行政訴訟原告資格及訴訟目的探討
——“李某訴市政府、國土局”系列案評析

丁婕 熊樟林

行政訴訟原告資格及訴訟目的探討
——“李某訴市政府、國土局”系列案評析

丁婕 熊樟林

本文所涉及案件中原告所遭遇的幾次敗訴，實(shí)際上是由于我國現(xiàn)階段行政訴訟技術(shù)對原告資格以及訴訟目的模糊認(rèn)識所致。應(yīng)當(dāng)看到，在本案中與原告資格相關(guān)聯(lián)的權(quán)益并不僅僅只是財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，其和居住權(quán)等其他類型的基本權(quán)利也是密切關(guān)聯(lián)的。同時，行政訴訟的目的并不僅僅只是為了解決糾紛，對權(quán)力違法行為的糾正才是其主要的目的。

行政訴訟 原告資格 訴訟目的

一、基本案情

原告李某系金灘市原城東鄉(xiāng)下塘村五組村民，20世紀(jì)80年代因國有企業(yè)建設(shè)征用土地轉(zhuǎn)為居民戶口。1990年11月24日，經(jīng)金灘市城東鄉(xiāng)人民政府“灘（東）政地字（1990）第487號”土地使用批準(zhǔn)書批準(zhǔn)，獲得宅基地17平方米。之后，又經(jīng)村鎮(zhèn)建設(shè)辦公室準(zhǔn)建證批準(zhǔn)，在該宅基地上建了一間房屋，此后該房屋一直是李某的唯一居所。1998年12月，金灘市國土局以違建為由，對李某做出灘土監(jiān)罰字（1998）第4號行政處罰，撤銷了上述土地使用批準(zhǔn)書，并沒收原告房屋。此后，原告沒有收到金灘市規(guī)劃國土局的任何責(zé)令或通知。直到2006年7月，原告鄰居王某向法院訴求享有該土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)時，李某才獲知：（1）其房屋已經(jīng)于1999年6月6日經(jīng)金灘市國土局委托拍賣給鄰居王某；（2）金灘市規(guī)劃國土局為使其拍賣行為合法化，于2001年5月29日由金灘市人民政府補(bǔ)辦了灘政地字（2001）第040號《土地批準(zhǔn)書》，將原告所在宅基地土地征收為國有土地；（3）在上述兩行為基礎(chǔ)上，2001年7月26日金灘市國土管理局違法向王某頒發(fā)了灘國用（2001）字第1850號《中華人民共和國國有土地使用證》。

對此，原告于2007年5月向金壇市人民法院依法提起行政訴訟。2007年8月22日金壇市人民

本文獲江蘇省教育廳高校哲學(xué)社會科學(xué)基金項(xiàng)目《行政法上類推適用的原理與方法》（2013SJD820012）和中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金（2242014S20082）《應(yīng)受行政處罰行為的成立要件研究》資助。文中對原告姓氏、行政機(jī)關(guān)名稱、法院相關(guān)判決做了技術(shù)處理，特此說明。法院做出（2007）壇行初字第29號行政裁定，駁回申請人的起訴。原告不服，依法向常州市中級人民法院提起上訴。常州市中級人民法院經(jīng)審理后，做出（2008）年常行終字第11號行政裁定，駁回上訴，維持原裁定。李某不服判決于2007年5月向常州市中級人民法院依法提起行政訴訟，常州市中級人民法院裁定由溧陽市人民法院審理，2007年11月7日溧陽市人民法院做出（2007）溧行初字第20號行政裁定，駁回申請人的起訴。原告不服，依法向常州市中級人民法院提起上訴。常州市中級人民法院經(jīng)審理后，做出（2008）年常行終字第15號行政裁定，駁回上訴，維持原裁定。李某于2006年10月10日向常州市中級人民法院依法提起行政訴訟。常州市中級人民法院裁定由溧陽市人民法院依法進(jìn)行審理。2007年3月14日溧陽市人民法院做出（2007）溧行初字第2號行政判決，判決駁回申請人訴訟請求。原告不服，于2007年4月8日依法向常州市中級人民法院提起上訴。常州市中級人民法院審理后，做出（2007）年常行終字第54號行政判決書，判決駁回上訴，維持原判。

二、相關(guān)事實(shí)的合法性判斷及問題提出

1.本案“行政處罰”的合法性及其影響

上述事實(shí)涉及到一個關(guān)鍵因素——灘規(guī)土監(jiān)罰字（1998）第4號行政處罰，這是上述判決的基本前提。這里我們需要明確以下幾點(diǎn)：

（1）金灘市規(guī)劃國土管理局行政處罰本身是合法的。對于非農(nóng)業(yè)人口申請宅基地，1988年《土地管理法》第41條規(guī)定：“城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民建住宅，需要使用集體所有的土地的，必須經(jīng)縣級人民政府批準(zhǔn)。”本案原告系非農(nóng)業(yè)人口，經(jīng)過金灘市城東鄉(xiāng)人民政府“灘（東）政地字（1990）第487號”土地使用批準(zhǔn)書獲得的宅基地，確實(shí)違背了《土地管理法》第41條的規(guī)定。1988年《土地管理法》第46條規(guī)定：“城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地建住宅的，責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除或者沒收在非法占用的土地上新建的房屋。”因此，金灘市國土局所做撤銷灘（東）政地字（1990）第487號”土地使用批準(zhǔn)書、沒收申請人房屋的行政處罰，其本身是合法的。

（2）需要注意的是，事實(shí)上關(guān)于非農(nóng)業(yè)人口申請宅基地，《土地管理法》經(jīng)1998年和2004年修改之后，并沒有正面回答這一問題，這一方面是考慮到現(xiàn)有宅基地制度在基本生存保障方面所做的貢獻(xiàn)，另一方面也是基于非農(nóng)業(yè)人口違法取得宅基地案例大量存在，立法不宜一概予以處罰所做的緩沖。現(xiàn)階段，土地管理部門往往直接援引2004《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》第（十一）項(xiàng)規(guī)定：“……改革和完善宅基地審批制度，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地……”，以及《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》、《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》等規(guī)范性文件中的強(qiáng)硬態(tài)度，嚴(yán)禁非農(nóng)業(yè)人口申請取得宅基地。因此，本案涉及的行政處罰行為無論是在當(dāng)時，還是在現(xiàn)在，都是合法的。且原告在知曉其訴權(quán)情況下，放棄了提起行政訴訟或者行政復(fù)議的權(quán)利，故而法院對于行政處罰產(chǎn)生法律效力的判斷是沒有錯誤的。

（3）基于上述判斷，法院產(chǎn)生的的基本邏輯是：由于金灘市國土局灘規(guī)土監(jiān)罰字（1998）第4號行政處罰發(fā)生法律效力，申請人便因此而喪失房屋所有權(quán)，“不具有本案原告資格”，故而裁定駁回上訴，維持原裁定。

2.頒證、征地、拍賣三項(xiàng)行為的違法性判斷

我們認(rèn)為，法院的上述理解盡管契合形式法治的要求，但是也要看到，灘規(guī)土監(jiān)罰字（1998）第4號行政處罰發(fā)生法律效力，和上述委托拍賣、征地以及頒證三行為是否合法并不關(guān)聯(lián)，金灘市政府和國土局上述三個行為實(shí)際上是嚴(yán)重違法的：（1）盡管行政處罰發(fā)生法律效力，但被告并不因此可以將沒收來的土地予以拍賣，因?yàn)楸景杆嫱恋厮袡?quán)是歸屬于集體經(jīng)濟(jì)組織，而不是國有。因此，被告行政強(qiáng)制執(zhí)行措施是越權(quán)行為，盡管被告在拍賣之后以補(bǔ)辦方式辦理了灘政地字（2001）第040號土地批準(zhǔn)書行為，將該土地征為國有，但也并不因此可以糾正其違法性，因?yàn)榕馁u完成時其行為違法性就已經(jīng)構(gòu)成，并不因?yàn)槭潞笱a(bǔ)辦而發(fā)生改變。另外需要說明的是，在灘規(guī)土監(jiān)罰字（1998）第4號行政處罰書中明文寫道：“期滿不起訴不申請復(fù)議又不履行的，本局將申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！笨梢?，被告是不可以自行實(shí)施行政強(qiáng)制措施，其行為已經(jīng)超出行政相對人的期待，違背了信賴保護(hù)原則。（2）即使拋開金灘市政府補(bǔ)辦行為的主觀目的不論，僅僅從權(quán)限上考量，其征地行為也是嚴(yán)重違法的。根據(jù)1998年《土地管理法》第45條之規(guī)定，土地征用只能由省級或者省級以上人民政府予以批準(zhǔn)，本案中金灘市人民政府并不具備此種權(quán)限，其嚴(yán)重違反《土地管理法》的規(guī)定，屬于違法越權(quán)行為。（3）由于第三項(xiàng)行為的完成是建立在前述兩行為之上的，因而其違法性不言而喻。

可見，該案判決并沒有糾正違法行為，盡管其在形式上使原被告雙方矛盾得以解決，但事實(shí)上法院只是以一個邏輯上并不周全的訴訟理論，將三項(xiàng)嚴(yán)重違法行為公然拒之門外，從而順利完成了權(quán)力規(guī)避。

本案所涉及到的行政訴訟理論大致有如下兩項(xiàng)：其一，行政訴訟原告資格的確定標(biāo)準(zhǔn)到底是什么，是“法定權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)”還是“法律利益標(biāo)準(zhǔn)”？其二，行政訴訟的目的是到底是什么，是“保護(hù)權(quán)利主義”還是“司法監(jiān)督主義”？本文以為，本案的上述6個判決沒有很好地理解這兩個問題，甚至說完全曲解了行政訴訟制度中的原告資格標(biāo)準(zhǔn)與訴訟目的。

三、行政訴訟原告資格的確定標(biāo)準(zhǔn)

1.“法定權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)”——本案法院確定原告資格的理論參照

《行政訴訟法》第1條規(guī)定：“為保證人民法院正確、及時審理行政案件，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)，根據(jù)憲法制定本法”；第41條第1項(xiàng)：“原告是認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織。”此兩條是我國行政訴訟確定原告資格的法律依據(jù)，其中“合法權(quán)益”之規(guī)定，盡管從字面上可以將其理解為“權(quán)利”和“利益”兩方面，但實(shí)質(zhì)上“合法權(quán)益”在司法實(shí)踐中往往被解釋為“法定權(quán)利”[1]劉東亮：《行政訴訟目的論——“保障人民權(quán)益”與我國行政訴訟法的修改和完善》，中國政法大學(xué)博士論文，2004年，第76頁。，這一標(biāo)準(zhǔn)在訴訟法理論中被概括為“法定權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)”，其基本內(nèi)涵是公民、組織只有在其法定權(quán)利受到行政行為侵害時，才享有原告資格，亦即申請人持有的、意欲爭訟的權(quán)利必須是合法的，否則便不具有原告資格，這便是本案判決最為明顯的理論參照。法院認(rèn)為，由于金灘市國土局行政處罰發(fā)生法律效力，唐某喪失房屋所有權(quán)，亦即對房屋不享有“合法權(quán)利”，故而不具有原告資格。

2.“法定權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)”向“法律利益標(biāo)準(zhǔn)”的轉(zhuǎn)變

需要看到的是，“法定權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)”事實(shí)上已經(jīng)是一個非常滯后的訴訟技術(shù)。一般認(rèn)為，其至少存在以下兩點(diǎn)不足：（1）混淆了程序法和實(shí)體法的區(qū)別，起訴資格是程序法上的標(biāo)準(zhǔn)，而當(dāng)事人是否具有合法的權(quán)利，是當(dāng)事人能否勝訴的實(shí)體法上問題，實(shí)體法上的問題在案件經(jīng)過審理后才能確定，不能依據(jù)實(shí)體法上標(biāo)準(zhǔn)在案件受理階段就否定當(dāng)事人請求司法審查的程序權(quán)利；（2）標(biāo)準(zhǔn)本身僵化。社會的迅速發(fā)展必然會出現(xiàn)立法不周延和滯后等問題，如果遵照“法定權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)”的要求，勢必導(dǎo)致大量行政活動不受法院控制[2]王名揚(yáng)：《美國行政法》(下)，〔北京〕中國法制出版社2005年版，第615頁，第70頁。，同時，各種新型權(quán)利也因沒有法律依據(jù)而招致調(diào)控真空，得不到應(yīng)有的司法救濟(jì)。

在域外，正是基于以上考慮，20世紀(jì)中后期許多國家開始拋棄“法定權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)”，轉(zhuǎn)而采用“法律利益標(biāo)準(zhǔn)”，如美國20世紀(jì)40年代通過桑德斯案件發(fā)展出來的“利益范圍標(biāo)準(zhǔn)”[3]王名揚(yáng)：《美國行政法》(下)，〔北京〕中國法制出版社2005年版，第615頁，第70頁。、日本“法律上的利益”和“客觀的訴的利益”標(biāo)準(zhǔn)[4]參見〔日〕鹽野宏：《行政法》，楊建順譯，〔北京〕法律出版社1999年版，第336-337頁。、以及我國臺灣地區(qū)的“法律上之利益”標(biāo)準(zhǔn)等等[5]參見吳庚：《行政爭訟法》，〔臺灣〕三民書局1999年版，第102頁。。這一標(biāo)準(zhǔn)對行政訴訟原告資格的確定不再限定于法律明文設(shè)立的特定權(quán)利，而是基于公民、組織要求保護(hù)的利益是否不可爭辯地屬于法律所保護(hù)或調(diào)整的利益范圍之內(nèi)。一般認(rèn)為，較之前者而言，這樣至少帶來兩大革新：（1）實(shí)體意義向程序意義的轉(zhuǎn)變?！袄鏄?biāo)準(zhǔn)”實(shí)際上是一種形式要件，它首先不是指當(dāng)事人的實(shí)體利益，而是當(dāng)事人對于訴訟的利益，此種利益是否會轉(zhuǎn)化為具體的權(quán)利，還要由法院通過對案件進(jìn)行實(shí)體審理之后才能確定。（2）范疇的擴(kuò)大?！胺衫鏄?biāo)準(zhǔn)”將行政訴訟意欲保障的權(quán)益，從依據(jù)上擴(kuò)大至憲法、法律法規(guī)、法律原則等等層面，從利益范圍上擴(kuò)大至精神利益、環(huán)境利益等等方面,總體上來說是對原告資格的擴(kuò)大，是符合行政訴訟發(fā)展要求的。

3.“法律利益標(biāo)準(zhǔn)”對本案原告資格的解釋

（1）“法律利益標(biāo)準(zhǔn)”盡管是西方主流理論，但《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行（中華人民共和國行政訴訟法）若干問題的解釋》（以下簡稱《若干解釋》）頒布實(shí)施以后，國內(nèi)行政訴訟原告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)事實(shí)上也有所轉(zhuǎn)向。《若干解釋》12條規(guī)定：“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對行為不服的，可以依法提起行政訴訟。”亦即只要與其向法院請求審查的行為存在“法律上的利害關(guān)系”，便具有原告資格。從“合法權(quán)益”轉(zhuǎn)向“法律上的利害關(guān)系”，盡管直接目的僅僅為了“糾正作為原告資格必須是行政機(jī)關(guān)行政管理對象的錯誤觀點(diǎn)”[1]甘文：《行政行政法司法解釋之評論》，〔北京〕中國法制出版社2000年版，第63頁。，但是《若干解釋》12條中“法律上利害關(guān)系”概念表達(dá)，至少可以回避“合法權(quán)益”存有的封閉性。從行政訴訟長遠(yuǎn)發(fā)展來看，《若干解釋》12條一定程度上是對《行政訴訟法》第1條、第41條修正，事實(shí)上也是對國外“法律利益標(biāo)準(zhǔn)”的借鑒。

（2）我們認(rèn)為，按照《若干解釋》12條的理解，“法律上利害關(guān)系”中的“法律”理應(yīng)包括憲法、行政法規(guī)、部門規(guī)章、法律原則等等，而不僅僅指行政法規(guī)一類，法院不能狹隘理解利害關(guān)系；在利害關(guān)系的保護(hù)上，亦不宜局限于所有權(quán)，當(dāng)事人享有的權(quán)利類型應(yīng)該是多樣的，理應(yīng)包含憲法規(guī)定的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)等各項(xiàng)權(quán)利，不能以僅僅是否享有所有權(quán)來判定原告資格。對于本案來說，盡管行政處罰沒收了原告房屋，原告因此喪失房屋所有權(quán)，但并不能否定原告與房屋之間是存在利害關(guān)系的，因?yàn)橐恢币詠恚摲课菔窃娴奈┮蛔∷?，遵照《中華人民共和國憲法》第33條“國家尊重和保障人權(quán)”之規(guī)定，如果對原告資格予以否定，則直接會危害原告作為中華人民共和國公民基本生存之權(quán)利，生存權(quán)是公民基本權(quán)利，其在權(quán)利位階上是高于所有權(quán)的，法院以所有權(quán)否定“利害關(guān)系”的成立，是對原告依法享有憲法上生存權(quán)的忽略，是欠斟酌的。

（3）按照“法律利益標(biāo)準(zhǔn)”，原告資格應(yīng)當(dāng)僅僅只是程序法意義上的問題。就本案而言，原告之所以將該糾紛訴諸法院，即是想借助法院對其房屋所有權(quán)予以公平正義裁判，確立其合法權(quán)益。然而，法院卻恰恰以此為阻礙，將當(dāng)事人意欲明晰的房屋產(chǎn)權(quán)作為否定原告資格因素，這在邏輯上錯誤的。這就好比民事訴訟中的所有權(quán)糾紛一樣，法院是不可以以一方?jīng)]有所有權(quán)，便否定當(dāng)事人的原告資格的，法院的此種判斷混淆了原告資格與訴訟請求之間的區(qū)別。

四、行政訴訟目的提及、及本案的錯誤認(rèn)識

如上所述，由于該案終結(jié)同時，三項(xiàng)違法行政行為卻得到了司法審查的肯定，因此，我們便有必要借此案討論，行政訴訟目的到底是什么。

1.“行政訴訟目的”基本認(rèn)識

現(xiàn)階段對于行政訴訟目的基本認(rèn)識，理論界存在“維護(hù)權(quán)力主義”、“保護(hù)權(quán)利主義”、“司法監(jiān)督主義”三種不同認(rèn)識：

（1）“保護(hù)權(quán)利主義”與“維護(hù)權(quán)力主義”之爭。“保護(hù)權(quán)利主義”與“維護(hù)權(quán)力主義”之所以會產(chǎn)生爭議，應(yīng)歸之于1989年《行政訴訟法》立法之過?！缎姓V訟法》第1條規(guī)定：“為保證人民法院正確、及時審理行政案件，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)，根據(jù)憲法制定本法”。該條以立法形式同時將“保護(hù)權(quán)利主義”與“維護(hù)權(quán)力主義”明確為行政訴訟目的，引起了學(xué)界強(qiáng)烈不滿，學(xué)者們認(rèn)為“將維護(hù)行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)作為行政訴訟的目的不能令人接受，其完全背離了行政訴訟的本質(zhì)?！盵1]楊解君、溫晉峰：《行政救濟(jì)法》，南京大學(xué)出版社1997年版，第180-181頁。面對這一尷尬，學(xué)界最后選擇區(qū)分“行政訴訟法目的”與“行政訴訟目的”，將“行政訴訟目的”上升至另外高度加以探討。后來證明，這一改變是成功的，至少較之“行政訴訟法目的”而言，其更具前瞻性。在這一基礎(chǔ)上，學(xué)者們得以擺脫《行政訴訟法》的局限，摒棄了“維護(hù)權(quán)力主義”，理性認(rèn)識“行政訴訟目的”真正內(nèi)涵，并由此展開了有關(guān)行政訴訟目的第二個比較認(rèn)識：“保護(hù)權(quán)利主義”與“司法監(jiān)督主義”。

（2）“保護(hù)權(quán)利主義”與“司法監(jiān)督主義”。形式上，似乎“保護(hù)權(quán)利主義”和“司法監(jiān)督主義”區(qū)別并不明顯，甚至于根本沒有區(qū)分的必要，但是，事實(shí)并非如此。準(zhǔn)確來說，“保護(hù)權(quán)利主義”更多地關(guān)注的是行政訴訟中相對人的合法權(quán)益，原告資格享有前提是權(quán)利來源必須合法，其在司法審查機(jī)制的啟動上設(shè)置了一個基本前提，亦即：“決定起訴資格的關(guān)鍵是當(dāng)事人是否享有法定權(quán)利?！盵2]楊偉東：《行政訴訟目的探討》，載〔北京〕《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第3期。這和大陸法系的主張——“司法監(jiān)督主義”恰恰是相反的，“司法監(jiān)督主義”下的訴訟機(jī)制，其焦點(diǎn)集中于糾紛背后“行政行為”的合法性審查，而不僅僅是糾紛解決。故而，其對原告資格的審查是很寬泛的。因此，在此兩種主義的指導(dǎo)下，一國行政訴訟機(jī)制會呈現(xiàn)出不同特點(diǎn)，在原告資格、受案范圍等方面的寬嚴(yán)界限把握上亦截然不同，故而在行政訴訟機(jī)制構(gòu)建時必須將二者區(qū)分開來。

2.我國行政訴訟目的的一元選擇及假象詮釋

（1）“保護(hù)權(quán)利主義”與“司法監(jiān)督主義”的現(xiàn)實(shí)模糊與一元選擇。筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段國內(nèi)對行政訴訟目的的認(rèn)識，呈現(xiàn)出“保護(hù)權(quán)利主義”與“司法監(jiān)督主義”模糊不清的特點(diǎn)：一方面，從受案范圍到審理對象及裁判形式，基本都是以行政行為的合法性而不是當(dāng)事人的權(quán)利為核心展開的；另一方面，《行政訴訟法》所表現(xiàn)出來狹窄受案范圍和嚴(yán)格原告資格，卻又是偏向“保護(hù)權(quán)利主義”的。此正如學(xué)者所述：“保護(hù)權(quán)利主義”與“司法監(jiān)督主義”兩種目的沒能在制度設(shè)計(jì)上實(shí)現(xiàn)完好的結(jié)合，反而暴露出二者之間內(nèi)在的緊張，造成了我國行政訴訟制度在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中的不暢[3]楊偉東：《行政訴訟目的探討》，載〔北京〕《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第3期。。因此，我們必須在“保護(hù)權(quán)利主義”與“司法監(jiān)督主義”中有所偏向。對這個問題，理論界基于國內(nèi)現(xiàn)階段權(quán)利救濟(jì)惡劣現(xiàn)實(shí)考慮，主流觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)以“保護(hù)權(quán)利主義”為主，適當(dāng)協(xié)調(diào)與“司法監(jiān)督主義”之間的緊張關(guān)系[4]參見楊偉東：《行政訴訟目的探討》，載〔北京〕《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第3期；馬懷德、王亦白：《行政訴訟目的要論》，載《行政法論叢》第6卷，〔北京〕法律出版社2003年版。。不過，筆者認(rèn)為這一觀點(diǎn)卻是值得商榷的，這是因?yàn)椋?/p>

①“保護(hù)權(quán)利主義”事實(shí)上是所有訴訟機(jī)制共有目的，如果將其確定為行政訴訟主要目的，一定程度上使得行政訴訟喪失獨(dú)立存在的意義。

②事實(shí)上，“保護(hù)權(quán)利主義”與“司法監(jiān)督主義”之間具有邏輯性，“司法監(jiān)督主義”盡管形式上以行政行為為焦點(diǎn)，但其本質(zhì)也是為了保護(hù)權(quán)利，從這一點(diǎn)上來說，二者并沒有并列存在的意義。

③在行政管理中，行政機(jī)關(guān)享有實(shí)現(xiàn)自己意志的全部特權(quán)，這既可以通過命令權(quán)的行使，將自己的單方意志加之于相對人一方，為其設(shè)定義務(wù)，還可以通過處罰權(quán)的運(yùn)用，對不服從命令、違背行政機(jī)關(guān)意志的相對人給予懲戒制裁，更可以對負(fù)有法定義務(wù)而不履行的相對人依法采取強(qiáng)制執(zhí)行手段，將自己的意志變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。而公民、組織一般處于弱者的地位，不具有強(qiáng)迫管理者接受己方意見的能力。因此，消除此種不對等性，為相對方提供一個權(quán)利救濟(jì)的途徑和場所，是行政訴訟產(chǎn)生和存在的根本原因，也由此決定了行政訴訟目的“司法監(jiān)督主義”的特殊性。因此，筆者認(rèn)為國內(nèi)行政訴訟目的應(yīng)當(dāng)為“司法監(jiān)督主義”，且這一目的是單一的。

（2）“解決糾紛主義”假象詮釋。另外需要說明的是，源于現(xiàn)實(shí)大量撤訴結(jié)案事實(shí)[1]我國行政訴訟法實(shí)施十余年來，撤訴率居高不下，行政案件的撤訴結(jié)案率逐年上升，已成為行政案件結(jié)案的主要方式。1998年以后，行政案件的撤訴率略有回落，但在撤訴案件絕對數(shù)上仍屬較多。全國1996年撤訴率超過了一半；在某些地方上，情況更為嚴(yán)重，黑龍江省某市1995年撤訴率甚至高達(dá)總結(jié)案數(shù)的81.7%。，司法實(shí)踐中還存在著另外一種目的認(rèn)識——“解決糾紛主義”，特別是2008年1月14日最高院頒布了《最高人民法院關(guān)于行政訴訟撤訴若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）司法解釋，該《規(guī)定》出臺后，有部分學(xué)者擔(dān)心，《規(guī)定》一定程度上是對行政訴訟中“調(diào)解制度”的變相承認(rèn)，如此可能會將“解決糾紛”拉升為行政訴訟的目的，這對司法監(jiān)督制度發(fā)展是相當(dāng)不利的，后來證明此種擔(dān)心是多余的，實(shí)質(zhì)上《規(guī)定》的整體內(nèi)容是構(gòu)建在“被告改變原來違法的具體行政行為，原告才申請撤訴”這一前提之下的；且《規(guī)定》第2條明確規(guī)定了撤訴應(yīng)當(dāng)符合的嚴(yán)格條件[2]《最高人民法院關(guān)于行政訴訟撤訴若干問題的規(guī)定》第二條：“被告改變被訴具體行政行為,原告申請撤訴,符合下列條件的,人民法院應(yīng)當(dāng)裁定準(zhǔn)許:(一)申請撤訴是當(dāng)事人真實(shí)意思表示；(二)被告改變被訴具體行政行為,不違反法律、法規(guī)的禁止性規(guī)定,不超越或者放棄職權(quán),不損害公共利益和他人合法權(quán)益；(三)被告已經(jīng)改變或者決定改變被訴具體行政行為,并書面告知人民法院；(四)第三人無異議?！?。這說明，《規(guī)定》實(shí)際上意欲對撤訴現(xiàn)象予以規(guī)范，而不是所謂的“解決糾紛”，某種程度上也可以說是對“解決糾紛”認(rèn)識的否定。筆者認(rèn)為，無論是法院，還是理論界，都不宜將“解決糾紛”作為行政訴訟目的加以探討，這對行政訴訟來說，是一種誤導(dǎo)性的說辭，僅僅停留在糾紛解決層面，其必然導(dǎo)致大量違法行政行為脫離司法審查的視野。

3.本案判決對行政訴訟目的認(rèn)識的偏離

依據(jù)上述認(rèn)識，以下對該案判決是否偏離行政訴訟目的予以簡要分析：

（1）“駁回起訴，留下三項(xiàng)違法行為不予審查”——很顯然，法院對“司法監(jiān)督主義”是不認(rèn)同的，這無需過多解釋，本案最后“違法行為依舊存在”是最好佐證。

（2）“行政處罰發(fā)生效力，原告喪失所有權(quán)，故而不具有原告資格”——形式上這和“保護(hù)權(quán)利主義”嚴(yán)格要求原告資格是相契合的。但事實(shí)并非如此，“保護(hù)權(quán)利主義”盡管在原告資格上要求嚴(yán)格，但并不等于說可以否定本案原告享有憲法上之基本權(quán)利，恰恰相反，“保護(hù)權(quán)利主義”蘊(yùn)含的權(quán)利類型應(yīng)該是多樣的，而不僅僅只是本案中所理解的所有權(quán)，理應(yīng)包含憲法、法律、法規(guī)規(guī)定的各項(xiàng)權(quán)利。因此，本案判決本質(zhì)上來說亦不符合“保護(hù)權(quán)利主義”之目的認(rèn)識。

（3）如此，唯一可以對法院判決予以解釋的，也就只剩下筆者稱做假象的“解決糾紛主義”了，按照“解決糾紛主義”認(rèn)識，法院基本邏輯應(yīng)該是：否定原告資格，以此解決糾紛，從而終結(jié)訴訟，至于三項(xiàng)違法行為不予審查，這成為法院唯一的理論支持。對此，除了上述“解決糾紛主義”本身不足外，筆者另外指出以下兩點(diǎn)：第一，本案糾紛事實(shí)上并沒有解決，原告在上述判決之后一直在尋求其他途徑予以解決；第二，此種處理方式最大危害是司法以默認(rèn)形式對違法行為事實(shí)上的肯定。誠然，行政行為效力形成源于自身，而非司法裁判，但司法裁判的作用在于糾正，如果司法對違法行為予以默認(rèn)，這便失去了最后糾正的機(jī)會，對相對人權(quán)益損害是極大的，同時也是違背法治社會應(yīng)有之義的。

〔責(zé)任編輯：錢繼秋〕

丁婕，東南大學(xué)法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)博士研究生 210018

熊樟林，東南大學(xué)法學(xué)院講師 210018