、完善。這是“依法治國”、“依法治教”的必然要求。推進(jìn)我國義務(wù)教育均衡發(fā)展的關(guān)鍵就是讓每一適齡兒童、少年享有平等的受教育權(quán)。

2．建立責(zé)任清晰的政府機(jī)制。實(shí)施義務(wù)教育的均衡發(fā)展，首先要明確政府的主體地位，各級政府應(yīng)該承擔(dān)主要責(zé)任。義務(wù)教育屬于公共產(chǎn)品，理應(yīng)由政府為適齡兒童提供充足的教育經(jīng)費(fèi)，這是政府必須承擔(dān)的義務(wù)與責(zé)任。作為社會(huì)發(fā)展的重中之重——基礎(chǔ)教育尤其是義務(wù)教育，實(shí)施“義務(wù)教育全額免費(fèi)”的政策才是解決當(dāng)前我國教育發(fā)展不均衡的關(guān)鍵。因此，建議各級政府承擔(dān)起所有用于義務(wù)教育發(fā)展所需的教育經(jīng)費(fèi)，實(shí)施全額免費(fèi)，并全民監(jiān)督。政府、教育部門乃至整個(gè)社會(huì)都有責(zé)任為每一個(gè)適齡兒童、少年提供相對公平的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)、條件，為他們健康成長提供平等的服務(wù)，依法保障他們的受教育權(quán)不受到侵害。在教育法制日益完善的今天，依法推進(jìn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展是必然的。

3．制定全面的監(jiān)督機(jī)制。教育管理部門下派監(jiān)督專員。監(jiān)督專員應(yīng)定期到校視察、向家長了解情況，做出評價(jià)并上報(bào)教育管理部門，有助于教育管理部門及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、加強(qiáng)監(jiān)督。

建立對教師的全面績效考評機(jī)制，包括自我評價(jià)、上級評價(jià)、學(xué)生和家長評價(jià)等部分，評估結(jié)果可與教師待遇掛鉤。這樣的機(jī)制能為家長提供更準(zhǔn)確和客觀的教學(xué)信息，規(guī)范教師行為，提升教師隊(duì)伍的整體素質(zhì)。當(dāng)前，一些發(fā)達(dá)國家的教育體制、教育模式雖各有不同，但都把建立健全教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)、完善教育督導(dǎo)制度作為加強(qiáng)教育管理的重大舉措。我國也應(yīng)盡快建立獨(dú)立的教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)不再隸屬于各級教育行政部門，而直接向政府負(fù)責(zé)，以保證其能夠起到真正的監(jiān)督作用。同時(shí)還要加強(qiáng)社會(huì)的監(jiān)督。

4．構(gòu)建暢通的司法保障系統(tǒng)。構(gòu)建暢通的司法保障體系，在公民的受教育權(quán)受到侵害時(shí)，能夠及時(shí)地得到救助。受教育權(quán)由憲法規(guī)定，既在訴訟中不可直接適用，也不屬于民事訴訟和行政訴訟中所規(guī)范的權(quán)利種類。針對這一問題，各國通行的方法是“窮盡法律救濟(jì)原則”，其后如果仍認(rèn)為受到侵犯，再向有憲法解釋權(quán)的機(jī)關(guān)提出憲法訴求。另外，也可在《行政訴訟法》中將“受教育權(quán)受到侵犯”的情形納入受案范圍，使其能夠獲得行政部門的救濟(jì)。

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