【摘要】德國在很長時(shí)間里自視為單一民族國家，直到進(jìn)入21世紀(jì)，才正式承認(rèn)自己為移民國家。德國目前的移民規(guī)模及結(jié)構(gòu)組成與其移民歷史傳統(tǒng)、尤其是二戰(zhàn)以來數(shù)十年的移民運(yùn)動(dòng)密切相關(guān)。自二戰(zhàn)以來，德國經(jīng)歷了幾次大規(guī)模的移民運(yùn)動(dòng)。隨著移民從德國社會(huì)的臨時(shí)現(xiàn)象轉(zhuǎn)變?yōu)椴豢赡孓D(zhuǎn)的趨勢，德國成為了社會(huì)文化意義上的移民國家，移民所帶來的社會(huì)問題也日漸成為公眾關(guān)注的重要論題和政黨競爭的焦點(diǎn)，而從法律意義上的轉(zhuǎn)變則更是一個(gè)長期漸進(jìn)的過程。由于歷史文化傳統(tǒng)根深蒂固，德國的移民政策處處可見民主共和國家理念和種族文化國家觀念的沖突，這導(dǎo)致德國的移民政策更多是在矛盾和妥協(xié)之間搖擺。

【關(guān)鍵詞】德國 移民國家 移民運(yùn)動(dòng) 移民政策 穆斯林

【中圖分類號】K516 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

德國移民的規(guī)模與生存現(xiàn)狀

德國目前的移民規(guī)模。德國在很長時(shí)間里自視為單一民族國家，除了為數(shù)不多的索布人、丹麥人和猶太人等少數(shù)民族以外，絕大多數(shù)人口是德意志人，因此，直到21世紀(jì)，德國才正式承認(rèn)自身為移民國家。德國處于事實(shí)上的移民國家和多元文化狀態(tài)的歷史，則可以追溯到19世紀(jì)。當(dāng)時(shí)，德國的魯爾區(qū)礦山中就雇傭了相當(dāng)數(shù)量的波蘭、奧地利、俄羅斯移民。①下表列出了2007～2009年的外國人口發(fā)展，如果論及有移民背景、即父母之中至少有一方是外國人的移民人口，則將近1/5的德國人都可以歸入此列，嚴(yán)格意義上的外來移民則需將已入籍的那部分排除在外。照此標(biāo)準(zhǔn)，2010年，在外國人中央登記冊（AZR）正式登記的外來移民人口為675萬，②占總?cè)丝?%以上，在歐盟各國當(dāng)中，德國的外國人比例處于中等水平。

德國外來人口的最主要來源是其他歐洲國家，尤其是其他歐盟成員國。不過，如果論及單個(gè)國家，則最大的移民族裔無疑來自土耳其。加上已經(jīng)入籍以及來自其他伊斯蘭國家的人數(shù)，德國移民群體分布的一個(gè)顯著特征是穆斯林人數(shù)眾多，粗略估計(jì)在300至400萬人之間。其他較大的移民群體分別來自意大利、波蘭、希臘、克羅地亞、俄羅斯等歐洲國家。

德國外來移民的生存現(xiàn)狀?？傮w而言，目前居住在德國的外來移民在教育、就業(yè)、社會(huì)接受度以及政治參與等各個(gè)領(lǐng)域始終處于不利境地，生存狀況低于德國民眾平均水平。由于很多移民對其子女教育的忽視，使得移民教育素質(zhì)欠佳，“社會(huì)背景被繼承到下一代”⑤。經(jīng)合組織“國際學(xué)生評估項(xiàng)目”（PISA）測驗(yàn)結(jié)果顯示，移民子女的輟學(xué)率偏高，且更多就讀于水平相對較低的普通中學(xué)。⑥

語言和教育是通往成功的鑰匙，教育的落差無疑直接影響到勞動(dòng)力市場上的機(jī)遇，包括德國聯(lián)邦統(tǒng)計(jì)局在內(nèi)的各個(gè)機(jī)構(gòu)所做的眾多調(diào)查顯示，移民家庭子女相對于德國人的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)高一倍，許多移民子女因?yàn)榈抡Z水平太低，沒有普通中學(xué)畢業(yè)文憑或者無法接受完整的職業(yè)培訓(xùn)，難以找到工作。在25至65歲的人群當(dāng)中，有移民背景者的失業(yè)率幾乎比沒有移民背景的多出一倍，⑦即便是在就業(yè)者中，有移民背景的人也主要供職于制造業(yè)、貿(mào)易和餐飲業(yè)等低收入崗位，在公共部門任職的職員和公務(wù)員的比例相應(yīng)偏低，領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金的比例也高于非移民。⑧

在移民的政治參與方面，根據(jù)哥廷根馬克斯—普朗克多元宗教與多元民族社會(huì)研究所（MPI-MMG）針對2001年至2011年間所有德國大城市市議會(huì)的研究結(jié)果，德國的市議會(huì)并未體現(xiàn)人口的多元化，有移民背景的議員比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于無移民背景的議員在總?cè)丝谥械谋壤５聡?0萬以上人口的大城市中，移民背景比例平均為27%，但4670名市議會(huì)議員中只有4%有移民背景。德國聯(lián)邦議院620名議員中也只有20人具有移民背景，尤其是聯(lián)盟黨和自民黨等保守政黨提供給移民的從政機(jī)會(huì)太少。⑨

造成這一現(xiàn)狀的原因并非是移民缺乏政治參與熱情，各大政黨即便是吸收移民加入議會(huì)，也更多只是出于議題相關(guān)性的考慮，讓他們參與移民政策主題或與其來源國相關(guān)的事務(wù)，而不是去處理更為寬泛的議題。

不過，需要認(rèn)清的一個(gè)事實(shí)是，由于不同的外來移民群體中存在著較大的教育落差，德國移民的生存現(xiàn)狀也因來源國不同而存在極大差異。根據(jù)德國聯(lián)邦移民與難民署的移民調(diào)查，在德國生活的五個(gè)最大外國人群體（土耳其、意大利、波蘭、希臘、前南斯拉夫），多數(shù)極好地融入了當(dāng)?shù)厣鐣?huì)，能夠較好掌握德語，與德國人保持良好關(guān)系。德國的移民融入問題在很大程度上存在于穆斯林、尤其是土耳其人當(dāng)中，這一群體融入德國社會(huì)及其勞動(dòng)力市場最為艱難。例如，許多土耳其人只是受過短期訓(xùn)練的工人，而大多數(shù)波蘭或希臘人都接受過良好的職業(yè)資格培訓(xùn)，擁有相應(yīng)學(xué)歷；近2/3在德國生活的波蘭人和60%的希臘人初中甚至高中畢業(yè)，而土耳其人中達(dá)到這一受教育程度的比例僅為41%；20%的土耳其人德語差或者不說德語；超過15%的土耳其人以領(lǐng)取哈茨四失業(yè)金為生，而希臘人當(dāng)中這一比例僅為7.6%。⑩

近年來，隨著穆斯林移民日益增多，伊斯蘭教迅猛發(fā)展，許多德國人充滿疑慮地看待以穆斯林為主的外來移民及其帶來的挑戰(zhàn)，抵觸穆斯林的社會(huì)風(fēng)氣大有在各個(gè)政治層面蔓延之勢。在德國備受爭議的扎拉青曾于2010年出版《德國正在自取滅亡》一書，宣揚(yáng)穆斯林沒有融入能力和融入意愿，批判德國穆斯林融入政策失敗，這一觀點(diǎn)代表了很多德國民眾的認(rèn)知。根據(jù)德國Allensbach研究所2010年9月的民意調(diào)查結(jié)果，55%的德國人認(rèn)為穆斯林移民群體所帶來的財(cái)政和社會(huì)福利負(fù)擔(dān)超過經(jīng)濟(jì)效益，移民的受教育程度低于德國的平均水平，生育子女?dāng)?shù)卻超過德國的平均水平。對于外來移民、尤其是穆斯林移民的偏見和抵觸情緒充斥著德國主流社會(huì)，形成了扎拉青過激觀點(diǎn)得以傳播的社會(huì)土壤。不過，根據(jù)上文提及的馬克斯—普朗克多元宗教與多元民族社會(huì)研究所的研究結(jié)果，有移民背景的市議員中有40%是土耳其裔，這就完全否定了人們對于土耳其裔移民自我封閉、不愿意融入主流社會(huì)的成見。

二戰(zhàn)以來的移民運(yùn)動(dòng)歷程

毋庸置疑，德國目前的移民規(guī)模及結(jié)構(gòu)組成與其移民歷史傳統(tǒng)、尤其是二戰(zhàn)以來數(shù)十年的移民運(yùn)動(dòng)密切相關(guān)。盡管德國人口出生率一直處于較低水平，但并不歡迎長期居留的外來移民。自二戰(zhàn)以來，德國經(jīng)歷了幾次大規(guī)模的移民運(yùn)動(dòng)，包括客籍勞工運(yùn)動(dòng)、難民與避難、（晚期）回鄉(xiāng)僑民以及歐洲一體化自由遷徙政策帶來的共同大市場內(nèi)部移民，歷次移民運(yùn)動(dòng)帶來的外來移民在語言、文化、宗教觀、受教育程度、生活方式等方面大相徑庭，這也給德國本土社會(huì)帶來了前所未有的變化與挑戰(zhàn)。

客籍勞工?？图畡诠な锹?lián)邦德國最主要的移民模式和移民來源，這一點(diǎn)有別于英法等老牌移民國家，而與新興的移民國家奧地利十分類似。在二戰(zhàn)之后持久的“經(jīng)濟(jì)奇跡”激勵(lì)下，德國與土耳其、北非、南歐諸國簽署客籍勞工招募協(xié)議（1955～1973年），不間斷地從這些國家和地區(qū)招募大量勞工以滿足勞動(dòng)力市場的需求，其中尤以20世紀(jì)60年代的土耳其人和60、70年代的南歐移民這兩波工作移民潮規(guī)模最大。1957年后，德國對意大利裔勞工吸引力下降，因此加緊了非歐共體國家的勞務(wù)輸入，在60年代分別與西班牙、希臘（1960年）、土耳其（1961年）、摩洛哥（1963年）、葡萄牙（1964年）、突尼斯（1965年）、南斯拉夫（1968年）等國家簽署勞工招募協(xié)議。在招募政策的作用下，德國外國人占總?cè)丝诘谋壤杆俚貜?960年的1.2%增至1970年的4.9%以上，到了1973年，生活在聯(lián)邦德國的外籍勞工人數(shù)達(dá)到了260萬。

根據(jù)招募協(xié)議，客籍勞工只具備與工作許可相掛鉤的臨時(shí)居留身份，享受德國的社會(huì)福利保障，企業(yè)依照輪轉(zhuǎn)制需要不停地更換勞工?？图畡诠ざ酁榈退刭|(zhì)的體力勞動(dòng)者，分布在采礦、鋼鐵、機(jī)械制造等領(lǐng)域，也有少數(shù)護(hù)士（來自韓國、菲律賓）等受過專門培訓(xùn)的職業(yè)。在經(jīng)濟(jì)奇跡期間，大批德國人實(shí)現(xiàn)了社會(huì)升遷，從普通工人轉(zhuǎn)變?yōu)橹挟a(chǎn)階層的職員，移民在這點(diǎn)上“功不可沒”，是他們填補(bǔ)了普通工人底層職位的空缺。由于政策上允許外籍勞工可以選擇不回原籍，長期居留下來并將家庭成員接到德國團(tuán)聚，企業(yè)也并不希望嚴(yán)格按照輪轉(zhuǎn)制重復(fù)培訓(xùn)新員工，更由于德國社會(huì)福利和工資水平較之客籍勞工來源國極為優(yōu)越，原本臨時(shí)性的外來勞工不斷推延返回本國的時(shí)間，生活重心漸漸轉(zhuǎn)移到德國境內(nèi)。1973年的石油危機(jī)導(dǎo)致招募停止，更促使大量外籍勞工改變自己的生活計(jì)劃，積極爭取家庭團(tuán)聚并在德長期定居。

難民及申請避難者。德國《基本法》第16條規(guī)定了避難的基本權(quán)利以及收容難民和審批避難申請的程序。避難問題從20世紀(jì)80年代早期以來一直是引發(fā)公眾討論的重點(diǎn)話題，但實(shí)際上難民數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及客籍勞工的規(guī)模。

兩德統(tǒng)一之后，德國申請避難的人數(shù)于1992年達(dá)到了高峰，接近40萬人，難民數(shù)量的增加引發(fā)國內(nèi)輿論對所謂“經(jīng)濟(jì)難民”濫用避難權(quán)的疑慮，針對難民的極右翼暴力事件時(shí)有發(fā)生，隨著國內(nèi)有關(guān)討論的激烈化，排外情緒在1991～1992年間達(dá)到了頂點(diǎn)。1992年8月發(fā)生在東部德國城市羅斯托克—利希滕哈根難民收容點(diǎn)的縱火事件是德國戰(zhàn)后最嚴(yán)重的種族排外事件。在這一背景下，德國收緊了避難政策，1993年生效的“避難妥協(xié)方案”通過第三國規(guī)定以及機(jī)場審查程序等新規(guī)定，大幅度限制了政治避難權(quán)的適用范圍，在同一時(shí)間，新的避難程序法生效，給避難基本權(quán)利的基礎(chǔ)帶來了極大變化，直接導(dǎo)致大批國內(nèi)非法居留的勞務(wù)移民進(jìn)入了建筑業(yè)、保潔與護(hù)理的地下經(jīng)濟(jì)部門。由于限制性政策的實(shí)施，與上世紀(jì)90年代初的高峰階段相比，申請避難的人數(shù)自90年代末以來明顯減少。

最近幾年，德國申請避難的人數(shù)又有了顯著增加，從2009年的2.7萬增加至2013年的10萬。目前，意大利蘭蓬杜薩的難民海難事件頻發(fā)，再度將難民政策提到歐洲各國政府的議事日程上，為此，德國也積極謀求歐盟成員國避難政策的協(xié)調(diào)和歐洲共同政策的出臺(tái)。

回鄉(xiāng)僑民。德國傳統(tǒng)上可以長期居留的人群除了受納粹迫害的猶太人親屬和后代，還有一類就是所謂的回鄉(xiāng)僑民，即在第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束之后從前蘇聯(lián)、波蘭、捷克等東歐、南歐地區(qū)被驅(qū)逐出境的德意志人的后裔，1993年的法律修訂之后，稱之為“晚期回鄉(xiāng)僑民”。德國《基本法》將此類人群及其后裔認(rèn)可為德國族裔，允許其在一定條件下移居德國，加入德國籍并獲得融入援助。自1950年起，共有500多萬回鄉(xiāng)僑民及其家屬移居德國，構(gòu)成了除客籍勞工以外最大的移民背景人群，尤其在兩德統(tǒng)一之后的1991～1995年間，從中東歐地區(qū)遷徙至德國的“晚期回鄉(xiāng)僑民”更是以每年20萬人次的數(shù)量在增加。上世紀(jì)90年代以前的回鄉(xiāng)僑民往往具備良好的德語知識(shí)，融入德國社會(huì)相對容易。而在這之后的“晚期回鄉(xiāng)僑民”、尤其是來自前蘇聯(lián)地區(qū)的僑民與德國之間的聯(lián)系松散得多，德語水平也不及先前的回鄉(xiāng)僑民，1990年的《回鄉(xiāng)僑民接收法》提高了對于此類人群的語言要求，這些僑民面臨與普通外來移民相似的語言和融入的困難，同樣也不易為主流社會(huì)所接受。2005年生效的《移民法》規(guī)定，陪同“晚期回鄉(xiāng)僑民”入境的非德裔家庭成員也需要參加語言考試，這使得回鄉(xiāng)僑民和移民勢頭明顯放緩，到2012年大幅度縮減至2000人以下。

歐盟內(nèi)部的自由遷徙

歐洲一體化賦予歐盟成員國公民以自由遷徙的權(quán)利，歐盟內(nèi)部的自由遷徙已然成為外來移民的一個(gè)重要來源。根據(jù)歐洲統(tǒng)計(jì)局的數(shù)字，2008年底，德國外籍移民總數(shù)為954.9萬人，占人口總數(shù)的11.6%，其中在歐盟外國家出生的外國人占德國總?cè)丝诘?.5%，在其他歐盟國家出生的占德國總?cè)丝诘?.2%。

然而，由于歐盟各國內(nèi)部既有的社會(huì)福利落差，德國國內(nèi)的保守勢力擔(dān)心來自中東歐的廉價(jià)勞動(dòng)力大規(guī)模“傾銷”到高工資、高福利的德國，會(huì)沖擊本國的就業(yè)市場，甚至加重社會(huì)保障制度的負(fù)擔(dān)，帶來“社會(huì)傾銷”和“貧困移民”。正是出于這一擔(dān)憂，德國直到2011年5月才向2004年就已加入歐盟的10個(gè)中東歐新成員國開放勞動(dòng)力市場，對于2007年加入歐盟的羅馬尼亞和保加利亞，德國更是拖延到2014年1月才對其公民提供完全的自由遷徙和就業(yè)權(quán)利，而隨著對這兩個(gè)在中東歐新成員國中經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平最低的國家自由遷徙的準(zhǔn)入期限臨近，“蹭福利旅游（Sozialtourismus）”一詞甚至成為德國2013年年度最差詞匯，充分反映了老歐洲的社會(huì)心理和新老歐洲在內(nèi)部移民中的矛盾。事實(shí)上，很多羅馬尼亞和保加利亞移民移居德國只是為了獲得更高收入，根本不知道自己還能從德國申請福利金。德國融入與移民基金會(huì)專家委員會(huì)（SVR）2013年4月的年度鑒定報(bào)告也證明，羅馬尼亞和保加利亞自加入歐盟以來的自由遷徙是成功的，其受教育程度完全不在德國平均水平之下，就業(yè)率甚至高于德國平均水平。

2008年以來，深陷歐債危機(jī)的南歐國家向經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)強(qiáng)勁的德國區(qū)內(nèi)移民的趨勢明顯增強(qiáng)。經(jīng)合組織的調(diào)查顯示，2010年下半年從重災(zāi)國希臘移民至德國的人數(shù)為7437人，而一年之后該數(shù)字就翻番至1.5萬人，同一時(shí)間來自西班牙的移民人數(shù)更是翻了兩倍以上。

移民政策

《國籍法》與《移民法》：對移民國家的承認(rèn)。德國在二戰(zhàn)之后方才成為事實(shí)上的移民國家，而其對移民國家狀態(tài)的承認(rèn)則更晚，這是因?yàn)榻⒃谳嗈D(zhuǎn)制基礎(chǔ)之上的客籍勞工模式具有顯著的臨時(shí)性和限制性特征。由于客籍勞工模式在制度設(shè)計(jì)上著眼于短期移民，不帶來社會(huì)影響和后果，這導(dǎo)致德國很長時(shí)間里依據(jù)一部《外國人法》來處理外國人的出入境問題，沒有專門針對移民出臺(tái)相應(yīng)的連貫性政策法規(guī)。隨著時(shí)間的推移，這種模式的弊端日漸明顯：首先，德國政府在政治話語上長期否認(rèn)自身是移民國家，從而造成在移民政策上無所作為，僅僅依靠現(xiàn)代國家理念中的福利制度來吸納外來移民，不可否認(rèn)的是，移民在機(jī)會(huì)均等的原則基礎(chǔ)上被最大限度地納入社會(huì)保障體制和就業(yè)市場，結(jié)構(gòu)性融入取得巨大成就，但外來移民在融入意愿與語言融入、心理認(rèn)同方面問題多多；其次，輪轉(zhuǎn)制導(dǎo)致企業(yè)重復(fù)培訓(xùn)工人，不得不承擔(dān)極高的用工成本壓力。

20世紀(jì)80年代初以來，移民從德國社會(huì)的臨時(shí)現(xiàn)象轉(zhuǎn)變?yōu)椴豢赡孓D(zhuǎn)的趨勢，德國成為了社會(huì)文化意義上的移民國，移民所帶來的社會(huì)問題也日漸成為公眾關(guān)注的重要論題和政黨競爭的焦點(diǎn)，從法律意義上的轉(zhuǎn)變則更是一個(gè)長期漸進(jìn)的過程，主要分以下幾個(gè)步驟實(shí)現(xiàn)：第一，通過1990年的《外國人法》改革，降低了入籍的難度；第二，通過2000年的《國籍法》改革，有限制地引入了國籍獲取方面的出生地原則，并在一定期限內(nèi)容許接受雙重國籍；第三，2005年生效、2007年修訂的《移民法》標(biāo)志著德國從非正式移民國邁向正式移民國，移民政策成為國家重點(diǎn)調(diào)控的政策領(lǐng)域；最后，通過2006年以來的融入峰會(huì)以及發(fā)起成立伊斯蘭教聯(lián)席會(huì)議等政治倡議活動(dòng)，德國加緊引導(dǎo)移民更好地融入本土社會(huì)。

德國在《外國人法》中早有入籍一說，由于特殊的歷史背景，聯(lián)邦德國從1949年建國到1990年兩德統(tǒng)一之間有意堅(jiān)持繼承了1913年的帝國國籍法。舊有的帝國國籍法始終堅(jiān)持血統(tǒng)原則，集中表現(xiàn)為對回鄉(xiāng)僑民的入籍沒有任何限制，卻嚴(yán)格控制客籍勞工的入籍，由此，與英國、法國、荷蘭等西歐國家相比，聯(lián)邦德國的外國人入籍率非常之低。兩德統(tǒng)一之后，分裂帶來的歷史包袱不復(fù)存在，聯(lián)邦德國首先通過《外國人法》降低了外國人入籍的難度，隨后，2000年生效的新《國籍法》中修訂了血統(tǒng)制，輔之以出生地原則，大幅度修改了外國人入籍條件的法律基礎(chǔ)，其中涉及入籍的核心規(guī)定包括：

外國國籍的父母在德國出生的子女隨出生獲德國國籍，前提是父母一方合法在德國國內(nèi)居留滿8年并持有居留權(quán)，或持有無限期居留許可滿3年。但是外國人子女在18至23歲期間必須在德國國籍和父母原國籍之間做出選擇，否則年滿23歲即視為自動(dòng)放棄德國國籍。

2000年1月1日未滿10歲的兒童同樣可以提出入籍要求，前提條件同上。

外來移民居留滿8年以后就有權(quán)提出入籍要求，入籍的前提包括擁有有效的居留許可、掌握德語、擁護(hù)憲法、非政治極端主義者等。

作為政治妥協(xié)的產(chǎn)物，此次國籍法的修改放松了入籍規(guī)定，包括將已居留年限從之前規(guī)定的15年縮減至8年，并在原有的血統(tǒng)原則基礎(chǔ)之上針對移民子女的國籍引入了相對寬容的出生地原則，但在此處采取了所謂的“選擇模式”，即年滿23歲時(shí)必須作出選擇，事實(shí)上仍在盡可能地排斥雙重國籍。雙重國籍一直是德國公眾和政黨爭議的焦點(diǎn)話題，保守的聯(lián)盟黨認(rèn)為擁有雙重國籍影響到公民對國家的忠誠度，而左翼黨和社民黨則一直呼吁取消雙重國籍的限制。在2013年年底德國最新一屆政府的聯(lián)合執(zhí)政協(xié)議中，聯(lián)盟黨就雙重國籍做出讓步，同意給予所有在德國出生的移民子女以雙重國籍，這對于在德國出生的土耳其移民子女無疑是個(gè)好消息，因?yàn)樗麄儾辉傩枰x擇國籍。當(dāng)然，現(xiàn)行《國籍法》仍然有效，政策松動(dòng)的改革力度僅限于在德國出生的移民子女，并沒有由此實(shí)施普遍的雙重國籍，第三國移民在入籍時(shí)仍舊必須放棄原有國籍。

20世紀(jì)90年代末以來，德國的移民政策話語發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，從無所作為到積極倡導(dǎo)，逐步完善移民政策理念，降低外來移民準(zhǔn)入、居留和入籍的難度。2001年，前議長聚斯穆特（基民盟）領(lǐng)導(dǎo)的委員會(huì)發(fā)布《塑造移民，促進(jìn)融入》報(bào)告，不僅承認(rèn)了德國是一個(gè)移民國家的事實(shí)，而且對新世紀(jì)德國移民政策調(diào)整提出了完整的理念和措施建議。2005年1月，德國歷史上首部《移民法》正式生效，對現(xiàn)行的《外國人法》進(jìn)行了全面的修改，分別對移民的居留許可、工作移民限制、申請避難、移民離開德國的義務(wù)、家庭團(tuán)聚、移民融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)、移民管理機(jī)構(gòu)和移民救助機(jī)構(gòu)的設(shè)立做出了詳細(xì)規(guī)定，明確了德國各級政府、尤其是聯(lián)邦政府在移民方面的權(quán)力，簡化了居留許可形式，減少了高素質(zhì)人才的入籍手續(xù)，嚴(yán)格了驅(qū)逐出境條例，修改了政治庇護(hù)權(quán)。而在《移民法》中最重要的變化涉及到移民融入方面的具體規(guī)定，例如：要求移民參加融入必修課，以學(xué)習(xí)了解德國的語言和文化?！兑泼穹ā穼τ谛乱泼裰塾趶脑搭^上進(jìn)行疏導(dǎo)和限制，并給兩個(gè)來自東歐的群體帶來了限制和變化：進(jìn)一步嚴(yán)格簽證手續(xù)，規(guī)定陪同晚期回鄉(xiāng)僑民入境的非德裔家庭成員也需要參加語言考試，而猶太人也必須接受某種程度上類似評分制的“融入預(yù)測”。這一限制規(guī)定的出臺(tái)使得回鄉(xiāng)僑民和猶太人的移民勢頭明顯放緩。而自2007年起，土耳其裔家屬因家庭團(tuán)聚遷往德國的前提是必須在土耳其通過德語測驗(yàn)，這一新規(guī)定同樣增加了土耳其人家屬在德國團(tuán)聚的難度。

由于德國在《國籍法》和《移民法》中上述規(guī)定的限制，事實(shí)上移民遷入的勢頭已經(jīng)減緩，甚至出現(xiàn)部分移民遷出的情況。自新的《國籍法》生效以來，德國入籍?dāng)?shù)量反倒從2000年的18.67萬持續(xù)下降，2008年更是達(dá)到9.45萬的歷史低位。

移民的融入促進(jìn)。2001年德國移民事務(wù)獨(dú)立委員會(huì)的《塑造移民，促進(jìn)融入》報(bào)告真正開始全方位探討融入問題的現(xiàn)狀與對策，以此為標(biāo)志性轉(zhuǎn)折點(diǎn)，新世紀(jì)以來德國移民融入政策及其理念的建構(gòu)主要從三個(gè)方面入手：首先是一系列官方文本的發(fā)布，包括《移民法》當(dāng)中對于融入課程的設(shè)定；其次是融入促進(jìn)措施手段的應(yīng)用；再次則是動(dòng)員參與各方謀求共識(shí)，其重要標(biāo)志是融入峰會(huì)和德國伊斯蘭會(huì)議的召開。

《移民法》首次將融入上升到法律任務(wù)的高度，正式承認(rèn)和肯定移民現(xiàn)狀，著眼于加強(qiáng)已有移民的融入，不斷在政治、經(jīng)濟(jì)等各個(gè)方面完善法律和社會(huì)框架條件。在德國聯(lián)邦制的政體組織框架下，移民融入的工作主要是由各聯(lián)邦州具體負(fù)責(zé)，自1978年12月起，德國設(shè)立了聯(lián)邦政府移民、難民與融入事務(wù)專員一職，意在從聯(lián)邦層面統(tǒng)籌融入促進(jìn)的各項(xiàng)工作，2013年德國新一屆內(nèi)閣更是在歷史上第一次委任土耳其裔的厄策谷茲擔(dān)任這一職務(wù)。而《移民法》新創(chuàng)建了一個(gè)專門負(fù)責(zé)移民與融入事務(wù)的中央管理機(jī)構(gòu)，即位于紐倫堡的聯(lián)邦移民與難民署（BAMF），從而加大了政策協(xié)調(diào)的力度。

《移民法》提供了語言和入門課程等形式的融入促進(jìn)活動(dòng)，其中某些部分是強(qiáng)制性的，在此框架之下，德國政府將語言列為國家任務(wù)，制定國家融入計(jì)劃，不斷推出各種具體融入舉措，設(shè)立有關(guān)融入現(xiàn)狀的指標(biāo)體系，簽署融入?yún)f(xié)議，要求各級政府、宗教團(tuán)體、社會(huì)團(tuán)體廣泛參與。2006年以來，德國每年召開聯(lián)邦、各州和鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及外國人組織共同參加的融入峰會(huì)，具體目標(biāo)包括提高移民子女的德語語言知識(shí)和受教育程度。2008年7月，聯(lián)邦內(nèi)政部公開了包括300個(gè)問題的入籍國情測試題目錄，將語言、國情知識(shí)和對民主法治國家的認(rèn)可作為入籍的前提條件。2009年，時(shí)任移民、難民與融入事務(wù)專員波穆爾著手設(shè)立融入現(xiàn)狀的指標(biāo)體系。2013年底，德國最新一屆聯(lián)合執(zhí)政協(xié)議中重申了所謂“融入和歡迎文化”，其中強(qiáng)調(diào)指出德國將繼續(xù)實(shí)施國家融入行動(dòng)計(jì)劃，提高公共部門中有移民背景員工的比例，確立社會(huì)多樣性的思想，反對行政部門、尤其是警務(wù)和安全部門對于移民的歧視，制訂可以衡量融入度的指標(biāo)。

專業(yè)人才戰(zhàn)略。隨著人口老齡化的加劇，德國人才荒問題日益突出，在衛(wèi)生、自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué)等領(lǐng)域缺少專業(yè)人才，估計(jì)德國企業(yè)到2025年將缺少650萬專業(yè)人才，即便充分?jǐn)U大國內(nèi)就業(yè)渠道，還是有200萬的缺口只能通過移民填補(bǔ)。雖然工會(huì)及左翼勢力極力反對，并希望優(yōu)先保障國內(nèi)就業(yè)，但經(jīng)濟(jì)界和自由主義政黨都積極呼吁加大促進(jìn)高級人才的移民，參與優(yōu)秀人才的國際競爭，以應(yīng)對日漸嚴(yán)重的專業(yè)人才荒。

為了解決這一問題，德國政府采取了不同程度的應(yīng)對措施，實(shí)施了各種專業(yè)人才戰(zhàn)略。在2000年8月至2003年7月施羅德執(zhí)政期間，德國政府就曾經(jīng)一度效仿美國的綠卡政策，在《外國人法》框架下推出了“綠卡計(jì)劃”，放寬外籍計(jì)算機(jī)人才的入境條件，以提高德國經(jīng)濟(jì)在世界上的競爭能力，但由于居留政策過于保守，沒有明顯優(yōu)勢，最終只起到了臨時(shí)過渡作用，甚至都沒有達(dá)到3年內(nèi)頒發(fā)兩萬張綠卡的預(yù)期計(jì)劃。2005年的《移民法》降低了高級人才入籍的門檻以及家屬同行的難度，在《移民法》改革之前，獨(dú)立從業(yè)者必須投資100萬歐元，創(chuàng)造10個(gè)就業(yè)崗位，才被允許至少居留3年時(shí)間，而在2005～2009年的大聯(lián)合政府執(zhí)政期間，《移民法》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)一步放松，分別將要求縮減到了投資50萬歐元?jiǎng)?chuàng)造5個(gè)就業(yè)崗位。但是總體上，這些舉措都沒有收到明顯的效果。

在解決高科技人才缺口以及人口遷出數(shù)量逐年上升的問題上，歐盟層面的指導(dǎo)性政策同樣影響到德國相應(yīng)政策的出臺(tái)。歐盟理事會(huì)2009年5月25日簽發(fā)了歐盟藍(lán)卡指令（2009/50/EG），引入“歐盟藍(lán)卡”，規(guī)定了外國留學(xué)生和科研人員等高層次人才入境和居留并從事高層次職業(yè)的條件。德國將歐盟藍(lán)卡新政轉(zhuǎn)化為了本國的法規(guī)實(shí)行，在這一框架內(nèi)放松了對于外國留學(xué)生在讀大學(xué)期間的打工時(shí)間和畢業(yè)后在德國的求職居留期限，并降低了獲得歐盟藍(lán)卡的難度，逐步放低了非歐盟國家專業(yè)人才的最低收入標(biāo)準(zhǔn)要求，從每年毛收入8萬多歐元的要求逐步降至4.48萬歐元，在自然科學(xué)、數(shù)學(xué)領(lǐng)域的專業(yè)人才、工程師、醫(yī)生和IT專家等某些特定急需的職業(yè)群體中，最低收入界限還可降低至3.5萬歐元左右，從而接近德國的平均收入水平。

為應(yīng)對人才需求，德國政府還出臺(tái)了其他專業(yè)人才促進(jìn)戰(zhàn)略，一般情況下，根據(jù)德國居留法第39條規(guī)定，本國公民在就業(yè)中具有優(yōu)先權(quán)，雇主在雇用非歐盟國家專業(yè)人才之前需要審核是否有本國的求職者適合該崗位。2011年6月22日，德國通過《保障專業(yè)人才構(gòu)想》，降低國外電氣工程師、醫(yī)生、機(jī)械制造與汽車制造專業(yè)人才進(jìn)入德國勞動(dòng)力市場的難度，取消了德國針對醫(yī)生和工程師職業(yè)實(shí)施的“優(yōu)先權(quán)審核”，允許這些緊缺行業(yè)立刻在全球范圍內(nèi)招募專業(yè)人才。

結(jié)語

在應(yīng)對社會(huì)與人口結(jié)構(gòu)變遷的時(shí)代挑戰(zhàn)中，移民成為包括德國在內(nèi)的西方發(fā)達(dá)國家的首選對策之一，然而，移民也是一把雙刃劍，不僅帶來了豐富多彩的文化習(xí)俗與生活方式，同時(shí)也不可避免地對客居國的社會(huì)文化生態(tài)帶來沖擊與挑戰(zhàn)。在移民政治話語轉(zhuǎn)變過程中，德國一度寄希望于文化多元主義的理念，努力致力于提高外來移民的政治參與度，貫徹機(jī)會(huì)平等的原則，實(shí)施反歧視的措施，這些政策舉措都為移民政策注入了新鮮的血液，然而，多元文化的理想很快被社會(huì)分層和種族隔閡的現(xiàn)實(shí)所取代，德國總理默克爾就曾在2010年公開宣稱“多元文化主義已經(jīng)失敗”。

由于歷史文化傳統(tǒng)根深蒂固，德國的移民政策仍然處處可見民主共和國家理念和種族文化國家觀念的沖突，這導(dǎo)致德國的移民政策更多是在矛盾和妥協(xié)之間搖擺：一方面表現(xiàn)出對于福利國家模式的路徑依賴特征；另一方面又在不斷調(diào)整與完善移民政策，其宏觀理念、法律基礎(chǔ)和微觀工具手段都經(jīng)歷了極大變化。德國正積極地探索移民與融入的最佳途徑，從源頭和過程兩方面吸引和規(guī)范移民，同時(shí)堅(jiān)定地貫徹民主共和的價(jià)值觀念，引導(dǎo)移民以開放的心態(tài)理解德國社會(huì)，更好融入主流社會(huì)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制與社會(huì)文化之中。

注釋

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責(zé) 編/樊保玲