陳舒顏

(福建師范大學(xué) 發(fā)展規(guī)劃處，福建 福州 350117)

中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對我國新時期全面深化改革作出了一系列重要部署。一段時期以來，我國高等教育管理還處于“一管就死，一放就亂”的狀態(tài)，行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力邊界不夠清晰，決策科學(xué)化、民主化程度比較低，監(jiān)督機制還不健全，一個重要的原因就是高校治理制度不完善。為此，《決定》在深化教育領(lǐng)域綜合改革方面提出了落實和擴大高校辦學(xué)自主權(quán)的方針，同時要求完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。

“協(xié)商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢，是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)”[1]。協(xié)商民主對于高校完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、建立現(xiàn)代大學(xué)制度具有重大意義。本文嘗試將協(xié)商民主理論與當(dāng)今中國高等教育改革實踐相結(jié)合，探究協(xié)商民主在建立現(xiàn)代大學(xué)制度中的理論價值和實踐價值，確立高校協(xié)商民主管理模式的建構(gòu)內(nèi)容，以期能夠推進現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)進程，奠定高校民主管理、科學(xué)管理、和諧管理的制度基礎(chǔ)。

一、協(xié)商民主是社會主義民主的有機組成部分

(一)協(xié)商民主的歷史淵源和理論背景

協(xié)商民主(Deliberative democracy)，即“由自由和平等的公民通過公共協(xié)商進行決策，代表了民主理論一個極為重要的發(fā)展”[2]。協(xié)商民主理念源于古希臘，城邦中的男性公民經(jīng)常在廣場等公共場合舉行公眾集會，平等和自由地商議和決策公共事務(wù)，代表不同群體、不同利益的參與者就共同關(guān)注的公共事務(wù)平等地表達各自的利益訴求，在通過充分地論辯、協(xié)商之后，以理解、妥協(xié)的方式產(chǎn)生彼此能夠接受的共同政策。協(xié)商民主被認為是代議制民主(Representative democracy)的重要補充，是一種注重決策過程的柔性的公共協(xié)商機制，西方資產(chǎn)階級革命以來，協(xié)商民主一度被冷落，隨著現(xiàn)代社會的多元化發(fā)展，人們意識到這種民主理念有其獨特優(yōu)勢，協(xié)商民主理念被重新重視起來。

20世紀中葉，歐美學(xué)術(shù)界針對代議民主日益明顯的缺陷，復(fù)興了古希臘的民主精神，重新提出了協(xié)商民主的概念。最初協(xié)商民主理念主要應(yīng)用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理、校園管理、社區(qū)管理、NGO管理等層面的決策活動，與一般民生緊密相關(guān)，但并沒有上升到國家政治生活層面。因為協(xié)商民主參與面廣，操作較為復(fù)雜，決策過程長，因此并不適應(yīng)所有的管理決策需要，正如古希臘協(xié)商民主只適合數(shù)萬人口的城邦管理，代議民主在現(xiàn)代國家宏觀管理中的優(yōu)勢是無法取代的。但是，因為協(xié)商民主重視充分參與而不是簡單介入，重視過程論辯而不是結(jié)果表決，重視取得共識而不是僅僅擺出分歧，因此它構(gòu)成了對代議民主的必要補充。半個多世紀以來，協(xié)商民主理論成為“當(dāng)代西方民主理論發(fā)展的最重要成果之一，也是當(dāng)代西方國家最重要的政治發(fā)展之一”[3]。

正因為“減少因利益矛盾而引起的不當(dāng)競爭、對抗和排斥”是協(xié)商民主的主要優(yōu)點[4]，發(fā)展和完善協(xié)商民主，既可以有效避免出現(xiàn)西方式“選舉——票決”(Ballot and Election)式民主的困境，也為發(fā)展和完善社會主義民主提供了很好的思路。

(二)改革開放以來黨中央對協(xié)商民主的高度重視

新中國成立后，以中國人民政治協(xié)商會議為載體，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建立起來，協(xié)商民主事實上成為人大和政協(xié)議事方式的理論支撐，但相關(guān)制度形式在實踐中卻走了不少彎路。改革開放以來，中共中央在總結(jié)新中國成立以來政治體制、制度出現(xiàn)的問題和政治改革實踐的基礎(chǔ)上，相繼出臺了一系列重要的文獻，突出了對協(xié)商民主的重視。

1987年10月黨的十三大以來報告專門提出了健全政治協(xié)商制度的問題，此后歷次大會報告都將發(fā)展和完善協(xié)商民主作為政治體制改革的重要內(nèi)容，雖然在表述上有“政治協(xié)商制度”、“協(xié)商對話制度”、“協(xié)商議事制度”、“協(xié)商民主制度”等變化[5]，總的趨勢不斷肯定和強化了協(xié)商民主的理念。此外，中共中央還通過其他文獻對協(xié)商民主的范疇、作用、以及路徑設(shè)計等，進行了深入的探討和系統(tǒng)的闡述。如2006年2月，《中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》正式提出并科學(xué)論述了中國特色社會主義民主有“選舉”和“協(xié)商”兩種主要形式，第一次以中共中央的文件確立了我國協(xié)商民主的政治地位[6]。又如2007年11月，《中國的政黨制度》以政府白皮書的形式肯定了協(xié)商民主與選舉民主的結(jié)合，“拓展了社會主義民主的深度和廣度，是中國社會主義民主的重要特征”[7]。

十八大報告指出“社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式”，要求“健全社會主義協(xié)商民主制度”[8]。2013年11月，習(xí)近平同志就《決定》向十八屆三中全會作說明時指出，協(xié)商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢，是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)，要把協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展作為政治體制改革重要內(nèi)容[9]。高等教育改革是全面深化改革過程中的重要一環(huán)，作為事業(yè)單位的大學(xué)組織是基層民主實踐的重要平臺，現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)，應(yīng)該引入?yún)f(xié)商民主的理念和制度，拓寬和完善大學(xué)組織的民主建設(shè)，推進現(xiàn)代大學(xué)制度的確立。

二、現(xiàn)代大學(xué)制度中協(xié)商民主的鍥入

(一)建立現(xiàn)代大學(xué)制度的重要意義

現(xiàn)代大學(xué)制度體現(xiàn)和規(guī)定了一所大學(xué)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，是現(xiàn)代大學(xué)的行為準則和發(fā)展改革的源動力。我國要建設(shè)高水平大學(xué)，就必須立足于現(xiàn)實國情，建立具有中國特色的、符合國際高等教育發(fā)展趨勢的現(xiàn)代大學(xué)制度。

首先，建立現(xiàn)代大學(xué)制度是遵循現(xiàn)代高等教育發(fā)展規(guī)律的必經(jīng)之路。從國外知名大學(xué)的辦學(xué)實踐來看，各高校的制度雖然因為國情、校情的不同而各具特色，但其核心、本質(zhì)的精神都是一致的——以制度治校。西方一些知名大學(xué)從近代以來開始了辦學(xué)制度化進程，建立了包括學(xué)分制、選修制、導(dǎo)師制等在內(nèi)的一系列制度，為現(xiàn)代大學(xué)制度的形成奠定了堅實的基石。良好的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)能夠最充分地激發(fā)高校中各個主體的活力、創(chuàng)造力，凝聚發(fā)展動力、向心力?，F(xiàn)代大學(xué)制度的確立不僅使這些學(xué)校取得了舉世聞名的發(fā)展成就，確立了國際一流學(xué)府的辦學(xué)地位，奠定了持續(xù)發(fā)展的強大競爭力。

其次，建立現(xiàn)代大學(xué)制度是推動高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的必然選擇。1999年高校擴招以后，我國高等教育進入了規(guī)模擴張時期，經(jīng)過十多年的外延式發(fā)展，今后亟需向內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)變，走質(zhì)量提升的發(fā)展道路。2010年7月，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》(以下簡稱《中長期教育規(guī)劃綱要》)發(fā)布，從國家層面對現(xiàn)代大學(xué)制度進行了統(tǒng)一的決策、部署和指導(dǎo)，現(xiàn)代大學(xué)制度的構(gòu)建不再僅僅依靠各高校自行摸索，而是成為了國家高等教育“十大改革試點”之一。2013年8月，教育部直屬高校工作咨詢委員會以“深化高等教育改革，建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度”為主題召開全體會議，大會要求“加快完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，形成多種機制良性配套、有效運行的格局”[10]，為各高校加快現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)、深化高校內(nèi)部治理制度改革、推進高等教育內(nèi)涵式發(fā)展提供有力的制度保障。

(二)協(xié)商民主原則是現(xiàn)代大學(xué)制度的重要特征

大學(xué)制度是一所大學(xué)辦學(xué)的行為準則，現(xiàn)代大學(xué)制度在我國高等教育改革發(fā)展中具有基礎(chǔ)性和關(guān)鍵性的作用?，F(xiàn)行《高等教育法》第十一條明確規(guī)定：“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)面向社會，依法自主辦學(xué)，實行民主管理?！盵11]第三十九條至第四十三條規(guī)定了高校民主管理各項制度，包括高校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的黨組系統(tǒng)、以校長為首的行政系統(tǒng)以及教代會、教授委員會(學(xué)術(shù)委員會)等其他民主形式?，F(xiàn)代大學(xué)制度離不開科學(xué)、民主、和諧的管理模式和決策過程，這就必須滿足以下特征:

第一，管理參與者具有廣泛性和平等性。在現(xiàn)代大學(xué)制度下，高校各類行為主體都應(yīng)該有機會參與學(xué)校管理，校領(lǐng)導(dǎo)、專任教師、普通行政干部、教輔科輔人員、工勤人員等在高校管理架構(gòu)處于不同位置，承擔(dān)不同責(zé)任，享受不同待遇，彼此間既存在共同的利益，又存有一定的利益差異。任何一項管理決策，都將涉及某類學(xué)校成員的利益，因此必須保證相關(guān)利益人的充分知情權(quán)，并通過某種頂層設(shè)計讓他們參與管理過程。參與者具有廣泛性和平等性是協(xié)商民主的特征之一，也是現(xiàn)代大學(xué)管理的要求。

第二，決策過程具有充分性和論辯性(Argumentative)。在現(xiàn)代大學(xué)制度下，管理包含了多層次決策環(huán)節(jié)，決策的方式除了注重結(jié)果的表決(票決)之外，還有強調(diào)過程的論辯協(xié)商。論辯的作用在于使不同管理主體充分表達觀點，既要避免論辯言辭的偏執(zhí)性、又要減少個人理性的有限性，從而達成一種妥協(xié)、折衷、以期能夠滿足各方訴求的公共理性。協(xié)商民主的優(yōu)點就是決策過程具有充分性和論辯性，這是一種“直接民主”(Direct democracy)，是代議民主無法替代的，現(xiàn)代大學(xué)管理要注重協(xié)商過程，讓各方充分論辯、表達訴求。

第三，決策結(jié)果具有權(quán)威性和有效性。在現(xiàn)代大學(xué)制度下，學(xué)校重大事務(wù)不能僅僅是黨委常委會、校長辦公會的小范圍管理者參與決策。當(dāng)前，包括高校在內(nèi)的不少黨政機關(guān)、企事業(yè)單位都一定程度存在“小事開大會，大事開小會”的現(xiàn)象，高校中教代會、學(xué)術(shù)委員會等組織通過協(xié)商民主產(chǎn)生的結(jié)論、決定，不能僅僅是建議性的、參考性的，也不能石沉大海，杳無音訊。協(xié)商過程中的各種觀點必須在學(xué)校重大決策中有所體現(xiàn)、有所回應(yīng)。即使是最終沒有被采納的提案和報告，也應(yīng)該向有關(guān)協(xié)商機構(gòu)及其成員做出必要合理的解釋，以期取得諒解和進一步協(xié)商。能夠鼓舞與激勵廣大教職員工參與管理，是現(xiàn)代大寫制度民主管理模式的標準之一。

三、充分發(fā)揮協(xié)商民主作用，加快建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度

要以建立現(xiàn)代大學(xué)制度為目標，以更大決心和勇氣深化管理體制改革，著力提升管理過程的科學(xué)、民主、和諧。具體應(yīng)從以下幾個方面切實發(fā)揮協(xié)商民主的優(yōu)越性，增強建設(shè)高水平大學(xué)的后勁和活力。

(一)完善以大學(xué)章程為核心的頂層設(shè)計

《中長期教育規(guī)劃綱要》明確要求“各類高校應(yīng)依法制定章程，依照章程規(guī)定管理學(xué)?！盵12]。大學(xué)章程(University Prospectus)的建設(shè)是作為頂層設(shè)計的現(xiàn)代大學(xué)制度的核心框架。作為現(xiàn)代大學(xué)的核心制度構(gòu)成，現(xiàn)代大學(xué)的章程建設(shè)應(yīng)充分體現(xiàn)民主協(xié)商的制度內(nèi)涵。

首先，大學(xué)章程的制定過程應(yīng)體現(xiàn)協(xié)商民主的精神。大學(xué)章程的制定，應(yīng)結(jié)合我國的特殊國情、高等教育發(fā)展總體水平以及各高校已有的辦學(xué)實踐，經(jīng)過充分的協(xié)商民主過程和決策，將“治校之憲法”科學(xué)化、規(guī)范化、系統(tǒng)化。討論與制定大學(xué)章程，應(yīng)作為高等學(xué)校管理模式貫徹協(xié)商民主原則的一種重要實踐方式和一個重要實踐過程。章程的制定應(yīng)通過校內(nèi)教代會、學(xué)術(shù)委員會等多種渠道充分協(xié)商，協(xié)商過程應(yīng)充滿“討價還價”和“爭鋒相對”，再力爭達成共識，并進一步形成協(xié)議或決定。例如校院兩級權(quán)力關(guān)系的界定、黨政系統(tǒng)職能的分工，就應(yīng)該體現(xiàn)協(xié)商民主的博弈過程；章程的核定以及生效，同樣也應(yīng)該是高校與教育部或省政府等主管部門間經(jīng)過協(xié)商民主、最終達成共識的過程。

其次，大學(xué)章程的制度設(shè)計應(yīng)體現(xiàn)協(xié)商民主的精神。大學(xué)章程作為“大學(xué)的憲法”，賦予了大學(xué)自主辦學(xué)治學(xué)、開展民主管理、落實教育科研服務(wù)職能等權(quán)利，可以看作國家法律法規(guī)的“下位法”，同時又是學(xué)校規(guī)章制度“上位法”。建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度，關(guān)鍵在于樹立“依法治校”的理念，以章程作為法律、法規(guī)的一種形式規(guī)范和約束大學(xué)內(nèi)部行為，推動大學(xué)管理真正走向民主化、科學(xué)化和制度化。大學(xué)章程應(yīng)有利于保障和落實落實高校、校內(nèi)院系的辦學(xué)自主權(quán)、形成“管辦分離”的新型高等教育管理體制；應(yīng)有利于完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，將辦學(xué)理念、辦學(xué)特色、目標任務(wù)等真正落實在學(xué)校制度層面，貫徹于學(xué)校中長期發(fā)展規(guī)劃之中。

(二)完善以教職工代表大會為主體的管理平臺

教職工代表大會是教職工參與民主管理、民主監(jiān)督的現(xiàn)有主要形式之一，也是高校協(xié)商民主的主要形式和途徑之一。《高等教育法》等法律法規(guī)對教代會的地位、作用有明確的規(guī)定。2011年11月教育部第32號令發(fā)布了《學(xué)校教職工代表大會規(guī)定》，保障了“教職工依法參與學(xué)校民主管理和監(jiān)督的基本形式”[13]，這表明以教代會為代表的現(xiàn)代大學(xué)管理體制改革有了進一步發(fā)展，這是現(xiàn)代學(xué)校制度的建立和完善邁出的重要一步。從教代會的制度設(shè)計來看，其運行路徑充分體現(xiàn)了協(xié)商民主的優(yōu)勢和特質(zhì)，契合了進一步落實高校民主管理的改革趨勢，完善以教職工代表大會為主體的管理平臺，可以為協(xié)商民主的實踐提供的有效的實踐平臺。

首先，教代會應(yīng)實現(xiàn)專任教師與行政人員的充分溝通。有研究者認為，大學(xué)專任教師和行政人員之間在決策過程中有著天然的“文化沖突”[14]。緩解這種沖突，不能單純依靠權(quán)責(zé)劃分，而要充分增進雙方的溝通和互動。當(dāng)前我國大學(xué)管理困境中亟待改進的問題是增進專任教師的充分參與，教代會除了通過強化教師在決策過程中制度化的權(quán)力外，還應(yīng)通過協(xié)商民主的模式建立教師和行政人員之間的溝通互動機制。協(xié)商民主理論為完善教代會職能、改進大學(xué)管理提供了新的思路，論辯過程的公開性和利益理性的共識性有助于緩解沖突，實現(xiàn)和諧管理。

其次，要保證教代會決議的效力。協(xié)商民主的決策機制能夠為的教代會和學(xué)校黨委常委會、校長辦公會之間的職權(quán)沖突起到緩沖作用，目前教代會決議對于學(xué)校管理層僅僅起到參考作用，后者擁有最終裁量權(quán)，但教代會決議的約束力必須逐漸增強，才符合現(xiàn)代大學(xué)制度的發(fā)展趨勢。教代會決議效力的逐漸增強，能夠?qū)W(xué)校管理層決策產(chǎn)生有效的糾錯能力、監(jiān)督能力，并有力地主張和維護廣大教職工的民主權(quán)益，激發(fā)他們參與管理的積極性。此外，教代會的民主權(quán)益還應(yīng)該有救濟途徑，目前只有主客體模糊的行政救濟，而司法救濟途徑還有待進一步探索。

(三)完善以學(xué)術(shù)委員會為重點的分權(quán)機制

大學(xué)不僅僅是一個教學(xué)機構(gòu)，也是一個研究機構(gòu)，大學(xué)的內(nèi)涵發(fā)展、質(zhì)量提升與其學(xué)術(shù)水準緊密相關(guān)。對于高水平大學(xué)而言，辦學(xué)各項活動都應(yīng)以學(xué)術(shù)為主導(dǎo)，教授不僅是學(xué)術(shù)研究工作的主要承擔(dān)者，還是教師隊伍的骨干及核心，理應(yīng)成為學(xué)校決策的參與者和學(xué)校行政工作的監(jiān)督者?！吨虚L期教育規(guī)劃綱要》把推進教授治學(xué)確定為建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度的重要內(nèi)容，要求探索教授治學(xué)的有效途徑，充分發(fā)揮教授在教學(xué)、學(xué)術(shù)研究和學(xué)校管理中的積極作用，完善學(xué)術(shù)委員會(教授委員會)的體制機制，是建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度的題中之義。

首先，學(xué)術(shù)權(quán)力的地位應(yīng)得到有效保障。“教授治學(xué)”是現(xiàn)代大學(xué)的管理原則之一，主要表現(xiàn)在從事教學(xué)、開展研究、參與決策三個方面行使學(xué)術(shù)權(quán)力。高校學(xué)術(shù)委員會(教授委員會)就是國家法律規(guī)定和支持的“教授治學(xué)”組織，是決策性協(xié)商民主機構(gòu)之一。雖然《高等教育法》將“審議學(xué)科、專業(yè)的設(shè)置，教學(xué)、科學(xué)研究計劃方案，評定教學(xué)、科學(xué)成果”[11]等權(quán)力賦予學(xué)術(shù)委員會，但現(xiàn)實中學(xué)術(shù)委員會常常受到大學(xué)行政的過度干預(yù)和控制，這使得體現(xiàn)“自主辦學(xué)、教授治學(xué)”的民主協(xié)商機構(gòu)變成了行政權(quán)力的附庸。今后大學(xué)行政要適當(dāng)退出學(xué)術(shù)委員會的運行，讓學(xué)術(shù)權(quán)力這正發(fā)揮力量，實現(xiàn)教授治學(xué)。完善學(xué)術(shù)委員會職能必須以協(xié)商民主制度為主線，使教授治學(xué)的原則得到有力保障。

其次，學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力應(yīng)有明顯的邊界。當(dāng)前高校中一部分教師為了順利拿課題、報項目，熱衷謀求行政權(quán)力，戴上“官帽子”的專家教授又被各種行政事務(wù)纏身，無暇專心從事科研工作，造成專業(yè)人才的浪費。這種現(xiàn)象一定程度上反映了在高校學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力區(qū)分不清的現(xiàn)象，而且往往是行政權(quán)力壓制和替代學(xué)術(shù)權(quán)力。行政與學(xué)術(shù)的矛盾是大學(xué)治理中一個普遍性的問題，明晰和完善學(xué)術(shù)委員會職能是解決這個矛盾的鑰匙之一。一方面，要明確學(xué)術(shù)委員會是學(xué)校最高的學(xué)術(shù)審議、評定、咨詢機構(gòu)，成員以無行政職務(wù)的教授為主，進一步擴大在學(xué)科建設(shè)、專業(yè)設(shè)置、學(xué)術(shù)資源分配、學(xué)位評定等方面的權(quán)力；另一方面，校院兩級黨政主要負責(zé)人也不得擔(dān)任委員會主任，保證學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力顯著區(qū)分。只有對權(quán)力邊界進行清晰的界定，才有利于發(fā)揮學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力最大合力，提升學(xué)校管理效率。

社會成員有序的政治參與使一個國家的長治久安、穩(wěn)定和諧的保證。管理一所大學(xué)也離不開包括協(xié)商民主在內(nèi)的決策模式，充分調(diào)動廣大教職員工的積極性和創(chuàng)造性，保障其在管理過程中的參與權(quán)、決策權(quán)，才能“確保決策的民主化、科學(xué)化，避免和防止學(xué)校管理行政化、官僚化”[15]。在當(dāng)前全面深化改革的形勢下，協(xié)商民主具有其特有優(yōu)勢，對于完善大學(xué)治理、推進基層民主建設(shè)來說，協(xié)商民主在建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度的探索和實踐中是一個有生命力的變革方向。

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