戴玉琴

論基層農村民主政治發(fā)展價值的三維向度

戴玉琴

從政治學視域來看，農村基層民主政治發(fā)展價值可以分為三個維度：一是以村民自治制度為載體的農村民主政治的發(fā)展對整個國家上層民主政治發(fā)展帶來的影響，包括為中國上層民主政治的改革和推進提供了穩(wěn)定而堅實的農村社會基礎，發(fā)揮了政治主體培訓班和政治實驗場的作用；二是農村民主政治發(fā)展對黨內民主發(fā)展帶來的影響，包括探索架構以黨內民主和人民民主為兩個支撐點的基層民主政治體系，兩者有機銜接和良性互動的機制及黨組織權威提升的路徑；三是農村民主政治發(fā)展為農村政治有序、均衡發(fā)展提供了重要運作機制，包括民意表達、民意集中和農村社會不同階層利益需求平衡的機制等。

村級民主 價值 黨內民主 上層民主

以村民自治制度為載體的農村基層民主政治在發(fā)展中雖然還帶有草根性和粗糙性，其成長還存在種種結構性矛盾，其完善發(fā)展還缺乏充分的支撐條件，其行進的道路還存在著諸多制約性因素，但這些都不足以淹沒中國農村基層民主政治本身的發(fā)展價值，我們需要理性地透視這一價值。

一、為上層民主的推進筑穩(wěn)了治理基礎

中國是一個超大規(guī)模的農業(yè)社會，又是一個沒有多少民主傳統(tǒng)的社會，在這樣一種國情下推行社會主義民主政治必然是一個龐大而復雜的工程，它需要在民主政治總目標的指導下，謹慎而有序地推進。如果追溯中國民主政治現(xiàn)代化的進程，不難發(fā)現(xiàn)中國民主政治的探索基本上是在兩個不同的層面上以兩條不同的路徑推進的：一個層面是以恢復和健全各級人民代表大會制度為核心的“上層”民主建設，這是一條自上而下的民主之路；另一個層面是20世紀80年代發(fā)軔于90年代勃興的以村民自治為代表的基層民主實踐，這是一條自下而上的民主之路。其中以村民自治為代表的基礎性民主實踐取得了很大成功，它對上層民主的發(fā)展起了重要的推動作用，而且由于它推行的場域是遠離中國權力中心的農村，使得其在一定程度上起著實驗場的作用。

第一，村民自治的開展為上層民主政治的推進構建了良好的社會基礎。村民自治本身是適應農村改革的必然選擇。隨著家庭聯(lián)產承包責任制的推行，中國農村經(jīng)濟利益格局發(fā)生了變化，隨之這種變化又反映到政治層面，而村民自治的出臺就是這種要求的體現(xiàn)。因為不論是出于對目前處于主體地位的農民的尊重，還是為了處理自80年代以來越來越尖銳的農村干部與群眾之間的矛盾，以及為了消除農村體制改革之后農村政治、經(jīng)濟、社會管理等方面可能失控的風險，民主的制度性要求都必然會上升為一種重要選擇。正是在農民有條件、社會有需求的基礎上，村民自治作為解決基層社會的不公和調節(jié)各種矛盾的重要機制應運而生。在村民自治制度提供的平臺上，中國農村的選舉循序漸進地開展著，創(chuàng)造了無數(shù)豐富、生動的掌握權力、限制權力、參與權力的制度和辦法，農民也在參與民主的創(chuàng)造活動中接受了民主教育，熟悉了民主程序，鄉(xiāng)村社會也在這一民主進程中通過諸多的磨合走向穩(wěn)定，這就客觀上為中國上層民主政治的改革和推進提供了一個穩(wěn)定而堅實的農村社會基礎。“從社會對國家的推動來看，社會基層民主可以推動國家基層民主，并促使民主的層級提升?？梢哉f，只有在基層讓村民實行廣泛的選舉實踐，在推進高層選舉時才不會與社會脫節(jié)。”[1]肖立輝：《村民委員會選舉研究》，〔北京〕中國社會出版社2009年版，第201頁。

第二，村民自治的開展為上層民主政治的發(fā)展起了一個政治主體培訓班的作用。村民在村級民主政治推行的過程中提高了民主意識，掌握了民主參與的技巧，為更高層級民主的實行準備了主體條件。中國是一個農業(yè)大國，其中具有公民資格和法定權利的絕大部分政治主體來自于農民，所以農民自身對民主理念的認知，對民主程序的熟悉，對民主規(guī)則的了解，對上層民主的發(fā)展有著重要意義，而以“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”為主要內容的中國農村基層群眾自治實踐，為億萬農民提供了了解、接觸、實踐民主的具體途徑和制度保證，這對于提升農民的政治主體意識和理性的政治參與意識都起了很大的啟蒙和促進作用。正如農村基層民主政治的重要推動者彭真所期望的，“草根民主”的意義不僅在于推行農村基層民主，更在于使中華大地誕生一個世界上最大的“民主訓練班”?！八麄儼岩粋€村的事情管好了，逐漸就會管一個鄉(xiāng)的事情；把一個鄉(xiāng)的事情管好了，逐漸就會管一個縣的事情，逐步鍛煉、提高議政能力?！盵2]《彭真文選（一九四一——一九九○年）》，〔北京〕人民出版社1991年版，第608頁。確實，“草根民主”為中國基層政治引入了新的游戲規(guī)則和操作程序，它使村莊領導人的授權方式由“自上而下”置換為“自下而上”，村干部的權威基礎也以“村民賦予”代替了“上級授權”，這些都使得民主的精髓、方式、規(guī)則和程序日益深入到社會大眾之中。在基層群眾的自治實踐中，民主也由抽象的理念和法定的權利成為百姓日常生活的一部分。而當占中國人口絕大部分比例的農民一旦訓練成為合格的現(xiàn)代民主政治主體，其對中國的政治變革和民主演進的意義顯然是不可估量的。

第三，村民自治實踐進程中的諸多創(chuàng)新為我們設計上層民主提供了許多寶貴的經(jīng)驗。雖然村民自治活動從最初的政治設計來看，在文化素質相對低下、民主觀念相對薄弱的中國農村推進、擴大民主還有一定的風險，從其發(fā)展的實際進程來看還呈現(xiàn)出一定程度上的不平衡性，效果也沒有預期的那樣理想，但是，由于村民自治是直接面對社會的需求和挑戰(zhàn)而產生的，再加之其處于權力控制的薄弱環(huán)節(jié)，所以在村民自治的推行中能夠根據(jù)實際需要產生出具有自主性的制度創(chuàng)新，這些創(chuàng)新對上層民主的發(fā)展又具有深刻的理論反思價值和實踐價值。例如，候選人產生方式的民主化競選方式的引入、“兩票制”和“一肩挑”對政黨合法性基礎的探索等等，都體現(xiàn)了村民自治在制度創(chuàng)新方面的意義。這些制度創(chuàng)新和體制創(chuàng)造，雖然有些失敗了，有些成功了，有些是個案，有些具有推廣價值，但對于上層民主的發(fā)展來說都是寶貴的財富。因為中國特殊國情決定了基層的探索和創(chuàng)新是當下中國降低改革風險的一種自然選擇，民主并不完全是政治設計的應然結果，在民主實然發(fā)展的過程中，肯定會出現(xiàn)這樣那樣的問題，充分發(fā)揮基層探索和創(chuàng)新的作用，可以降低改革發(fā)展中的風險，最大程度地減少矛盾和問題，也可以在政治阻力較小的情況下切實地探索和總結民主建設的經(jīng)驗，可以形成一種民主的文化氛圍。即便實踐探索中出了問題也只是局部問題，它作為中國民主政治建設的一個外圍性實驗，其對大局的負面影響也是有限的。

二、為黨內民主和人民民主的互動提供了可借鑒范式

如果從權威產生的來源和運作方式來看，以村民自治為載體的民主屬于人民民主，以村支部為代表的基層民主屬于黨內民主，所以，兩委會關系的處理方式實際上反映的是黨內民主和人民民主在基層的互動方式。如果從理論應然層面的推導來看，基層黨組織是由先進的共產黨員組成的，代表的是廣大人民的利益，所以黨內民主的先進性理應高于基層人民民主，對基層人民民主起示范、帶頭和引導作用，這不僅是出于保護黨員權利與履行黨的歷史使命的需要，也是從根本上體現(xiàn)人民利益的需要。可是在當前的鄉(xiāng)村民主實踐過程中，人民民主卻因村民自治的推行走到了前面，而對黨內民主的發(fā)展形成了倒逼效應，推動著黨內民主的發(fā)展。實踐中的問題由實踐解決，村民自治中對黨內民主的實踐探索客觀上為黨內民主和人民民主在更高層面的互動提供了可以借鑒的范式。

第一，村民自治實踐中的探索架構了以黨內民主和人民民主為兩個支撐點的基層民主政治體系。村民自治是人民民主，村民自治的關鍵就是村民通過民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督和民主管理的途徑去進行本村各項事務的治理，而實施這四個民主權利的組織載體——村民委員會必須是村民群眾直接選舉出來的。所以，如果從村莊場域來看，村委會的權力來源和民意基礎要強于村領導“一把手”的村黨組織書記。出于對切身利益考慮的廣大村民也成為推動村民自治這一人民民主不斷深入推進的重要動力。但是，村民在基層民主政治實踐中又發(fā)現(xiàn)，村黨組織才是村莊的領導核心，這就意味著村民切身利益的實現(xiàn)和維護還取決于作為村決策的宏觀把握者和領導者的村黨組織的民主實現(xiàn)情況，黨的基層組織實際執(zhí)掌著鄉(xiāng)村治理的主導權力，所以不斷被激起的民意迫切要求直接選舉黨的基層組織。但現(xiàn)行制度規(guī)定村黨支部只能由全體黨員選舉產生。為了解決這些困境，各地進行了創(chuàng)造性實踐，從“兩票制”、“一肩挑”到“一制三化”模式的創(chuàng)造，這些都是圍繞黨內基層民主建設所展開的各種探索。而中共中央辦公廳、國務院辦公廳2002年聯(lián)合發(fā)布的《關于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》中提出的“四個提倡”正是充分吸收了村民自治實踐中探索的成果，將人民民主中產生的開放競爭機制引入基層黨組織體系，及時地提出了加強黨內民主建設的建議，使黨內基層民主和人民民主一樣，被納入到了整個基層民主的體系內。所以，從一定意義上講，農村基層黨組織的黨內民主的深層次發(fā)展實際上是在村民自治中人民民主的推動下產生的。

第二，村民自治實踐中的探索證明了黨內民主與人民民主是能夠做到有機銜接和良性互動的。黨內民主和人民民主能否良性互動，當前大多數(shù)學者是從民主發(fā)展的動力、利益與使命等角度運用邏輯推理推導出來的結論，而村民自治的實踐則為我們這一結論做了很好的注腳，即民主機制可以同時滲透到黨內和人民之間。在當前村民自治中，無論是村黨組織，還是村委會組織，必須同時接受普通黨員和人民群眾的監(jiān)督，其組織之間以及黨員代表會議和村民代表會議之間也是相互滲透的。黨組織自身也在這一民主潮流的推動下日益走向開放，即由過去在封閉組織體制內少數(shù)人選少數(shù)人的模式轉向日益面向廣大群眾的開放模式，黨員干部的提拔需要廣大群眾的推薦，需要在村民中接受信任投票。同時，在村黨組織和村委會組織的運轉機制中，雙方在黨務公開、政務公開和村務公開上也是聯(lián)動的，其中，2010年8月20日中共中央政治局審議并通過的《關于黨的基層組織實行黨務公開的意見》更是為黨的基層組織推行黨務公開提供了法理性依據(jù)，這些都極大地加強了黨內民主與人民民主的有效銜接與良性互動。

第三，農村基層黨內民主對新時期人民群眾產生的民主政治發(fā)展的新要求新期盼的及時回應，有效地提升了黨組織的權威，從而為更好地推進農村人民民主的實現(xiàn)提供了組織保證?！包h的基層組織是黨內充滿活力和創(chuàng)造力的基礎力量，更是我們黨主要聯(lián)系廣大群眾的基本單位，黨內民主建設直接影響基層群眾自治進展”[1]翁鳴:《以黨內基層民主促進村民自治發(fā)展》，〔北京〕中國社會科學報,2010-11-20.。如果對村民自治發(fā)展進程中所遇到的困難加以分析，可以發(fā)現(xiàn)，其中一個重要原因就是農村黨組織改革創(chuàng)新不足導致的黨內民主發(fā)育嚴重不足，使農村民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督的效應沒有得到應有的發(fā)揮。而后來在由中國億萬干部群眾參加的偉大改革實踐中涌現(xiàn)出的一批成功的做法，無一不是從提升黨內民主或黨組織的合法性著手的。例如青縣村治模式就提供了一個“讓基層黨組織參與競爭，在競爭中表現(xiàn)他的先進性，用他的先進性來贏得老百姓的尊重，用他的先進性體現(xiàn)黨的領導核心作用的良好平臺?！盵2]黨國英、曹國英等：《在“青縣村治模式”——農村防腐倡廉機制研討會上的發(fā)言》,http://www.chinareform.net/ 2010/0116/7745.html。試想，基層黨組織如果不講或不懂黨內民主，怎么會主動支持和參與基層群眾民主自治權利的實現(xiàn)呢？而沒有黨內民主的發(fā)展及其與人民民主的互動，基層民主體系又怎么得以完整而深入地推進呢？正是從這一意義上說，黨的基層組織正是成功地順應了當下村民日益增長的民主政治需求，及時實行黨務公開、推進黨內民主；農村黨員干部在思想觀念、工作方式上及時進行轉換，黨組織才更好地發(fā)揮了在基層民主政治發(fā)展中的領導力和推動力作用。

三、為農村政治的有序發(fā)展提供了運作機制

農村民主政治的發(fā)展為農村政治主體履行民主權利、形成民主意識、熟悉民主規(guī)程及農村政治有序、均衡的發(fā)展提供了重要運作機制。村民自治中自治權運行的最典型特征就是自治權利行使的直接性，它是人民主權原則在村莊政治場域中的直接體現(xiàn)。具體表現(xiàn)為村民直接選舉村民委員會成員，直接監(jiān)督村莊公共權力組織及其干部的管理活動，直接表達自己在村莊事務管理中的意見，直接參與村莊內各類重大問題的討論。這一直接性客觀上有利于解決幾億農民的民意表達與民意集中的需要，減少中間環(huán)節(jié)傳遞過程中的利益磨損與扭曲；有利于平衡農村社會不同階層的利益需求，推進農村政治的有序、均衡發(fā)展。

第一，民主選舉在一些地區(qū)已經(jīng)真正體現(xiàn)了村民有意義的考量和選擇，或者選舉本身已經(jīng)開始具有競爭性的意義，這表現(xiàn)在村委會成員選拔范圍的開放性。這種開放性決定了村民自治制度能夠較為從容地吸納、整合由經(jīng)濟發(fā)展而動員起來的農村不同社會階層在政治參與中的沖突和利益訴求。同時，人們在村莊選舉競爭中適時地表達了意見、要求、不滿等，村民的思想情緒也借助村委會選舉這一平臺得到了及時的釋放，這就在一定程度上保證了農村政治有序、均衡的發(fā)展，從而避免了體制外大規(guī)模上訪或暴力事件的發(fā)生，最大限度地降低非理性行為的頻度與烈度，維護了村莊社會的相對穩(wěn)定?！爸苯用裰髯钊菀准ぐl(fā)村民的參政熱情，使其改變以往的政治冷漠態(tài)度。在參政過程中，村民了解到公民權利和義務，學會用民主的方法解決政治和社會問題，養(yǎng)成民主作風和民主習慣?！盵3]肖立輝：《村民委員會選舉研究》，〔北京〕中國社會出版社2009年版，第66頁。另外，村民選舉產生村委會成員方式的種種創(chuàng)新也擴大了農村村委會組織在基層治理的基礎，一定程度上促進了其構成成員治理能力的整體性提升。例如，村委會選舉中的差額選舉有利于把德才兼?zhèn)涞摹澳苋恕边x到村務領導崗位，而且廣大村民的選票優(yōu)勢對他們產生的道義上的激勵也有利于提升村干部的責任感，從而使村莊一級政治體系的運行得以始終保持在良性軌道上。盡管農村在民主選舉方面的積極意義發(fā)揮得還不充分，但它畢竟是當下村莊政治體系保持良性循環(huán)的基本條件，也是農村基層民主政治的一個重要特征。

第二，民主管理和民主決策的推行，為村莊政治體系的運行提供了豐富的原料和充足的能量，減少了因信息資源的有限性導致的決策和管理的風險性。決策民主化和管理民主化的過程本身就是分權的過程和廣泛參與的過程，每個村民都可以就村莊的發(fā)展和各項事務的定奪自由表達自己的意見、建議、不滿，或者提出自己的合理要求。這樣不僅提高了村民參與村務活動的積極性，而且能夠保證民主決策中村務決策信息最大程度的可靠性和科學化，擴大村務決策的受益范圍，同時能夠保證民主管理中通過村務活動的公開性和管理過程的開放性來促進村委會和村民之間，以及村民與村民之間達成共識，形成治理村莊的整體合力，維護村莊行動的一致性。

第三，民主監(jiān)督提供了防范村莊內外的公共權力侵犯村民自治權利的最佳途徑。從法律文本的規(guī)定來看，村民自治的實質是村民通過村民會議的形式直接行使村莊事務管理的民主權利，村委會的性質僅僅是村民的代言人，或者是作為村民會議決議的執(zhí)行機關，采用非行政的手段治理鄉(xiāng)村。但在實際變通執(zhí)行中，村民會議被村民代表會議所替代，同時在村莊事務管理中實際擁有治理權的也是村民委員會組織。根據(jù)我們的調查發(fā)現(xiàn)，不少村委會在實際行使村莊治理權中已經(jīng)帶有明顯的“行政化”傾向，村組干部也成了村莊公共生活中事實上的主導力量和村莊公共權力事實上的掌握者。而公共權力的強制性、擴張性的固有屬性，就有可能使村民委員會在行使村莊治理權力或執(zhí)行村民自治政策時表現(xiàn)出機會主義行為，從而侵害村民或村莊的整體性利益。民主監(jiān)督賦予了村民對村委會進行監(jiān)督、批評、建議和罷免的權利，村民可以借助村民會議和村民代表會議的相關規(guī)定對村委會公共權力的運行和使用進行監(jiān)督和控制，例如對于已經(jīng)劣化或有劣化傾向的村委會干部，可以借助公開競爭的村委會選舉、罷免村干部等村民自治的競爭機制，來淘汰劣化的村干部，實現(xiàn)村干部的“新陳代謝”，這樣既能緩解或解決村干部與村民之間的沖突，而且借助這一監(jiān)督機制也便于保證村委會始終是為維護和實現(xiàn)村民的根本利益服務。

總之，村民自治作為基層民主政治實現(xiàn)的重要載體，不管最初的爭議如何，其在中國社會發(fā)展中的價值都是不可忽視的。中國諸多領導人也正是帶著這樣的價值期盼來評定村民自治這件事的，例如，鄧小平把它界定為中國最大的民主，“把權力下放給基層和人民，在農村就是下放給農民，這就是最大的民主?！盵1]《鄧小平文選（第3卷）》，〔北京〕人民出版社1993年版，第252頁。彭真把它看作是中國民主政治的重要組成部分：“沒有群眾自治，沒有基層直接民主，村民、居民的公共事務和公益事業(yè)不由他們直接當家作主辦理，我們的社會主義民主就還缺乏一個側面，還缺乏全面的鞏固的群眾基礎?！盵2]《彭真文選（一九四一——一九九○年）》，〔北京〕人民出版社1991年版，第608頁。正是這些經(jīng)典論述說出了村民自治的價值所在，也更加表明了黨和國家發(fā)展村民自治的決心和信心。

〔責任編輯：錢繼秋〕

Three Dimensional Analysis of Value of Rural Democratic Political Development

Dai Yuqin

From a political science perspective,the value of rural democratic political development has three points:The first of all,the development of rural democratic politics with the villager autonomy system as the carrier has impacted on the top democratic political development of whole country,including providing a stable basis for the reform of China democracy、playing a role of training political subject and political experimental field;Secondly,the development of rural democratic politics brings influence to the development of democracy within the Communist Party of China,including exploring the relationship between inner-party democracy and people's democracy;Thirdly,it provides an important mechanism for the order and balanced development of rural political,including the expression and focus of public opinion,the balance of rural interests in different social strata.

village democracy;value;democracy within the Party;the top democracy

戴玉琴，揚州大學馬克思主義學院教授 225009

本文系江蘇省社會科學基金課題“群眾路線與農村基層民主政治研究”（項目號13DS009）系列論文之一。