李后龍

司法改革

跨區(qū)域設(shè)立專門行政法院的實證分析
——基于S省五市法院相關(guān)司法數(shù)據(jù)的實證分析

李后龍*

自黨的十八大提出“進(jìn)一步深化司法體制改革,確保審判機關(guān)依法獨立公正行使審判權(quán)”以來,最高人民法院及地方各級人民法院紛紛廣開言路、集思廣益共同論證深化司法體制改革的具體路徑,其中改革行政審判體制、設(shè)立行政法院的呼聲再次響起。在今年4月26日人民法院報社、人民司法雜志社和中國法院網(wǎng)在北京聯(lián)合舉辦的“提升司法公信力”專家學(xué)者座談會上,中國政法大學(xué)副校長馬懷德教授再次明確提出“有效解決行政爭議需設(shè)置行政法院”①馬懷德:《有效解決行政爭議需設(shè)置行政法院》,載《人民法院報》2013年5月6日。,后專門撰文對此予以詳細(xì)論述;②馬懷德:《行政審判體制改革的目標(biāo):設(shè)立行政法院》,載《法律適用》2013年第7期。在全國人大常委會近日于北京、福建主持召開的行政審判體制改革座談會上,與會法官及行政法學(xué)者普遍認(rèn)為要“打破行政區(qū)劃、單獨設(shè)立行政法院體系”③申欣旺:《“行政法院”呼聲漸起》,載《中國新聞周刊》2013年第25期。。本文通過對S省A、B、C、D、E五市近五年的行政審判數(shù)據(jù)進(jìn)行實證分析,參照行政法學(xué)者關(guān)于設(shè)立行政法院的設(shè)想,提出只設(shè)立一級中級人民法院級別的專門行政法院的構(gòu)想,以期為當(dāng)下正在討論的行政審判體制改革提供參考。

一、背景與現(xiàn)狀:設(shè)立行政法院的條件

關(guān)于設(shè)立行政法院的必要性,諸多學(xué)者已對現(xiàn)行行政審判體制下行政審判面臨的立案難、審理難、執(zhí)行難、受理數(shù)量少、原告撤訴率高等問題及其成因進(jìn)行了分析論證,并已在法院系統(tǒng)、行政法學(xué)界乃至廣大民眾中形成共識,本文不再贅述。本文重點從設(shè)立行政法院的外部環(huán)境和行政審判自身存在的問題兩個方面,簡要論證設(shè)立行政法院的內(nèi)外部條件。

從外部環(huán)境看,黨的決策為設(shè)立行政法院創(chuàng)造了良好條件。一個社會需要什么樣的行政訴訟制度、是否需要設(shè)立專門法院來審理行政案件,從來就不單純是一個理論問題,更是憲政架構(gòu)的設(shè)計與機制的選擇問題,更多地取決于政治決策者、立法者的政治選擇。①耿寶建:《再談中國是否應(yīng)當(dāng)設(shè)立行政法院》,載《上海政法學(xué)院學(xué)報(法治論叢)》2013年第3期。黨的十八大把“依法治國方略全面落實”作為全面建成小康社會的重要目標(biāo),把法治明確為治國理政的基本方式。法治的核心是限制公權(quán)、保障私權(quán),依法治國的關(guān)鍵就是政府要依法行政。而在國家治理和社會管理中,政府機關(guān)的行政權(quán)有著不斷擴張的沖動,需要被制約、防止被濫用。今年1月,習(xí)近平總書記在中紀(jì)委第二次全體會議上要求加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督,“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”,目的就是把政府的權(quán)力控制在合理的范圍內(nèi)。“要防止濫用權(quán)力,就必須以權(quán)力制約權(quán)力?！雹诿系滤锅F:《論法的精神》(上冊),商務(wù)印書館1961年版,第154頁。各國的實踐表明,制約行政權(quán)最行之有效的就是獨立的司法權(quán)。因此,推進(jìn)法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè),行政審判工作必將得到加強,設(shè)立行政法院正是加強行政審判職權(quán)的方案之一。

從行政審判自身存在的問題看,行政審判體制已到了非改不可的地步?！缎姓V訟法》的頒布實施,確立了“民告官”制度,對約束強大而極具擴張性的行政權(quán)力、促進(jìn)政府依法行政發(fā)揮了積極作用。但20多年的實踐表明,行政訴訟法這一目的并未在行政審判中得以實現(xiàn)。以S省A市為例,2008—2012年該市兩級法院共受理一審行政案件3204件,僅占五年受理一審案件總數(shù)的0.93%,說明“民告官”渠道并不通暢;審結(jié)3213件,撤訴結(jié)案1987件,撤訴率高達(dá)61.84%,其中2011年高達(dá)81.59%,2012年高達(dá)79.57%,說明司法權(quán)對行政權(quán)的審查監(jiān)督功能未充分發(fā)揮。與A市相鄰的B、C、D、E四市的情況基本相似,近五年來S省A、B、C、D、E五市歷年行政審判撤訴率整體呈上升趨勢(見圖一)。

行政訴訟案件受案數(shù)量極少、但撤訴率畸高,可謂是世界行政審判的一道“亮麗風(fēng)景”,而這種現(xiàn)象自《行政訴訟法》施行以來就已存在。全國法院1989—1992年四年中審結(jié)的82129件行政案件中,撤訴結(jié)案29061件,占35%,1993年撤訴率達(dá)41.7%,1995—1996年更是上升到50.6%、53.9%。③數(shù)字來源于各年《中國法律年鑒》。長期以來,行政審判的主要精力都用在了與行政機關(guān)的協(xié)調(diào)上,重大行政爭議協(xié)調(diào)機制、聯(lián)席會議制度成了行政審判的“亮點”。2012年,S省行政審判中行政機關(guān)敗訴率僅為2%,A市行政機關(guān)敗訴率0.95%,近五年來S省A、B、C、D、E五市歷年行政審判行政機關(guān)敗訴率整體呈下降趨勢(見圖二)。

圖一 S省五市近五年行政訴訟撤訴率變化情況

圖二 S省五市近五年行政訴訟行政機關(guān)敗訴率變化情況

但民眾對這樣的行政審判并不認(rèn)同。當(dāng)事人的訴求無法通過行政訴訟解決時,其便通過申訴信訪尋求救濟。近幾年,全國法院行政案件數(shù)量占全部案件的比例大致為1%～2%,但行政申訴信訪案件卻占到全部申訴信訪案件的19%左右?，F(xiàn)行的行政審判體制與行政訴訟肩負(fù)的監(jiān)督政府機關(guān)依法行政、維護(hù)行政相對人合法權(quán)益的職責(zé)漸行漸遠(yuǎn),已經(jīng)到了必須加以深層次改革的時候了。

二、問題與出路:排除地方干擾的探索實踐

行政訴訟立案難、審理難、執(zhí)行難,原因在于行政機關(guān)作為行政爭議的當(dāng)事人,因切身利益所在和行政權(quán)高于司法權(quán)的傳統(tǒng)觀念,較之其他訴訟對法院的干預(yù)有更強的驅(qū)動力。而法院在立案、審理時,也會充分考慮某些案件與當(dāng)?shù)匕捕▓F結(jié)局勢、與黨政中心工作以及與當(dāng)?shù)攸h政領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系,①應(yīng)星:《行政訴訟程序運作中的法律、行政與社會》,載《北大法律評論》2008年第1期。此即“立案政治學(xué)”問題。②應(yīng)星、汪慶華:《涉法信訪、行政訴訟與公民救濟行動中的二重理性》,載吳敬璉、江平主編:《洪范評論》(第3卷第1輯),中國政法大學(xué)出版社2006年版。如2006年山東省高級人民法院規(guī)定,“案件雖屬人民法院管轄,但涉及國家安全、社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展,以及受理后即使作出裁判也難以執(zhí)行,造成法院工作被動的,受理應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎”,“對于法院受理后執(zhí)行難度較大,由黨委政府處理更利于矛盾化解的案件,可以不予受理”。③《山東省高級人民法院新類型、敏感、疑難案件受理意見(試行)》,http://www. ny148.cn/main/news_view.asp?newsid=1048,下載日期:2013年8月20日。法院在對行政訴訟審查立案、審理裁判過程中,往往會出于自利性考慮,從“被干擾”演變?yōu)橐环N“自覺”行動;而地方政府對于法院不能隨意受理行政案件、不能判決其敗訴更認(rèn)為是“理所應(yīng)當(dāng)”。

解決行政審判難題,有人提出通過改革法院人事和財政管理制度,從根本上改變法院受制于地方之現(xiàn)狀。④萬永海、姜福先:《我國不宜單設(shè)行政法院——兼論我國行政審判解困之出路》,載《法律適用》2003年第6期。這種改革設(shè)想看到了影響行政審判獨立的根本性問題,是對現(xiàn)行司法體制的徹底變革。但這項改革是早在黨的十六大就提出的一項任務(wù),歷經(jīng)十年之后基本未動,說明絕非一朝一夕所能完成。即便成功將法院人事財政管理與地方相分離,存有被地方政府干擾和干擾法院司法慣性思維的地方法院和政府,在短期內(nèi)也未必會轉(zhuǎn)變觀念適應(yīng)新體制,況且生存于地方的法官及其家庭在安置家屬、子女入學(xué)就業(yè)、住房醫(yī)療、戶口遷徙、人身保障等方面無一能完全脫離地方,地方的人處理地方的事很難“超然脫俗”,獨立的行政審判難以期翼。

針對行政審判難題,已有的司法實踐是通過對行政案件指定管轄、提級管轄,改變地方法院審理當(dāng)?shù)卣鳛楸桓娴男姓讣墓茌犇Ｊ?。最高人民法院?008年頒布的《關(guān)于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》,為這種做法提供了系統(tǒng)內(nèi)的依據(jù)。今年以來,最高人民法院組織開展了行政案件相對集中管轄試點工作,將部分基層法院管轄的一審行政案件,通過上級法院統(tǒng)一指定的方式,交由其他基層法院集中管轄,集中管轄法院不宜審理的本地行政機關(guān)為被告的案件,交由其他集中管轄法院審理。⑤《最高人民法院關(guān)于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知》,http://www. court.gov.cn/xwzx/yw/201301/t20130114_181655.htm,下載日期:2013年8月20日。但集中管轄、指定管轄并沒有上升為法律制度,實質(zhì)上是基層法院、中級人民法院的行為和意愿,是法院系統(tǒng)內(nèi)的自我應(yīng)對,指定管轄、提級管轄等事情做得多了,可能還會受到地方的干擾、指責(zé)甚至非難。

三、三級或一級:設(shè)立行政法院的路徑選擇

針對行政審判面臨的這些問題,一些人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)設(shè)立一套獨立于現(xiàn)行法院系統(tǒng)的行政法院系統(tǒng)。這種觀點在《行政訴訟法》立法時就已存在。①萬永海、姜福先:《我國不宜單設(shè)行政法院——兼論我國行政審判解困之出路》,載《法律適用》2003年第6期?！缎姓V訟法》施行后,關(guān)于設(shè)立行政法院的主張從未間斷過。②陳有西:《我國行政法院設(shè)置及相關(guān)問題探討》,載《中國法學(xué)》1995年第1期;馬懷德、解志勇:《行政訴訟案件執(zhí)行難的現(xiàn)狀及對策——兼論建立行政法院的必要性與可行性》,載《法商研究》1999年第6期;劉飛:《建立獨立的行政法院可為實現(xiàn)司法獨立之首要步驟——從德國行政法院之獨立性談起》,載《行政法學(xué)研究》2002年第3期;馬懷德:《行政審判體制重構(gòu)與司法體制改革》,載《國家行政學(xué)院學(xué)報》2004年第1期;楊成:《大陸法系國家行政法院之考察與啟示》,載《行政與法》2006年第10期;馬懷德:《有效解決行政爭議需設(shè)置行政法院》,載《人民法院報》2013年5月6日。馬懷德教授提出,行政法院的組織系統(tǒng)可分為高等行政法院、上訴行政法院和普通行政法院三級,在最高人民法院設(shè)置具有相對獨立性的高等行政法院,作為行政案件的最高審級,在各省、自治區(qū)、直轄市設(shè)置一個上訴行政法院和若干普通行政法院,普通行政法院的設(shè)置首先要打破目前司法轄區(qū)附屬于行政區(qū)劃的格局,不與行政區(qū)劃重疊,其次還要考慮不同地區(qū)的人口分布、經(jīng)濟發(fā)展、交通條件、行政案件數(shù)量等因素。③馬懷德:《行政審判體制改革的目標(biāo):設(shè)立行政法院》,載《法律適用》2013年第7期。

總體而言,設(shè)立行政法院的設(shè)想,主要是借鑒法國、德國等大陸法系國家的做法。但縱觀大陸法系國家尤其是法國、德國行政法院的形成過程,行政法院均是以三權(quán)分立學(xué)說為基礎(chǔ)、行政權(quán)試圖擺脫司法權(quán)并進(jìn)行反復(fù)斗爭的結(jié)果。而我們司法體制改革的重點恰恰相反,是努力讓司法權(quán)回歸到應(yīng)有的獨立地位上來。不加分析我國實際,照搬其他國家行政法院制度,自上而下設(shè)立高等行政法院、上訴行政法院和普通行政法院,只是簡單地將行政審判庭從現(xiàn)行法院系統(tǒng)中獨立出去,不僅會使得整個司法體制混亂臃腫,而且在普通行政法院這一級就實行跨區(qū)域管轄還會為群眾訴訟帶來不便。如此大刀闊斧地設(shè)立一套獨立的行政法院系統(tǒng),還必須對現(xiàn)行憲法、法院組織法等作出修改,程序復(fù)雜,所需要的成本和承受的風(fēng)險都十分巨大。

我們認(rèn)為,設(shè)立行政法院是解決行政審判難題、保障法院獨立行使行政審判權(quán)較為理想的方案,但現(xiàn)階段應(yīng)遵循降低改革成本、避免對現(xiàn)行司法體制造成過大沖擊的原則,參照海事法院模式,在每個省內(nèi)結(jié)合地域面積、人口數(shù)量、大體測算的案件數(shù)量等因素設(shè)置若干個中級人民法院級別的專門行政法院,專門負(fù)責(zé)一定區(qū)域內(nèi)受地方干擾嚴(yán)重的特定類型行政案件的一審和普通行政案件的二審,撤銷中級人民法院行政審判庭、保留其他級別法院行政審判庭,基層法院負(fù)責(zé)審理普通一審行政案件,省高級人民法院負(fù)責(zé)審理不服專門行政法院裁判的上訴案件以及少量一審案件,最高人民法院行政審判庭的職能基本不變。

(一)海事法院的設(shè)置打破了行政區(qū)劃界限,其成功經(jīng)驗可供借鑒

我國現(xiàn)有的10個海事法院屬于中級人民法院建制,院長、庭長和法官基本上都由省級組織部門提名、省級人大常委會任免,經(jīng)費由省級財政保障,管轄范圍不受行政區(qū)劃限制、實行跨區(qū)域管轄。這些都使得海事法院基本不會受到地方干擾,依法獨立行使審判權(quán)的環(huán)境較好。民革中央等單位曾先后在全國政協(xié)十屆一次會議和全國政協(xié)十一屆一次會議提出關(guān)于借鑒海事法院管理體制設(shè)立跨區(qū)域民商事法院的建議議案。①《關(guān)于設(shè)立跨區(qū)域民商事法院的建議》,http://www.minge.gov.cn/txt/2008-09/ 10/content_2465536.htm,下載日期:2013年8月20日;《民革全國政協(xié)委員提案一覽(在全國政協(xié)十一屆一次會議上)》,http://www.minge.gov.cn/txt/2008-10/06/content_2502480. htm,下載日期:2013年8月20日;《關(guān)于借鑒海事法院管理體制深化司法體制改革的建議》, http://www.caijing.com.cn/2008-03-07/100051463.html,下載日期:2013年8月20日。我們認(rèn)為,設(shè)立跨區(qū)域民商事法院的必要性和緊迫性遠(yuǎn)不及行政審判改革問題,可以將海事法院的這一經(jīng)驗運用于設(shè)立行政法院的改革上。

當(dāng)然,也有人指出海事法院實踐中存在諸多問題,如案件受理數(shù)量相對較少、跨區(qū)域管轄與普通法院地域管轄存在沖突、管理體制不順“有爹無娘、有依無靠”等。②付榮:《中國海事法院:出路與問題》,載《河北法學(xué)》2009年第5期。但我們提出設(shè)立的專門行政法院,因其主管的案件明確為行政案件,今后中級人民法院不再設(shè)立行政審判庭,因此不會發(fā)生管轄沖突問題;至于海事法院存在的受案數(shù)量、管理體制問題,則正是設(shè)立專門行政法院時需要汲取的教訓(xùn),必須在受案范圍、管理體制方面作出精確細(xì)致的論證。

(二)設(shè)立跨區(qū)域?qū)ｉT行政法院的具體思路

設(shè)立行政法院,核心是強化司法職權(quán),減少地方對行政審判的不當(dāng)干擾。地方黨政之所以能夠干擾行政審判,一是因為法院的行政級別低于同級政府級別,即使受案法院級別高于受訴行政機關(guān),行政機關(guān)上下級之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系也會導(dǎo)致上級機關(guān)對司法的干預(yù);①如實踐中,基層法院在審理縣(市、區(qū))政府所屬部門作為被告的行政案件時,縣(市、區(qū))政府首長、黨委書記往往會給基層法院院長打招呼;中級法院在審理縣(市、區(qū))政府作為被告的行政案件時,地級市政府首長、黨委書記會給中級法院院長打招呼,等等。二是因為法院的人事財政受制于地方;三是因為法院的司法管轄區(qū)域與地方行政區(qū)劃完全重合。設(shè)立專門行政法院,必須切斷這些干擾路徑。上述第一個因素涉及政治體制問題,單純的行政審判體制改革不可能解決,但可通過提高部分行政案件的級別管轄法院予以應(yīng)對;第二、第三個因素均可以有效避免。其中避免司法管轄區(qū)域與行政區(qū)劃的重合,最好的辦法就是充分吸收指定管轄、集中管轄、交叉管轄等具體實踐的成功經(jīng)驗,②最高人民法院在《關(guān)于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知》中對這些做法予以充分肯定,認(rèn)為:“通過提級管轄、指定管轄、交叉管轄和相對集中管轄等方式,在現(xiàn)行法律框架下實現(xiàn)了司法審判區(qū)域與行政管理區(qū)域的有限分離,使行政審判制度及時有效化解行政爭議、妥善處理人民內(nèi)部矛盾的功能得以正常發(fā)揮。這些探索和實踐,有利于依法治國基本方略的全面落實,有利于回應(yīng)和保障人民群眾的司法訴求,有利于推進(jìn)法治政府建設(shè),也有利于改善行政審判司法環(huán)境、統(tǒng)一司法標(biāo)準(zhǔn)、促進(jìn)司法公正?！笨缛舾蓚€省轄地級市設(shè)立行政法院,在行政案件的審理上實行跨區(qū)域管轄。這里需要重點論述的是,如何配置專門行政法院的審判級別、人事財政制度及審判職能范圍,以增強其抵抗不當(dāng)干擾的能力。

1.關(guān)于專門行政法院的審判級別及其人事財政制度。設(shè)立專門行政法院,必須科學(xué)配置其審判級別。我國法院分為基層法院、中級法院、高級法院和最高法院四個級別,絕大多數(shù)行政案件都由基層法院、中級法院管轄,基層法院管轄的案件又明顯多于中級法院,層級越低、案件數(shù)量越多、遭受的干擾越大。以S省A市法院為例,2013年初清理出全市兩級法院既不立案受理也不裁定不予受理的行政訴訟積案125件,而2012年全市法院新受理一審行政案件417件,說明23.06%的當(dāng)事人起訴被拖延不立案?；鶎臃ㄔ翰涣敢约傲负髽O少判決敗訴的原因在于,上級黨委對縣(市、區(qū))法治工作進(jìn)行考核,凡具體行政行為被判決敗訴的要扣分,受地方黨委領(lǐng)導(dǎo)的基層法院自然會想方設(shè)法“掩蓋”錯誤的具體行政行為。在125件積案中,涉及房屋拆遷、土地征收、城建規(guī)劃等行政爭議的有42件,占33.6%,是基層法院不予立案的主要類型,原因是對集體土地征收、租用、對城市房屋拆遷,是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣(市、區(qū))級政府以及地市級政府發(fā)展經(jīng)濟、加快城市建設(shè)的重要方式,是地方發(fā)展的“大局”,出讓土地使用權(quán)的收入甚至成為一些地方政府收入的主要來源和經(jīng)濟社會發(fā)展的主要支撐。當(dāng)政府實施土地、房屋征收過程中作出的國有土地使用權(quán)收回、規(guī)劃許可、建設(shè)項目立項、征收決定、補償決定等具體行為引發(fā)行政訴訟時,為保障地方經(jīng)濟發(fā)展、城市建設(shè)的順利推進(jìn),可以想見地方政府對案件的干擾力度,即使政府不直接干擾,法院也會自覺為地方發(fā)展“大局”考慮。而在高級法院、最高法院層面上,因其需要確保全省、全國范圍內(nèi)法律適用的統(tǒng)一,變相不執(zhí)行法律的余地相對小得多,抵抗地方不當(dāng)干擾的能力自然較強。

因此,在配置專門行政法院的審判級別時,應(yīng)當(dāng)以解決基層法院、中級法院受地方干擾這一問題為重點。高級法院、最高法院自身抵抗地方政府干擾的能力較強,暫無必要配置這兩個級別的專門法院。在基層法院和中級法院兩個級別之間,如將行政法院配置為基層法院級別,①最高人民法院行政審判庭耿寶建法官提出“取消基層法院行政審判庭、另行根據(jù)需要設(shè)置2～3個初級行政法院”的觀點,參見耿寶建:《再談中國是否應(yīng)當(dāng)設(shè)立行政法院》,載《上海政法學(xué)院學(xué)報》(法治論叢)2013年第3期。則首先需要再行設(shè)立一個中級法院級別的行政法院,否則讓現(xiàn)有中級法院作為基層法院級別的行政法院的二審法院,地方仍可通過中級法院進(jìn)行不當(dāng)干擾,但多設(shè)一級法院的成本明顯增加;其次需要考慮現(xiàn)有基層法院行政審判庭的去留問題,畢竟二者之間存在職能重合現(xiàn)象。而如果將其配置為中級法院級別,其作為二審法院時因其系跨區(qū)域設(shè)立,有著維護(hù)多個行政區(qū)劃內(nèi)法律適用統(tǒng)一的要求,抵抗外部不當(dāng)干擾的能力自然增強;當(dāng)其作為一審法院時,高級法院是其二審法院,獨立行使審判權(quán)問題基本可以保障。另外,結(jié)合我國實際,保留基層法院行政審判庭十分必要。首先,治安管理、房屋登記、工商管理、計劃生育、勞動和社會保障等普通行政案件,面廣量大,地方干擾相對較小,如由中級法院一審、高級法院二審,既浪費司法資源,又增加當(dāng)事人的訴訟成本。保留基層法院行政審判庭并對這些案件一審,則可以方便當(dāng)事人訴訟、方便法院審理。其次,最高法院在開展行政案件相對集中管轄試點工作時,也要求“非集中管轄法院的行政審判庭仍予保留,主要負(fù)責(zé)非訴行政執(zhí)行案件等有關(guān)工作”。如S省A市法院,2008—2012年該市兩級法院在受理3204件一審行政案件的同時,還受理了5455件非訴行政執(zhí)行案件,這些案件如果都由中級法院處理,勢必影響行政效率。

綜上所述,將新設(shè)立的專門行政法院配置為中級法院級別,較為符合我國實際。對于跨區(qū)域設(shè)立的中級法院級別的專門行政法院,在人事管理方面,可以按照《法官法》第11條第4款的規(guī)定,由省級人大常委會任免;在財政管理方面,可以規(guī)定財政經(jīng)費統(tǒng)一由省級財政保障。具體操作時,可由全國人大常委會通過一個《關(guān)于設(shè)立跨區(qū)域行政法院的決定》,對行政法院的組織、職權(quán)及相關(guān)事項作出規(guī)定,或者授權(quán)最高法院對這些問題予以明確,同時對《行政訴訟法》部分條文進(jìn)行修改。

2.關(guān)于專門行政法院的審判職能范圍。中級法院級別的專門行政法院可以審理一審案件和二審案件,其中一審案件可包括現(xiàn)行中級法院管轄的案件范圍以及受地方干擾較大的其他案件,通過提高這些案件的管轄級別以增強法院抵抗不當(dāng)干擾的能力。從審判實踐看,與土地、房屋征收有關(guān)的行政案件面臨的地方干擾最大,有必要規(guī)定由專門行政法院負(fù)責(zé)國有土地使用權(quán)收回、規(guī)劃許可、建設(shè)項目立項、征收決定、補償決定等行政行為引發(fā)的行政訴訟案件的一審,由省高級法院負(fù)責(zé)二審。另外,信息公開行政案件逐漸增多,且多涉及政府敏感信息,政府往往不愿公開,基層法院對此類案件也很難依法受理、裁判,此類案件也應(yīng)由專門行政法院一審;國家賠償案件和對行政機關(guān)單獨或附帶提起的行政賠償案件,法院也很難依法獨立作出公正判決,而主要是調(diào)解,原告往往要作出一定程度的讓步,且司法效率低,從保護(hù)原告合法權(quán)益的角度,這兩類案件也應(yīng)由專門行政法院一審。在二審范圍方面,專門行政法院是其司法轄區(qū)內(nèi)各基層法院行政案件的二審法院,從而充分發(fā)揮其獨立于地方的優(yōu)勢,通過行使二審監(jiān)督指導(dǎo)權(quán)最大限度地排除地方對行政審判的不當(dāng)干擾和影響。

(三)與專門行政法院有關(guān)的其他問題

1.專門行政法院取代若干個中級法院行政審判庭,在案件量上是否能夠飽和?我們認(rèn)為,跨區(qū)域管轄制度能夠保證專門行政法院有足夠的案件量。如S省A、B、C、D、E五市,2008—2012年平均每年受理的與土地征收、房屋征收有關(guān)的土地、規(guī)劃、拆遷案件646件(2008—2010年每年平均受理735件),信息公開、國家賠償和對行政機關(guān)單獨或附帶提起的行政賠償案件也占有一定的量;另外從心理學(xué)上分析,人的需求存在著對外部環(huán)境的依附性,需求標(biāo)準(zhǔn)會隨著外界的影響而自我調(diào)整。在設(shè)立專門行政法院后,行政審判抵御地方不當(dāng)干擾的能力增強,對人民法院依法獨立公正行使審判權(quán)起到宣示作用,這樣會讓當(dāng)事人產(chǎn)生“有棗無棗打一竿”的想法,訴訟需求可能會增長,將來的行政一審、二審案件都可能會有所增加。這樣的案件量基本可以保證專門行政法院不至于喪失作為一級法院的現(xiàn)實價值。

2.對普通行政案件一審裁判不服,需要到異地上訴,會不會打消當(dāng)事人的上訴念頭?我們認(rèn)為基本不會。以A市法院為例,2012年兩級法院一審判決和裁定駁回起訴案件75件,當(dāng)年上訴66件;2011年一審判決和裁定駁回起訴81件,當(dāng)年上訴92件;2010年一審判決和裁定駁回起訴269件,當(dāng)年上訴257件?？梢钥闯?行政判決和裁定駁回案件幾乎是每案都上訴。A市距離S省高級人民法院所在的省會市400公里左右,A市所轄距離中級人民法院最遠(yuǎn)的縣(市)也在100公里之外,但只要當(dāng)事人認(rèn)為法院裁判對其不公,都會窮盡救濟途徑以求獲得最佳結(jié)果,真正需要通過訴訟解決糾紛的,一定的物理距離并不會妨礙其作出這種選擇。

3.專門行政法院相對獨立,會否加劇基層法院行政審判判決的案件更少、不立案的情形更加嚴(yán)重、受到的地方壓力、阻力更大的現(xiàn)象?我們認(rèn)為,這是新設(shè)立的專門行政法院首先面臨的難題,需要通過加大對基層法院行政審判的監(jiān)督力度予以應(yīng)對。在立案監(jiān)督方面,要嚴(yán)格執(zhí)行最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第32條第3款之規(guī)定,以及《關(guān)于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》、《關(guān)于依法保護(hù)行政訴訟當(dāng)事人訴權(quán)的意見》等司法解釋,督促基層法院依法立案受理或自行審理。在審判活動監(jiān)督方面,要嚴(yán)格監(jiān)督基層法院審限執(zhí)行情況,嚴(yán)格適用《行政訴訟法》第57條關(guān)于延長審限須由省高級人民法院批準(zhǔn)的規(guī)定,嚴(yán)格執(zhí)行《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行案件審理期限制度的若干規(guī)定》,嚴(yán)加控制關(guān)于審限變更的審批,對于基層法院行政一審案件確有錯誤的要及時予以糾正。新設(shè)立的專門行政法院自一開始就脫離地方人事、財政管理,自當(dāng)有嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)的能力。另外,省高級人民法院、專門行政法院需要分別加強對專門行政法院、基層人民法院行政審判工作的監(jiān)督,重點是對法律適用統(tǒng)一性問題的監(jiān)督,由此可以保證專門行政法院、基層法院即使在審理所在地地方行政機關(guān)作為被告的行政案件時,也可以依法獨立行使審判權(quán)。

4.專門行政法院的便民訴訟問題。跨區(qū)域管轄后,為方便當(dāng)事人訴訟,專門行政法院可以通過設(shè)立巡回法庭、派出法庭等方式予以解決,近年來部分法院推出的網(wǎng)上訴訟服務(wù)平臺建設(shè)和網(wǎng)上立案、電話立案等便民利民措施,也可以適當(dāng)解決跨區(qū)域訴訟問題,新設(shè)立的專門行政法院可以在這些方面逐步健全完善。

四、結(jié)語與展望:不徹底但較為務(wù)實的改革思路

總體來說,這樣的改革思路是一種不徹底但比較務(wù)實的方案,是在現(xiàn)行司法體制下,針對行政審判現(xiàn)狀進(jìn)行的一次“改良”,能夠緩解行政審判遭受地方干擾的壓力,具有可操作性。在各種時機成熟需要建立完整的行政法院系統(tǒng)時,跨區(qū)域?qū)ｉT行政法院可作為行政法院的一部分;也可以通過專門行政法院充分積累處理土地征收、房屋征收案件的審判經(jīng)驗,推動涉土地案件審理的專門化,以其為基礎(chǔ)建立土地專門法院或土地環(huán)保專門法院,都不失為良好的發(fā)展方向。

*作者系江蘇省徐州市中級人民法院院長。