張若楠

摘要：財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度一國(guó)財(cái)政收入再分配的重要手段，也是一國(guó)財(cái)政稅收制度的重要組成部分，在福利社會(huì)中發(fā)揮著重要作用，也是一國(guó)調(diào)節(jié)社會(huì)收入分配、促進(jìn)政權(quán)穩(wěn)定的重要手段。本文基于狹義的上下級(jí)政府之間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，對(duì)不同國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移制度制度中的事權(quán)劃分、支出范圍、支付規(guī)模以及財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的形式等幾個(gè)方面進(jìn)行了比較。在此基礎(chǔ)上，本文對(duì)國(guó)外財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行了具體分析，探討了對(duì)我國(guó)的啟示，目標(biāo)是完善我國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。

關(guān)鍵詞： 財(cái)政轉(zhuǎn)移支付 國(guó)際比較 借鑒

▲▲一、引言

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度一國(guó)財(cái)政收入再分配的重要手段，也是一國(guó)財(cái)政稅收制度的重要組成部分，在福利社會(huì)中發(fā)揮著重要作用，也是一國(guó)調(diào)節(jié)社會(huì)收入分配、促進(jìn)政權(quán)穩(wěn)定的重要手段。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展，不同地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異性逐步顯現(xiàn)，傳統(tǒng)的相對(duì)平衡利益格局也逐步被打破，貧富差距問(wèn)題在地域上主要表現(xiàn)為地區(qū)之間、省域之間的收入差距。當(dāng)前，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立，我國(guó)行政體制改革逐步走向深入發(fā)展，政府職能轉(zhuǎn)變很大，也從以控制微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域進(jìn)而向加強(qiáng)宏觀調(diào)控過(guò)渡，并進(jìn)行了較大的政策調(diào)整，另外，實(shí)際的財(cái)政支付正在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用，也逐步成為宏觀調(diào)控的重要手段。除此之外，我國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付還能夠扮演積極的協(xié)調(diào)作用，能夠協(xié)調(diào)中央與地方利益關(guān)系，不過(guò)，我國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度亟待完善和發(fā)展。

近代社會(huì)以來(lái)，政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不外乎是不同層級(jí)之間政府的財(cái)政收入變遷和轉(zhuǎn)移。本文主要探討中央與地方這兩個(gè)層級(jí)之間政府實(shí)際進(jìn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。本文的所研究的對(duì)象，首先將基于狹義的不同層級(jí)的政府進(jìn)行的轉(zhuǎn)移，對(duì)不同國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移制度制度中的事權(quán)劃分、支出范圍、支付規(guī)模以及財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的形式等幾個(gè)方面進(jìn)行了比較。在此基礎(chǔ)上，本文將對(duì)國(guó)外具體進(jìn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行分析，從中探討對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的啟示，在此基礎(chǔ)上，要充分利用這種制度，采取積極措施完善我國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，促進(jìn)我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的實(shí)踐。首先，本文將首先研究一下國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。

▲▲二、國(guó)外政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度分析

轉(zhuǎn)移支付源自于西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)流派，從本質(zhì)上看，自西方經(jīng)繼續(xù)誕生以來(lái)，對(duì)政府和市場(chǎng)關(guān)系的探討就一直在持續(xù)，而作為實(shí)際調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的重要手段，轉(zhuǎn)移支付制度的實(shí)踐不斷在進(jìn)行，而世界各國(guó)也相對(duì)基于本國(guó)國(guó)情，對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行了較多的相應(yīng)設(shè)計(jì)，逐步具有了本國(guó)特色，具體就涵蓋了政府轉(zhuǎn)移支付制度。其基本要素主要基于以下幾個(gè)方面：

第一，要對(duì)不同層級(jí)政府之間的事權(quán)劃分情況進(jìn)行說(shuō)明，這種說(shuō)明要基于不同層級(jí)政府所承擔(dān)的職能，并對(duì)不同層級(jí)所承擔(dān)的事權(quán)進(jìn)行劃分，實(shí)際上，這是對(duì)轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行完善的前提認(rèn)識(shí)。當(dāng)前，從世界各國(guó)的實(shí)際情況看，從事權(quán)的劃分出發(fā)，不同國(guó)家對(duì)中央和地方政府的職能進(jìn)行了劃分，并相應(yīng)地對(duì)事權(quán)進(jìn)行了界定，進(jìn)而通過(guò)相關(guān)立法將其確認(rèn)下來(lái)。以德國(guó)為例，近代以來(lái)，德國(guó)根據(jù)其歷史和現(xiàn)實(shí)特征確立的國(guó)家憲法，對(duì)不同層級(jí)政府的事權(quán)進(jìn)行了原則性的劃分和具體分析，以基本憲法的形式對(duì)此予以確定，也顯現(xiàn)了其重要性。德國(guó)憲法認(rèn)為，通過(guò)各級(jí)政府進(jìn)行的事權(quán)劃分原則，通過(guò)體現(xiàn)普遍的國(guó)民和社會(huì)福利利益，德國(guó)立足于普遍利益的統(tǒng)一進(jìn)行了相應(yīng)的事權(quán)處理。實(shí)際上，德國(guó)確立的由國(guó)家聯(lián)邦負(fù)責(zé)的制度，在其他具體事務(wù)的選擇上也進(jìn)行了具體分析，進(jìn)行實(shí)現(xiàn)了不同層級(jí)政府的責(zé)任界定。另外，根據(jù)不同層級(jí)政府的具體任務(wù)所具備的性質(zhì)和特點(diǎn)，從其法律出發(fā)，確立了具體任務(wù)原則，實(shí)現(xiàn)了兩級(jí)以上政府共同承擔(dān)的事權(quán)劃分原則。美國(guó)作為主要的西方國(guó)家，其財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度也有其特色，其主要也是通過(guò)不同類(lèi)型的法律、服務(wù)能力原則確定不同層級(jí)政府事權(quán)劃分原則。聯(lián)邦政府主要居于上層，實(shí)際進(jìn)行的外交國(guó)防事務(wù)，同時(shí)，能夠關(guān)系全國(guó)利益一些下層政府和州際政府事務(wù)，也由其負(fù)責(zé)，在下層，各州政府則從自身的職責(zé)出發(fā)，主要對(duì)轄區(qū)內(nèi)具體事務(wù)和本地化的日常生活聯(lián)系的教育及福利項(xiàng)目負(fù)責(zé)。

第二，對(duì)不同層級(jí)政府的財(cái)權(quán)進(jìn)行實(shí)際劃分。作為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的重要前提和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，進(jìn)行財(cái)政劃分是進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付重要前提，這種前提也是重要的。中央與地方這兩級(jí)政府之間的財(cái)政劃分是前提，否則，如果不進(jìn)行財(cái)政劃分，政府間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付實(shí)際上并不存在前提，而從財(cái)政體制看，尤其在世界范圍內(nèi)看，大多數(shù)國(guó)家實(shí)際上進(jìn)行了兩級(jí)財(cái)政制度的劃分，其主要采取的是中央和地方兩級(jí)或其他形式的三級(jí)制度。不過(guò)，財(cái)政的多級(jí)制離不開(kāi)對(duì)不同層級(jí)事權(quán)的劃分，而政府收入主要基于一國(guó)所采取的稅收制度。因此，不同層級(jí)的政府之間進(jìn)行劃分，首先是要進(jìn)行稅收分割。另外，以美國(guó)為例，當(dāng)前美國(guó)主要實(shí)行的是基于各級(jí)財(cái)政同源分征的制度，即聯(lián)邦政府從個(gè)稅和企業(yè)所得稅中獲取主要收入來(lái)源，而州政府從所得稅和一般營(yíng)業(yè)稅獲取收入來(lái)源，而地方政府則主要征收財(cái)產(chǎn)稅。同時(shí)，美國(guó)還采取了一些手段協(xié)調(diào)不同層級(jí)政府的財(cái)政分割，主要包括稅收扣除、抵免等措施。另外，各國(guó)稅收劃分標(biāo)準(zhǔn)大都按照財(cái)權(quán)和事權(quán)一致的原則征收。這些所有的財(cái)政收入中，中央財(cái)政收入占主要部分，這也是上級(jí)向下級(jí)政府進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

第三，對(duì)實(shí)際財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模進(jìn)行確定。從上世紀(jì)以來(lái)，隨著主要國(guó)家市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的建立，從實(shí)際的國(guó)家實(shí)踐表明，一國(guó)財(cái)政收入的集中程度實(shí)際上較高，但卻存在普遍的發(fā)展不平衡的問(wèn)題。地方財(cái)政的發(fā)展，隨著其在既定支出上實(shí)現(xiàn)平衡條件的實(shí)現(xiàn)，在多數(shù)情況下實(shí)際上嚴(yán)重過(guò)度依賴(lài)政府之間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。以美國(guó)為例，美國(guó)聯(lián)邦對(duì)下級(jí)落實(shí)的全部撥款額占國(guó)民生產(chǎn)總值的3%，占地方政府支出的19%。英國(guó)以地方財(cái)力進(jìn)行的支出安排實(shí)際上只有三成，不過(guò)，剩余地方支出則主要依賴(lài)中央政府所進(jìn)行的財(cái)政撥款。從日本的情況看，日本的國(guó)稅收入中的，近45%實(shí)現(xiàn)了向地方政府的轉(zhuǎn)移，主要的形式為撥款。另外，隨著世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)福利水平的提高，不同國(guó)家的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模呈現(xiàn)出一致的增長(zhǎng)趨勢(shì)，而這也是實(shí)際的地方政府支出主要來(lái)源。另外，另一個(gè)重要的趨勢(shì)是不同國(guó)家進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)助的范圍也逐漸拓寬，涉及能源與環(huán)境領(lǐng)域。

第四，對(duì)形式進(jìn)行規(guī)定。當(dāng)前不同國(guó)家轉(zhuǎn)移支付形式多樣化趨勢(shì)明顯，也包含這些多樣化方式的綜合分析與應(yīng)用。以美國(guó)為例，美國(guó)國(guó)內(nèi)的具體轉(zhuǎn)移形式實(shí)際上涵蓋了項(xiàng)目撥款和無(wú)條件撥款等幾種類(lèi)型。首先，項(xiàng)目撥款實(shí)際上是一種有條件的撥款，具有對(duì)稱(chēng)性，當(dāng)接受政府補(bǔ)助時(shí)要將相當(dāng)一部分配套資金用于補(bǔ)助。其次，無(wú)條件撥款則也是重要形式，實(shí)際上也是上級(jí)政府采用一定數(shù)額收入在不同層級(jí)的下級(jí)政府間使用。再次，實(shí)際采取的總額撥款，要基于對(duì)資金用途范圍的劃分，但對(duì)此也并不作具體限制，另外，大額資金用途主要用于重大工程建設(shè)，這種情況也十分普遍。

第五，對(duì)各國(guó)轉(zhuǎn)移支付額度的確定。實(shí)際上，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付具體對(duì)專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助進(jìn)行了相應(yīng)安排，并在此基礎(chǔ)上按照相應(yīng)的政策比例，對(duì)實(shí)際的補(bǔ)助數(shù)額進(jìn)行安排。對(duì)于無(wú)條件撥款，一般國(guó)家都從實(shí)際的客觀條件出發(fā)進(jìn)行確定，并由此相應(yīng)設(shè)計(jì)了科學(xué)的方法對(duì)此進(jìn)行計(jì)算，充分考慮所得、州所得稅等因素。意大利則按移民率、失業(yè)率等人均收入分配。這些以客觀因素設(shè)計(jì)的撥款公式比較公平、透明。

▲▲三、我國(guó)政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)狀分析

我國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度主要從改革開(kāi)放以來(lái)開(kāi)始實(shí)施，這項(xiàng)制度主要基于我國(guó)的財(cái)政體制，而實(shí)際的財(cái)政體制則是重要的基礎(chǔ)。當(dāng)前，我國(guó)的財(cái)政體制經(jīng)歷了統(tǒng)收統(tǒng)支等幾種形式?，F(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度建立在分稅制基礎(chǔ)上。

從我國(guó)事權(quán)和支出范圍劃分看。我國(guó)中央負(fù)責(zé)國(guó)家安全、外交等事務(wù)，實(shí)際的地方政府則從本地出發(fā)，相應(yīng)負(fù)責(zé)本地的相關(guān)事務(wù)。在此基礎(chǔ)上，按照事權(quán)劃分原則，實(shí)際的中央支出范圍涵蓋了基本建設(shè)投資，中央財(cái)政也安排支農(nóng)支出，并相應(yīng)地對(duì)國(guó)防費(fèi)等的支出進(jìn)行考察和安排。同時(shí)，從地方看，地方支出范圍則主要包括地方統(tǒng)籌的基本建設(shè)投資。從我國(guó)中央和地方收入劃分狀況看，按照稅制改革后的安排，與維護(hù)國(guó)家權(quán)益相關(guān)的稅種為中央稅，與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切的為地方稅，其他為中央與地方共享稅。體制補(bǔ)助的差額由中央財(cái)政補(bǔ)足。結(jié)算補(bǔ)助則是中央政府給予地方政府的補(bǔ)助。目前，我國(guó)有條件撥款即專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助種類(lèi)較多，涵蓋了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和事業(yè)發(fā)展的項(xiàng)目補(bǔ)助、特殊情況的補(bǔ)助及保留性專(zhuān)項(xiàng)撥款三種類(lèi)型。

▲▲四、完善我國(guó)政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的思路分析

當(dāng)前，我國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)際上還有很大的完善空間。在完善過(guò)程中，大量的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)值得借鑒：

首先，要從實(shí)際出發(fā)，積極轉(zhuǎn)變政府職能，對(duì)不同層級(jí)政府之間的事權(quán)進(jìn)行合理劃分。要具體明確政府職能，充分考慮職能及其所承擔(dān)的責(zé)任，對(duì)自身作用進(jìn)行明確規(guī)定。同時(shí)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府職能要逐步完善，主要用于彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，并在此基礎(chǔ)上提供相應(yīng)的公共服務(wù)。當(dāng)前，市場(chǎng)提供的產(chǎn)品或勞務(wù)應(yīng)由市場(chǎng)供求決定，政府則負(fù)責(zé)不能由市場(chǎng)協(xié)調(diào)的部門(mén)。但如何將這些權(quán)力進(jìn)行分配難度較大，當(dāng)前世界沒(méi)有一致的模式，涉及國(guó)家公共利益的支出主要從中央政府的職責(zé)出發(fā)由中央承擔(dān)，而實(shí)際的地方利益事務(wù)從實(shí)際出發(fā)則由地方政府承擔(dān)。目前，我國(guó)相關(guān)事權(quán)劃分有待完善，支出責(zé)任范圍也不明確，因此，我國(guó)應(yīng)借鑒別國(guó)經(jīng)驗(yàn)，積極明確各級(jí)政府事權(quán)關(guān)系劃分。

其次，要合理劃分不同層級(jí)政府的財(cái)權(quán)。目前，世界范圍內(nèi)的不同國(guó)家都從本國(guó)實(shí)際出發(fā)進(jìn)行了分稅制調(diào)整，確立了相應(yīng)的制度。我國(guó)從改革開(kāi)放以來(lái)也加快了稅制改革，主要對(duì)分稅制進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整。以企業(yè)所得稅為例，當(dāng)前，不同層級(jí)政府實(shí)際進(jìn)行的劃分并不符合我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向。實(shí)際上，企業(yè)是獨(dú)立的實(shí)體，國(guó)外企業(yè)所進(jìn)行的所得稅調(diào)整，則主要屬于共享稅，相應(yīng)的由地方承擔(dān)的地方稅稅率較低。但我國(guó)不同層級(jí)政府之間的職責(zé)劃分又與目前體制下的財(cái)權(quán)、事權(quán)存在嚴(yán)重的分割顯現(xiàn)。因而，改革現(xiàn)行的稅收劃分格局十分重要。

再次，要實(shí)現(xiàn)制度規(guī)范化，將財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)范化確認(rèn)。目前，在規(guī)范化方面，不同國(guó)家存在一定的差別，國(guó)外相關(guān)國(guó)家積極進(jìn)行了分稅制改革，對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度也進(jìn)行了較多的探索，并積極采用因素法對(duì)財(cái)政支付進(jìn)行了相關(guān)的條件設(shè)定，轉(zhuǎn)移支付制度基本上呈現(xiàn)出了規(guī)范化的趨勢(shì)。但在有條件撥款中，我國(guó)缺少相應(yīng)客觀的方法對(duì)撥款額和配套率進(jìn)行研究，撥款隨意性強(qiáng)。當(dāng)前，我國(guó)應(yīng)加快采用“因素法”，積極核定相應(yīng)的撥款額。同時(shí)，要先進(jìn)行有關(guān)轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)收集，積極抓住重點(diǎn)，并積極確定撥款額。

最后，要從立法的思維出發(fā)，通過(guò)相關(guān)法律實(shí)現(xiàn)法制化。由稅收能力、標(biāo)準(zhǔn)稅收需求及其他的相關(guān)的技術(shù)性比例進(jìn)行確定，也以法律的形式加進(jìn)行規(guī)定。亞洲國(guó)家日本不同層級(jí)政府間的事權(quán)劃分界定明確，其轉(zhuǎn)移支付的類(lèi)型也都有相應(yīng)的立法。另外，我國(guó)也十分重視立法，但做的不夠，當(dāng)前，我國(guó)有必要繼續(xù)完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付內(nèi)容及相關(guān)立法，促進(jìn)有法可依，積極完善我國(guó)的稅收轉(zhuǎn)移支付制度。

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