國家發(fā)改委學(xué)術(shù)委員會(huì)辦公室課題組

完善我國糖價(jià)調(diào)控機(jī)制研究*

國家發(fā)改委學(xué)術(shù)委員會(huì)辦公室課題組

目前，我國已進(jìn)入全面建成小康社會(huì)與加快完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的新階段?，F(xiàn)行的糖價(jià)調(diào)控機(jī)制盡管經(jīng)過多年改革在體制、機(jī)制及調(diào)控手段等方面都已發(fā)生了很大變化，但由于傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響還沒有根本清除，多部門管理的行政干預(yù)還影響著市場機(jī)制對資源配置決定性作用的有效發(fā)揮，因而調(diào)控體制、機(jī)制及手段都已不能完全適應(yīng)日益復(fù)雜化、多樣化的價(jià)格變動(dòng)與糖業(yè)發(fā)展的新形勢，有必要加強(qiáng)深入研究，進(jìn)而完善我國糖價(jià)調(diào)控機(jī)制。本文主要提出了四點(diǎn)完善我國糖價(jià)調(diào)控機(jī)制的重要性與必要性；分析了我國糖價(jià)變動(dòng)的特點(diǎn)與因素及糖價(jià)波動(dòng)對我國糖產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的不利影響；梳理了我國食糖價(jià)格調(diào)控政策的演變及效果；在借鑒國外糖價(jià)調(diào)控經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上提出了完善我國糖價(jià)調(diào)控機(jī)制的基本思路與建議。

糖價(jià)；調(diào)控機(jī)制；研究

一、完善我國糖價(jià)調(diào)控機(jī)制的重要性與必要性

當(dāng)前，我國食糖產(chǎn)業(yè)發(fā)展已進(jìn)入到新階段：一是糖料生產(chǎn)形勢發(fā)生變化。生產(chǎn)成本快速上漲，進(jìn)入高成本階段，推動(dòng)價(jià)格上升。二是食糖消費(fèi)持續(xù)增長，產(chǎn)業(yè)鏈延長。三是食糖的進(jìn)口形勢變化。食糖超量進(jìn)口，國內(nèi)外價(jià)格倒掛，食糖市場與產(chǎn)業(yè)安全面臨新的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。四是食糖自身屬性的變化。食糖的金融化屬性逐步增強(qiáng)，資本炒作空間加大，非傳統(tǒng)因素對食糖生產(chǎn)和價(jià)格的沖擊加大。在這種新形勢下，作為具有戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性地位的，且關(guān)系我國國計(jì)民生重要大宗商品的食糖，其價(jià)格的市場形成機(jī)制與調(diào)控的不斷完善，不僅有利于糖產(chǎn)業(yè)的持續(xù)健康安全有序發(fā)展；而且有利于糖產(chǎn)業(yè)鏈條上各市場主體的利益合理分配；有利于國內(nèi)市場穩(wěn)定與產(chǎn)業(yè)安全；同時(shí)也是構(gòu)建以市場在資源配置中起決定性作用為基礎(chǔ)的我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分。

(一)有利于糖產(chǎn)業(yè)鏈體系的持續(xù)健康安全有序發(fā)展。

改革開放以來，經(jīng)過三十多年的發(fā)展，特別是1991年我國食糖計(jì)劃購銷經(jīng)營體制改革以來，我國糖產(chǎn)業(yè)從糖料生產(chǎn)到加工再到以糖為原料的食品工業(yè)、化學(xué)工業(yè)等的發(fā)展以及到居民消費(fèi)，已經(jīng)形成了比較完整的產(chǎn)業(yè)鏈體系，在國內(nèi)國際市場都已占有相當(dāng)重要的地位。從糖料的種植到制糖環(huán)節(jié)看，我國食糖產(chǎn)量達(dá)到1306.84萬噸(在2012/2013年制糖期)，占世界產(chǎn)量的7.03%，位居世界第四位；從后加工環(huán)節(jié)看，我國以食糖為原料或輔料的食品有7大類(包括糖果、烘焙食品、冷凍飲品、飲料、罐頭、休閑食品和其他)，包含3000多個(gè)品種。此外甘蔗具有高生物質(zhì)特點(diǎn)除用于制糖外，還是生產(chǎn)燃料乙醇的理想作物。甜菜的莖、葉、根以及甜菜粕都是優(yōu)質(zhì)的飼料，和畜牧業(yè)發(fā)展緊密結(jié)合。在科技日益發(fā)展的未來，其經(jīng)濟(jì)價(jià)值的利用空間非常廣闊；從消費(fèi)環(huán)節(jié)看，我國食糖消費(fèi)量已達(dá)1390萬噸(2013年)，占世界總消費(fèi)量的7.9%，位居世界第三位；*《中國糖業(yè)年報(bào)》(2012/2013年制糖期)，第17～18頁。從產(chǎn)業(yè)的開放度看，我國食糖的對外依存度逐年提高，已達(dá)26.7%(2012～2013年)。

目前，我國有中國特色的社會(huì)主義建設(shè)正處于一個(gè)新的發(fā)展階段，作為具有戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性地位，并關(guān)系國計(jì)民生的糖產(chǎn)業(yè)，與國家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與資源環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展息息相關(guān)，其持續(xù)健康安全發(fā)展對推動(dòng)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，支撐我國全面建成小康社會(huì)都具有極其重要的作用及意義。

作為重要經(jīng)濟(jì)杠桿的糖價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制，貫穿于糖產(chǎn)業(yè)的每個(gè)環(huán)節(jié)，對有效調(diào)節(jié)糖產(chǎn)業(yè)相關(guān)資源配置，保障糖產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康安全發(fā)展至關(guān)重要。1991年以后，我國在糖價(jià)格市場調(diào)控方式與內(nèi)容方面進(jìn)行了很多探索，但還沒有完全找到一條相對穩(wěn)定、合理有效的調(diào)控方式。目前，我國的糖產(chǎn)業(yè)隨著國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型升級(jí)也面臨新的發(fā)展形勢與任務(wù)：糖料生產(chǎn)面臨如何進(jìn)一步提升規(guī)模化水平；制糖工業(yè)的發(fā)展也面臨著進(jìn)一步從傳統(tǒng)生產(chǎn)方式向節(jié)能降耗高質(zhì)量的現(xiàn)代生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變。同時(shí)，由于國內(nèi)外發(fā)展市場變化，我國糖價(jià)已出現(xiàn)持續(xù)高成本推動(dòng)和國內(nèi)外市場價(jià)格倒掛的新情況。在這種新形勢下，深入研究完善糖價(jià)格市場體系，探索更有效的調(diào)節(jié)機(jī)制與方式，將有利于促進(jìn)我國糖產(chǎn)業(yè)鏈各個(gè)環(huán)節(jié)的健康發(fā)展。同時(shí)，對于促進(jìn)我國重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格機(jī)制與調(diào)節(jié)方式的不斷完善也具有重要的啟示作用。

(二)有利于糖產(chǎn)業(yè)利益鏈上各主體利益的合理分配和社會(huì)和諧建設(shè)。

與糖產(chǎn)業(yè)鏈密切相連的是處于產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的市場主體組成的利益鏈，主要包括四個(gè)層面的關(guān)系：一是由糖農(nóng)與制糖加工企業(yè)構(gòu)成的農(nóng)工關(guān)系。由此也派生出農(nóng)業(yè)內(nèi)部與工業(yè)內(nèi)部兩方面關(guān)系。農(nóng)業(yè)內(nèi)部關(guān)系包括糖料種植與其他種植業(yè)的主體關(guān)系等；工業(yè)內(nèi)部關(guān)系包括制糖企業(yè)與以糖為原料的食品工業(yè)、化學(xué)工業(yè)和醫(yī)療工業(yè)等企業(yè)關(guān)系。二是制糖企業(yè)與食糖流通企業(yè)構(gòu)成的工商關(guān)系。三是生產(chǎn)者與消費(fèi)者的關(guān)系。四是政府與糖農(nóng)、制糖企業(yè)、流通企業(yè)及消費(fèi)者的關(guān)系。

作為重要經(jīng)濟(jì)杠桿的糖價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制，對于綜合有效調(diào)節(jié)糖產(chǎn)業(yè)利益鏈各主體的收益分配，充分調(diào)動(dòng)各主體的積極性，從而保障我國糖產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展至關(guān)重要。首先，有效的糖價(jià)格調(diào)節(jié)有助于更合理協(xié)調(diào)工農(nóng)關(guān)系。長期以來，我國農(nóng)民處于弱勢群體，特別是對我國處于老少邊窮地區(qū)的4000萬糖農(nóng)，如何保障其穩(wěn)定的收入增長，不僅關(guān)系到維護(hù)農(nóng)民的利益問題，而且關(guān)系到支持落后地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)更好發(fā)展、增加就業(yè)、維護(hù)民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定、保持國家沿邊地區(qū)安定等重要政治問題。目前我國已處于工業(yè)化中期向后期的轉(zhuǎn)變過程，如何通過價(jià)格調(diào)節(jié)更好地體現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)進(jìn)而促進(jìn)工農(nóng)業(yè)的一體化發(fā)展是需要認(rèn)真研究的課題。同時(shí)，我國的農(nóng)工關(guān)系也折射出城鄉(xiāng)關(guān)系，通過合理價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制更有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，對于加快實(shí)現(xiàn)共同富裕，促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)以及全面建成小康社會(huì)都具有重要意義。其次，有效的糖價(jià)格調(diào)節(jié)有助于合理協(xié)調(diào)生產(chǎn)者與消費(fèi)者關(guān)系。目前，我國年人均消費(fèi)食糖約11公斤，與國際年人均消費(fèi)食糖25公斤還有很大差距，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平不斷提高，我國糖的消費(fèi)呈上升趨勢。合理的糖價(jià)不僅能穩(wěn)定消費(fèi)者食糖消費(fèi)成本，更好地促進(jìn)居民食糖的消費(fèi)增加，從而起到拉動(dòng)生產(chǎn)發(fā)展的作用，而且也有助于加快糖流通的現(xiàn)代化發(fā)展，促進(jìn)生產(chǎn)流通的一體化。再次，有效的糖價(jià)格調(diào)節(jié)有助于協(xié)調(diào)政府與其他利益主體的收入分配關(guān)系。價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制一定程度是利益分配機(jī)制，合理的糖價(jià)有助于客觀體現(xiàn)勞動(dòng)經(jīng)營成本和收益，從而實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、糖農(nóng)的合理利益分配，并更好地實(shí)現(xiàn)收益分配的效率與公平，促進(jìn)和諧社會(huì)發(fā)展。

(三)有利于國內(nèi)市場穩(wěn)定與產(chǎn)業(yè)安全。

2001年我國加入WTO以后，國內(nèi)外食糖價(jià)格市場逐步接軌，國際糖價(jià)變動(dòng)對國內(nèi)糖價(jià)變動(dòng)的傳導(dǎo)作用逐步加強(qiáng)，糖價(jià)也成為聯(lián)系國內(nèi)外兩個(gè)市場、兩種資源、兩種需求的重要媒介。兩個(gè)市場聯(lián)動(dòng)與互動(dòng)也成為糖產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“風(fēng)向標(biāo)”和“指示器”。

由于我國還處于社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展初級(jí)階段，還缺乏對現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)，特別是全面開放條件下重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格市場形成機(jī)制的深入了解及實(shí)踐，對價(jià)格調(diào)控市場的功能認(rèn)識(shí)還不完全清楚，導(dǎo)致在放開國內(nèi)糖市場后，強(qiáng)化了國內(nèi)糖價(jià)格跟隨國際市場價(jià)格大幅波動(dòng)的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。出現(xiàn)了當(dāng)糖料價(jià)格過低時(shí)損害了糖農(nóng)的利益與生產(chǎn)積極性；當(dāng)糖料價(jià)格過高時(shí)，又侵蝕了生產(chǎn)企業(yè)的應(yīng)有利潤，影響了加工企業(yè)市場競爭力的新問題。從2001/2002年到2012/2013年的十一個(gè)制糖期來看，世界食糖生產(chǎn)在價(jià)格的巔峰與波谷之間穿梭搖擺，處于大起大落極不穩(wěn)定的狀態(tài)，給我國糖產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來了不利影響。同時(shí)，由于我國糖進(jìn)口的配額關(guān)稅(配額內(nèi)15%，配額外50%)處于世界低水平(世界平均關(guān)稅97%)，當(dāng)進(jìn)口糖價(jià)明顯低于國內(nèi)糖價(jià)時(shí)，大量進(jìn)口又會(huì)較大沖擊國內(nèi)的產(chǎn)業(yè)鏈，對國內(nèi)市場穩(wěn)定與產(chǎn)業(yè)發(fā)展造成極大損害，甚至危機(jī)到產(chǎn)業(yè)安全問題。2008/2009年至2012/2013年制糖期我國分別凈進(jìn)口食糖97萬噸、139萬噸、200萬噸、421萬噸、360萬噸，占消費(fèi)總量的比重分別為7%、10.1%、14.7%、31.6%、25.9%，呈上升的趨勢，由此，2012/2013年制糖企業(yè)出現(xiàn)了全行業(yè)虧損。

在國內(nèi)外市場聯(lián)動(dòng)發(fā)展和國外進(jìn)口糖量逐步增長的新形勢下，有必要深入探索建立有效地保護(hù)國內(nèi)糖產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)有序發(fā)展的我國糖價(jià)格調(diào)控體系與機(jī)制，以促進(jìn)我國糖產(chǎn)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展的同時(shí)，更好地維護(hù)國內(nèi)市場和糖產(chǎn)業(yè)發(fā)展的安全。

(四)有利于以市場在資源配置中起決定性作用為基礎(chǔ)的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)新體制的加快建設(shè)。

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出要緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化改革，加快完善現(xiàn)代市場體系、宏觀調(diào)控體系、開放經(jīng)濟(jì)體系，構(gòu)建社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)新體制。這標(biāo)志著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)進(jìn)入了新的階段。作為我國重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格體系組成部分的糖價(jià)格調(diào)控體系與機(jī)制，其不斷地改進(jìn)與完善將不僅關(guān)系到農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格調(diào)控體系與機(jī)制的建設(shè)，而且也是以市場在資源配置中起決定性作用的新的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體系與管理體制完善和發(fā)展的重要組成部分。

由于我國發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的時(shí)間較短，特別是對有效發(fā)揮市場機(jī)制決定性作用還沒有積累足夠的經(jīng)驗(yàn)，加上傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的烙印及習(xí)慣，使包括糖在內(nèi)的重要農(nóng)產(chǎn)品有效的價(jià)格市場調(diào)控體系與機(jī)制都存在調(diào)控手段單一、調(diào)控方式簡單化及調(diào)控效果不盡如人意等問題，不適應(yīng)日益復(fù)雜多變的國內(nèi)外市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展新環(huán)境，也不適應(yīng)建立以市場在資源配置中起決定性作用為基礎(chǔ)的新體制的更高要求。在新的改革與發(fā)展形勢下，有必要深入研究糖價(jià)問題，探索有效發(fā)揮市場在資源配置中起決定性作用的糖價(jià)宏觀調(diào)控具體形式，以豐富我國重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格調(diào)控體系，從而為我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)新體制的建設(shè)做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

二、我國糖價(jià)變動(dòng)的特點(diǎn)和因素分析

1991年以前，我國對食糖實(shí)行統(tǒng)購統(tǒng)銷管理，從糖料到食糖產(chǎn)量、銷量等各環(huán)節(jié)價(jià)格均由政府決定，并納入年度計(jì)劃安排，那個(gè)時(shí)期糖價(jià)基本沒有市場變動(dòng)。1991年后，我國進(jìn)行了食糖計(jì)劃管理方式改革，食糖出廠價(jià)由政府定價(jià)變成指導(dǎo)價(jià)，零售價(jià)全面放開，食糖價(jià)格進(jìn)入了由市場調(diào)節(jié)的新階段。1991年以來的20多年，我國糖價(jià)變動(dòng)主要呈現(xiàn)出周期性波動(dòng)上升、現(xiàn)期貨價(jià)格相關(guān)性強(qiáng)、國內(nèi)外糖聯(lián)動(dòng)性提高和內(nèi)外差拉大等特點(diǎn)。

(一)糖價(jià)呈四個(gè)周期性波動(dòng)，但糖價(jià)總體呈不斷上升趨勢。

從1991年我國食糖價(jià)格管理進(jìn)行改革以來，食糖價(jià)格歷經(jīng)了四輪較大的波動(dòng)，總體糖價(jià)變動(dòng)呈不斷上升趨勢(見圖1)。

一是1991/1992年制糖期至亞洲金融危機(jī)前后(1998/1999年制糖期)。這一周期歷時(shí)7年，時(shí)間長、幅度大。國內(nèi)食糖綜合價(jià)格從1991/1992年的約2000元/噸開始上升，最高達(dá)到4473元/噸(1994/1995年制糖期)，而后又下落到1998/1999年2770元/噸的低點(diǎn)，高低價(jià)相差1703元。

二是1999/2000年制糖期至我國加入WTO前后(2002/2003年制糖期)。這一周期歷時(shí)4年，周期短，但波動(dòng)幅度相對小。2001年4月份糖價(jià)達(dá)到4419.65元/噸這一周期最高點(diǎn)，2003年7月底又降到2238.0元/噸的低點(diǎn)，高低相差2181元/噸。

圖1 1991年以來的食糖綜合價(jià)格走勢

三是加入WTO以后(2002/2003年制糖期)到國際金融危機(jī)爆發(fā)前(2007/2008年制糖期)。這一周期間隔5年，波動(dòng)周期和幅度有所拉長。2006年1月份糖價(jià)高達(dá)5218.7元/噸，到2007/2008年制糖期，國內(nèi)食糖價(jià)格跌至3474元/噸，比2005/2006年制糖期價(jià)格高點(diǎn)下降超過50%，高低相差1744.7元/噸。

四是2008/2009年制糖期國際金融危機(jī)之后。2008年以來，我國食糖價(jià)格歷經(jīng)了新一輪大幅波動(dòng)周期，目前已持續(xù)6年，2010年價(jià)格攀高至7816.7元/噸，波動(dòng)幅度超過上一輪價(jià)格高點(diǎn)的50%，比2007/2008年制糖期歷史低點(diǎn)升高125%，2009～2011年均增幅超過40%。2012年以來國內(nèi)食糖價(jià)格下降幅度較大，但仍位于高位區(qū)間，超過以前三個(gè)波動(dòng)周期的最高峰值。目前食糖價(jià)格仍存繼續(xù)下跌風(fēng)險(xiǎn)。

總體看，這四個(gè)周期中，糖價(jià)的最高點(diǎn)是逐步提高的。第一個(gè)周期為4473元/噸，第二個(gè)周期為4419.65元/噸，第三個(gè)周期為5218.7元/噸，第四個(gè)周期為7816.7元/噸，而且波動(dòng)幅度也在加深，表明糖價(jià)的周期性波動(dòng)又同糖價(jià)的深度波動(dòng)攀升交織在一起，構(gòu)成了我國1991年以來糖價(jià)變動(dòng)的主要格局。

(二)食糖現(xiàn)貨價(jià)格與期貨價(jià)格的相關(guān)性強(qiáng)。

2006～2007年，白糖期貨上市交易之初，成交量較小，基差波動(dòng)較頻繁。*即2006年以來南寧白糖現(xiàn)貨價(jià)格與鄭商所白糖期貨價(jià)格之差，分析白糖現(xiàn)貨價(jià)格與期貨價(jià)格的變動(dòng)關(guān)系。近10年來，白糖基差絕對值最大不超過1000元/噸，一般在正負(fù)500元/噸區(qū)間內(nèi)波動(dòng)。2008～2009年國際金融危機(jī)期間，基差有2年左右為負(fù)數(shù)，說明期貨價(jià)超過現(xiàn)貨價(jià)，對現(xiàn)貨價(jià)格有上推作用，而2010～2011年基差頻繁震蕩，說明期貨和現(xiàn)貨之間是相互拉漲、助推的關(guān)系，2012年以來糖價(jià)大幅下跌，基差基本持續(xù)為正，在500元/噸左右，說明期貨市場對糖價(jià)繼續(xù)攀高失去信心，投資者看跌糖價(jià)，更多采取反向市場操作。因?yàn)槲覈滋瞧谪浗灰琢空伎傮w交易量的比重并不大，所以期貨市場對于食糖現(xiàn)貨價(jià)格的影響有限，基本是在食糖受實(shí)體經(jīng)濟(jì)供求基本面波動(dòng)影響的同時(shí)，期貨市場操作起到了部分放大波動(dòng)幅度的作用，現(xiàn)貨價(jià)位于上漲通道期貨價(jià)上漲更快，現(xiàn)貨價(jià)位于下跌通道期貨價(jià)則下跌更快(見圖2)。

圖2 食糖期貨、現(xiàn)貨價(jià)格與基差變化情況

(三)國際糖價(jià)波動(dòng)較大，國內(nèi)外糖價(jià)聯(lián)動(dòng)性增強(qiáng)。

在國際大宗農(nóng)產(chǎn)品當(dāng)中，食糖價(jià)格波動(dòng)較為明顯，波動(dòng)性相當(dāng)于谷物、大豆、棉花的3～6倍。1960年至20世紀(jì)80年代，美國洲際交易所(Intercontinental Exchange，ICE)食糖期貨價(jià)格在30美分/磅以上的行情，共出現(xiàn)過兩次，分別為1974年和1980年。80年代中期以后，糖價(jià)波動(dòng)周期拉長，但波幅仍較大，1985年原糖價(jià)格曾低至3美分/磅，1995年回到15美分/磅，2000年跌至5美分/磅。國際金融危機(jī)之后，受美元貶值、全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、流動(dòng)性過剩等因素影響，國際原糖價(jià)格從2009年年初的11美分/磅飆升至2010年年初的30美分/磅，最高漲幅超過180%，后歷經(jīng)一輪過山車式行情，半年內(nèi)跌至14美分/磅，后又飆升至36美分/磅，創(chuàng)30年來的歷史新高，隨后再次急轉(zhuǎn)直下，跌至2010/2011年制糖期的最低點(diǎn)20美分/磅，此后再次上揚(yáng)至31美分/磅。漲跌轉(zhuǎn)換周期為4～6個(gè)月左右。

2001年以前，我國尚未加入WTO，除每年定量進(jìn)口古巴糖外，食糖進(jìn)口規(guī)模極小，國際糖價(jià)對國內(nèi)影響較小。加入WTO以來，國內(nèi)外糖價(jià)格的聯(lián)動(dòng)性不斷提高。國內(nèi)白糖價(jià)格與國際白糖價(jià)格的相關(guān)系數(shù)為0.907956。*國家發(fā)改委宏觀院2012年度重點(diǎn)課題：《新形勢下完善我國重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格調(diào)控機(jī)制研究》，第155頁。

(四)國內(nèi)外糖價(jià)倒掛狀況日益加重。

隨著國際糖價(jià)低迷與我國糖生產(chǎn)成本的不斷提高，國內(nèi)外食糖價(jià)差的程度不斷加大。從月度情況看，2006～2007年上半年，鄭州近月合約與征收15%關(guān)稅的配額內(nèi)進(jìn)口糖價(jià)的差價(jià)從-600元/噸變成了600元/噸，與加征50%關(guān)稅的配額外進(jìn)口糖價(jià)相比，價(jià)差曾一度超過零，導(dǎo)致進(jìn)口規(guī)模大增。此后價(jià)差震蕩回落，2009年年底至2010年年初，鄭州近月合約與加征15%關(guān)稅的配額內(nèi)進(jìn)口糖價(jià)的價(jià)差在-2200元/噸左右筑底，此后不到一個(gè)季度的時(shí)間內(nèi)陡然轉(zhuǎn)變?yōu)?000元/噸，除2010年年底小幅回落至零以下之外，中外價(jià)差一直圍繞1000元/噸上下浮動(dòng)500元的區(qū)間高位震蕩。從年度情況看，2003/2004年制糖期以來，我國糖價(jià)基本沒有超過進(jìn)口加工糖成本(15%配額內(nèi)關(guān)稅)，只有2006/2007年制糖期短暫超過。而2010/2011年制糖期以來，國內(nèi)食糖價(jià)格(廊坊)顯著而持續(xù)的超過進(jìn)口加工糖成本(15%配額內(nèi)關(guān)稅)，并且從2012/2013年制糖期開始超過進(jìn)口加工糖成本(50%配額內(nèi)關(guān)稅)(見圖3)。這說明國內(nèi)外糖價(jià)倒掛的程度明顯在加劇，并且有所惡化。

圖3 2003/2004年制糖期以來我國食糖價(jià)格與進(jìn)口加工糖成本比較

(五)影響我國食糖價(jià)格波動(dòng)的主要因素分析。

我國食糖管理體制改革以來，國內(nèi)糖價(jià)變動(dòng)已呈現(xiàn)出周期性、復(fù)雜化的趨勢，影響我國糖價(jià)價(jià)格變動(dòng)的原因也日益多重化、綜合化，主要有以下幾個(gè)方面。

1.我國糖料生產(chǎn)基礎(chǔ)薄弱，成本不斷上升，市場供需缺口大，導(dǎo)致糖價(jià)波動(dòng)與持續(xù)走高。目前，我國糖料生產(chǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施依然薄弱，如甘蔗生產(chǎn)機(jī)械化程度低，除深耕用機(jī)械外，種植、培土、施肥、打藥、砍收全靠人工，勞動(dòng)強(qiáng)度過大，“靠天收”的局面沒有根本改善，抗御自然災(zāi)害的能力不強(qiáng)。近些年來，隨著我國城市化進(jìn)程加快，農(nóng)村勞動(dòng)力日趨短缺，糖料種植人工成本逐年提高，糖料收割季出現(xiàn)了用工荒。近五年來，砍甘蔗的人工費(fèi)從40元/噸上漲至130元～150元/噸，依然緩解不了用工短缺局面。用工成本的高昂直接導(dǎo)致糖價(jià)上漲。同時(shí)，糖料生產(chǎn)組織方式比較落后，規(guī)模經(jīng)營水平低，產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作組織等新型主體發(fā)展較為遲緩，小農(nóng)生產(chǎn)需要面對更加復(fù)雜多變的市場，市場風(fēng)險(xiǎn)增加，生產(chǎn)不穩(wěn)定性加大，引起價(jià)格持續(xù)上漲。加之，我國食糖供應(yīng)與國內(nèi)需求缺口長期存在，也拉動(dòng)食糖價(jià)格保持在高位(見圖4)。與此同時(shí)，我國食糖消費(fèi)進(jìn)入增長期，產(chǎn)銷關(guān)系變化變得更加不穩(wěn)定，從而引發(fā)價(jià)格的周期性波動(dòng)。由此，我國食糖價(jià)格存在著成本推動(dòng)與需求拉動(dòng)的雙重力量，并成為長期推高的基礎(chǔ)。

2.極端天氣事件多發(fā)重發(fā)，導(dǎo)致食糖價(jià)格波動(dòng)的不確定性加大。近年來，隨著全球氣候變暖，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遭遇的極端天氣事件明顯增多。如1999年年底我國南方主要甘蔗產(chǎn)區(qū)遭遇歷史上罕見的寒流，導(dǎo)致甘蔗大面積遭災(zāi)，食糖產(chǎn)量大幅下滑，2000/2001年制糖期受霜凍影響，宿根蔗發(fā)芽率明顯降低，食糖繼續(xù)減產(chǎn)，糖價(jià)大幅上漲。又如，2008/2009年制糖期，受南方雨雪冰凍災(zāi)害的影響，我國糖料產(chǎn)量大幅下降，2010年受干旱、霜凍以及2011年春旱不利氣候都對我國食糖產(chǎn)量產(chǎn)生有嚴(yán)重影響，加大了生產(chǎn)的不確定性，導(dǎo)致糖價(jià)格大幅波動(dòng)。21世紀(jì)以來，我國遭受霜凍雨雪災(zāi)害、洪澇或干旱等極端天氣的年份越來越多，每次遭災(zāi)必然影響糖料主產(chǎn)區(qū)生產(chǎn)，進(jìn)而對穩(wěn)定食糖價(jià)格產(chǎn)生不利影響。尤其是主要蔗糖區(qū)水利長期缺少投入，導(dǎo)致“十年九旱”，甘蔗單產(chǎn)不斷降低，廣西甘蔗平均單產(chǎn)從4.5噸/畝一度降到2010/2011年制糖期的3.7噸。加上相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制沒有健全，導(dǎo)致糖料生產(chǎn)穩(wěn)定性差，影響價(jià)格變動(dòng)。

圖4 1991/1992年制糖期以來我國食糖產(chǎn)量、銷售量及產(chǎn)需缺口

3.我國糖產(chǎn)業(yè)外向度較高，國際糖市場價(jià)格波動(dòng)向國內(nèi)傳導(dǎo)影響加深。目前,我國糖產(chǎn)業(yè)的外向度已達(dá)26.7%，糖的國內(nèi)價(jià)格與國際價(jià)格的相關(guān)系數(shù)已達(dá)0.9，表明我國內(nèi)市場和國際市場聯(lián)動(dòng)性增強(qiáng)，國際市場價(jià)格波動(dòng)對國內(nèi)糖價(jià)格傳導(dǎo)的影響加大。特別是國際金融危機(jī)之后，全球大宗商品市場結(jié)構(gòu)和供需特征發(fā)生了明顯變化，糖市場也不例外，在主要農(nóng)產(chǎn)品持續(xù)熊市，國內(nèi)外價(jià)差拉大及我國糖關(guān)稅偏低的情況下，食糖大量進(jìn)口常態(tài)化。而且，近年來深化人民幣匯率形成機(jī)制，總體來看人民幣對美元處于持續(xù)升值狀態(tài)，有助于降低進(jìn)口成本，增加進(jìn)口數(shù)量，客觀上助推了進(jìn)口沖擊的長期化，導(dǎo)致對國內(nèi)糖價(jià)影響加劇。

4.金融屬性增強(qiáng)，投機(jī)力量沖擊推動(dòng)食糖價(jià)格波動(dòng)增大。隨著我國期貨市場的發(fā)展，食糖等部分重要產(chǎn)品的金融屬性日益增強(qiáng)，投機(jī)因素成為擾動(dòng)糖價(jià)的重要力量。我國食糖衍生品市場交易量和持倉量日益加大，市場容量和波幅已經(jīng)能夠容納資金大規(guī)模進(jìn)出。期貨市場泛濫的流動(dòng)性和糖的金融屬性具有明顯放大糖價(jià)波動(dòng)幅度的作用。2008年國際金融危機(jī)過后，美國量化寬松政策導(dǎo)致美元貶值，全球市場以美元計(jì)價(jià)的大宗商品價(jià)格大幅上漲，食糖價(jià)格也不例外。2009年，在短短兩個(gè)半月內(nèi)，有2億游資進(jìn)入我國白糖市場，對本已虛高的糖價(jià)起到明顯推波助瀾的作用。近年來，海外游資跨期跨市套利行為直接放大了我國食糖期貨價(jià)格波動(dòng)幅度，國際資本通過影響國內(nèi)白糖期貨市場，進(jìn)而對國內(nèi)白糖現(xiàn)貨交易產(chǎn)生心理預(yù)期方面的影響。2012年以來國內(nèi)外糖價(jià)進(jìn)入下跌通道，國內(nèi)外糖期貨市場多頭減倉行為，直接導(dǎo)致交易量與持倉興趣萎縮，白糖期貨價(jià)格大幅下挫。這表明，投機(jī)已成為糖價(jià)波動(dòng)的重要因素。

5.食糖價(jià)格調(diào)控機(jī)制不健全，政府不合理的市場干預(yù)成為食糖價(jià)格大幅波動(dòng)的推手。一是由地方政府制定糖料收購價(jià)格的方式一定程度扭曲了市場價(jià)格，存在管理“越位”和市場機(jī)制的“缺位”，使糖料與食糖價(jià)格機(jī)制不協(xié)調(diào)，成為食糖價(jià)格波動(dòng)的推手。二是進(jìn)口配額與關(guān)稅制度無法發(fā)揮防火墻作用，導(dǎo)致進(jìn)口控制不力，對國內(nèi)市場與生產(chǎn)帶來不利影響。三是在國內(nèi)外市場聯(lián)動(dòng)性加強(qiáng)，食糖金融性日益提高，國內(nèi)外差價(jià)導(dǎo)致進(jìn)口量不斷增加的新情況下，儲(chǔ)備調(diào)控制度對市場價(jià)格的穩(wěn)定器作用逐漸被削弱，影響了對市場供求及價(jià)格的平抑。而增加了市場價(jià)格行政干預(yù)的臨時(shí)收儲(chǔ)制度，更是沒有收到預(yù)期效果。加上目前食糖多部門管理，環(huán)節(jié)多、調(diào)控時(shí)效性差、效率低，都直接影響了價(jià)格調(diào)控的效果。

三、食糖價(jià)格波動(dòng)對我國糖產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不利影響分析

近年來，我國食糖價(jià)格波動(dòng)性加大，國內(nèi)外價(jià)格倒掛，對糖料種植、食糖生產(chǎn)及整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈都產(chǎn)生了比較嚴(yán)重的不利影響。

(一)對糖料生產(chǎn)的影響。

1.糖料種植面積不穩(wěn)定。近年來，國外糖價(jià)長期低迷，國內(nèi)糖價(jià)與進(jìn)口糖價(jià)倒掛，導(dǎo)致制糖企業(yè)虧損，十分容易向上游種植業(yè)傳導(dǎo)，甘蔗和甜菜種植面積可能會(huì)萎縮，原來的糖料良種可能退化，一旦遭遇極端天氣，導(dǎo)致大面積減產(chǎn)是必然的。制糖企業(yè)虧損，不僅影響企業(yè)自身發(fā)展，還將影響支農(nóng)能力，導(dǎo)致無法加大對合同糖料地的維護(hù)投入。目前來看，糖料生產(chǎn)遭遇了嚴(yán)重瓶頸，發(fā)展后勁不足。

2.種糖成本剛性上漲，糖農(nóng)收入補(bǔ)貼不利，挫傷種糖積極性。目前，由于土地、化肥、農(nóng)藥及勞動(dòng)力等要素成本不斷上升，種糖成本剛性上升，加之國家對糖料生產(chǎn)沒有什么補(bǔ)貼，單靠制糖企業(yè)提供一些優(yōu)惠政策和農(nóng)民自身的投入，糖農(nóng)種植步履維艱，影響了糖農(nóng)種植糖料的積極性，糖料種植缺乏競爭力。

3.糖料價(jià)格與其他農(nóng)產(chǎn)品種植業(yè)的比較收益仍偏低。目前，種植甘蔗比較效益低，生產(chǎn)資料投入大，勞動(dòng)強(qiáng)度大，畝均或人均收入比不上玉米、木薯、水稻、桑葉。新植甘蔗如果產(chǎn)量大于4噸/畝，每畝利潤在200元左右，如果產(chǎn)量低于4噸/畝將會(huì)虧損。宿根蔗可以減少機(jī)耕和蔗種投入，效益比新植蔗好一些，但每畝利潤也只有600元左右。從其他農(nóng)作物畝均收益情況來看，水稻畝均收入可達(dá)800元，而且插秧和割稻兩個(gè)高強(qiáng)度的勞作環(huán)節(jié)已全部實(shí)現(xiàn)機(jī)械化，木薯畝均收入也有700元，而且投入比甘蔗少，勞動(dòng)強(qiáng)度相對較低。2010/2011年制糖期廣西首付甘蔗糖料價(jià)格已經(jīng)超過480元/噸，廣東湛江均價(jià)在530元/噸左右，但效益還是低于其他農(nóng)作物，缺乏種植競爭力。

(二)對制糖工業(yè)的影響。

1.糖料收購價(jià)居高不下、食糖價(jià)格下跌，導(dǎo)致制糖企業(yè)大面積虧損。目前我國制糖行業(yè)的糖料價(jià)格由地方物價(jià)主管部門制定，為了保障糖農(nóng)種植積極性，糖料價(jià)格逐年穩(wěn)步上漲，但制糖業(yè)的價(jià)格放開，由市場調(diào)節(jié)。受國際糖價(jià)格低迷影響，我國食糖價(jià)格下跌，導(dǎo)致2011/2012年制糖期我國制糖企業(yè)利潤已經(jīng)下滑至25億元左右，同比跌幅達(dá)78%，2012/2013年制糖期國內(nèi)制糖企業(yè)利潤進(jìn)一步大幅下挫，虧損達(dá)31億元左右(見圖5)，為連續(xù)13個(gè)制糖期以來的首次虧損，虧損程度已經(jīng)接近1998年亞洲金融危機(jī)時(shí)的水平。預(yù)計(jì)2013/2014年制糖期國內(nèi)制糖企業(yè)虧損幅度會(huì)超過200%，總虧損額超過上百億元，并且是全行業(yè)企業(yè)普遍虧損，基本都是在盈虧平衡點(diǎn)以下運(yùn)行。國內(nèi)食糖價(jià)格大幅下跌，無疑加重了制糖企業(yè)的負(fù)擔(dān)，制糖企業(yè)無力償還債務(wù)，甚至發(fā)生拖欠糖料款的現(xiàn)象。一些技術(shù)裝備與管理水平較差的企業(yè)更是如履薄冰，生存與發(fā)展空間受到了嚴(yán)重?cái)D壓，自身管理經(jīng)營方面的矛盾也有所激化，面臨停產(chǎn)甚至破產(chǎn)的危機(jī)。

2.進(jìn)口糖價(jià)偏低對我國制糖業(yè)產(chǎn)生較大沖擊。由于我國糖的進(jìn)口配額內(nèi)外關(guān)稅偏低，在國內(nèi)外糖價(jià)倒掛及價(jià)差拉大的情況下，進(jìn)口糖的數(shù)量大幅度增加，對我國制糖業(yè)產(chǎn)生較大沖擊。2012/2013年制糖期以來，進(jìn)口量猛增，各種形式的走私規(guī)模總量也較大，全國制糖業(yè)出現(xiàn)30億元的虧損，2013/2014年制糖期如果延續(xù)這種局面，很可能演變?yōu)榇笠?guī)模拖欠農(nóng)民糖料款的地步。同時(shí)，在進(jìn)口糖的沖擊下，食糖儲(chǔ)備蓄水池的作用弱化，對市場供求及價(jià)格的平抑失效。由于收放的時(shí)機(jī)把握不好，往往產(chǎn)生逆調(diào)節(jié)效應(yīng)，有時(shí)反而擾亂了市場價(jià)格信號(hào)，放大了糖價(jià)波動(dòng)。

圖5 1991/1992年制糖期以來制糖企業(yè)利潤情況

(三)對糖產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)鏈的影響。

1.新一輪產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整中，國內(nèi)制糖業(yè)發(fā)展空間有限。當(dāng)前這一輪食糖價(jià)格大幅下跌，正值城鎮(zhèn)化和工業(yè)化加快發(fā)展進(jìn)程中，可能是制糖產(chǎn)業(yè)新一輪產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整的時(shí)機(jī)。廣東湛江作為甘蔗主產(chǎn)區(qū)，正在實(shí)施“雙轉(zhuǎn)移”，引進(jìn)大批工業(yè)項(xiàng)目，土地連片發(fā)展產(chǎn)業(yè)園區(qū)，甘蔗制糖產(chǎn)業(yè)分布會(huì)進(jìn)一步收縮，產(chǎn)糖量難以突破100萬噸。廣西打造環(huán)北部灣經(jīng)濟(jì)圈，區(qū)域和產(chǎn)業(yè)布局將進(jìn)一步優(yōu)化，甘蔗制糖產(chǎn)業(yè)很難有進(jìn)一步的拓展空間。

2.中西部少數(shù)民族邊遠(yuǎn)地區(qū)制糖業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)步伐緩慢，比較優(yōu)勢進(jìn)一步喪失。近年來我國食糖進(jìn)口數(shù)量大幅增加，對外依存度明顯提高，位于沿海銷區(qū)的原糖加工業(yè)發(fā)展較快，形成沿海原糖加工與中西部少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)食糖生產(chǎn)相互競爭的產(chǎn)業(yè)組織格局。在這種競爭格局下，中西部制糖業(yè)沒有比較優(yōu)勢可言，東部原糖產(chǎn)業(yè)規(guī)?；l(fā)展，必然會(huì)增加海外原糖的進(jìn)口規(guī)模，從而進(jìn)一步放大國內(nèi)食糖價(jià)格的波動(dòng)幅度，進(jìn)而影響我國糖產(chǎn)業(yè)的長期可持續(xù)發(fā)展，有可能重蹈大豆和豆油行業(yè)的覆轍。

3.糖產(chǎn)業(yè)鏈衍生發(fā)展與節(jié)能環(huán)保的壓力越來越大。目前我國制糖產(chǎn)業(yè)能耗高、污染重，噸糖綜合能耗和水耗數(shù)倍于發(fā)達(dá)國家，節(jié)能減排任務(wù)艱巨，治理環(huán)境污染不僅需要成本，而且會(huì)抬高生產(chǎn)成本，從而影響競爭力。發(fā)達(dá)國家糖產(chǎn)業(yè)相關(guān)的綜合利用產(chǎn)品較多，比如糖能聯(lián)產(chǎn)、糖電聯(lián)產(chǎn)，我國制糖企業(yè)生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的甘蔗渣、廢糖蜜、濾泥等副產(chǎn)品，廢物綜合利用和資源化利用水平極低，與國外存在較大差距。目前，我國糖業(yè)綜合利用產(chǎn)品銷售收入占我國制糖行業(yè)銷售收入的比重不足10%，大部分制糖企業(yè)精深加工和綜合利用能力低下，對副產(chǎn)品和廢棄物資源化利用深度不夠，綜合利用產(chǎn)品開發(fā)數(shù)量較少，產(chǎn)業(yè)鏈條沒有得到有效地延伸。

四、我國食糖價(jià)格調(diào)控政策演變及效果評(píng)價(jià)

改革開放以來，我國食糖價(jià)格調(diào)控政策經(jīng)歷了從“大變動(dòng)、大轉(zhuǎn)型”向“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的發(fā)展過程，初步形成了一套比較符合國情、相對完整、相互配套的政策框架體系，對食糖產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了重要而深遠(yuǎn)的影響。但在我國要建立以市場在資源配置中起決定性作用的新體制以及國內(nèi)外食糖市場形勢不斷變化的新形勢下，現(xiàn)行食糖價(jià)格調(diào)控政策的局限性與不適應(yīng)性日益凸顯，面臨加快調(diào)整完善的緊迫壓力。

(一)我國食糖價(jià)格調(diào)控政策演變。

20世紀(jì)90年代以來，隨著農(nóng)產(chǎn)品流通體制改革的全面深化，我國食糖價(jià)格調(diào)控政策經(jīng)歷了從計(jì)劃管制到全面放開，從中央調(diào)控為主向中央與地方互動(dòng)的過程，目前基本形成了以儲(chǔ)備調(diào)節(jié)、進(jìn)口管理和蔗糖價(jià)格聯(lián)動(dòng)政策為核心的調(diào)控體系，大體可分為三個(gè)階段：

1. 1991年至加入WTO：價(jià)格管制逐步放開，建立國家食糖儲(chǔ)備制度體系。1991年年底以前，我國對食糖流通實(shí)行“統(tǒng)一收購、集中管理”的計(jì)劃體制，糖料和食糖購銷從數(shù)量、價(jià)格到流向，全部納入計(jì)劃安排。為了搞活流通，調(diào)動(dòng)食糖經(jīng)營的積極性，促進(jìn)糖業(yè)發(fā)展，1991年年底國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于調(diào)整食糖經(jīng)營管理有關(guān)政策的通知》，對食糖經(jīng)營管理政策做出重大調(diào)整，提出改革計(jì)劃管理形式，放活價(jià)格，促進(jìn)購銷，開拓市場，適當(dāng)加大市場調(diào)節(jié)成分。1991/1992年度，我國全面放開食糖市場，不再實(shí)行綜合性計(jì)劃管理，食糖出廠價(jià)格由國家定價(jià)改為國家指導(dǎo)價(jià)，同時(shí)取消憑證定量供應(yīng)辦法，食糖流通價(jià)格由市場調(diào)節(jié)。由于當(dāng)時(shí)國內(nèi)食糖產(chǎn)量增幅較大，為了以豐補(bǔ)歉，保護(hù)蔗農(nóng)和制糖企業(yè)利益，增強(qiáng)調(diào)控市場能力，國家建立了中央和地方兩級(jí)食糖儲(chǔ)備制度，原則是中央進(jìn)口糖由中央儲(chǔ)備，國內(nèi)生產(chǎn)糖由產(chǎn)區(qū)和銷區(qū)分別儲(chǔ)備。1996～1997年，國務(wù)院決定將國家儲(chǔ)備糖與商業(yè)經(jīng)營單位徹底分開，國家儲(chǔ)備糖的經(jīng)營管理由商業(yè)代管轉(zhuǎn)為國家直接管理。

食糖購銷體制改革后，我國食糖產(chǎn)量快速增長，短缺已經(jīng)不是糖業(yè)發(fā)展的主要矛盾，為此1997年國家開始進(jìn)一步深化食糖產(chǎn)銷體制改革，通過制糖行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、控制糖精等化學(xué)合成甜味劑的生產(chǎn)和使用等宏觀調(diào)控措施對食糖總量進(jìn)行調(diào)控，以平衡供求關(guān)系，并加大食糖進(jìn)出口管理力度。到2001年，國家大規(guī)模放開商品價(jià)格，實(shí)施新的中央定價(jià)目錄，由此放開了由中央政府定價(jià)的食糖價(jià)格，同時(shí)下放糖料收購價(jià)格，由省級(jí)價(jià)格主管部門管理，我國食糖價(jià)格基本完成由依靠中央政府定價(jià)向地方政府定價(jià)加市場機(jī)制調(diào)節(jié)相結(jié)合的調(diào)控轉(zhuǎn)變，市場配置資源的作用明顯增強(qiáng)。

2.入世至2008年：國家加大儲(chǔ)備調(diào)控，并實(shí)行食糖進(jìn)口配額管理。加入WTO以后，國際國內(nèi)食糖市場供求形勢不斷發(fā)生新變化，我國食糖價(jià)格調(diào)控政策目標(biāo)從最初的保護(hù)農(nóng)民利益轉(zhuǎn)變?yōu)檎{(diào)節(jié)市場供需平衡，國家食糖儲(chǔ)備制度得到調(diào)整完善，逐步形成常態(tài)機(jī)制。國家儲(chǔ)備糖容量持續(xù)增加，政策操作力度不斷加大，從以收儲(chǔ)為主轉(zhuǎn)變?yōu)槭辗沤Y(jié)合，及時(shí)性和靈活性明顯提高。

這一時(shí)期，食糖市場化程度已經(jīng)較高，糖料價(jià)格調(diào)控逐漸成為宏觀調(diào)控的重點(diǎn)。由于糖料收購價(jià)下放后糖料收購市場秩序混亂，成本上升導(dǎo)致糖料生產(chǎn)比較效益下滑，出現(xiàn)周期性大幅波動(dòng)，為了規(guī)范糖料收購秩序，促進(jìn)糖料與食糖的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，部分糖料主產(chǎn)區(qū)開始實(shí)行糖料收購政府指導(dǎo)價(jià)或定價(jià)，并積極推行糖料收購與糖價(jià)聯(lián)動(dòng)二次結(jié)算政策。①具體做法是：榨季前先制定糖料收購首次結(jié)算價(jià)以及對應(yīng)掛鉤的食糖銷售底價(jià)，按照利益共享并適當(dāng)向蔗農(nóng)傾斜的原則確定二次結(jié)算時(shí)糖料收購價(jià)格與食糖銷售價(jià)格掛鉤聯(lián)動(dòng)系數(shù)。榨季結(jié)束后，核算榨季內(nèi)食糖實(shí)際平均銷售價(jià)格，如果食糖平均銷售價(jià)格高于掛鉤聯(lián)動(dòng)設(shè)定的食糖銷售底價(jià)，糖料蔗收購價(jià)在收購底價(jià)的基礎(chǔ)上按規(guī)定的聯(lián)動(dòng)系數(shù)進(jìn)行加價(jià)，實(shí)行二次結(jié)算；如果食糖平均銷售價(jià)格不高于掛鉤聯(lián)動(dòng)設(shè)定的食糖銷售底價(jià)時(shí)，不再實(shí)行二次結(jié)算，糖料收購底價(jià)即為最終收購價(jià)。

同時(shí)，為了保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)安全，入世后我國開始對糧、棉、油、糖、毛等大宗農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口實(shí)行關(guān)稅配額管理。根據(jù)加入WTO談判，從1999年起我國發(fā)放160萬噸進(jìn)口食糖關(guān)稅配額，5年內(nèi)配額數(shù)量每年增加5%，到2004年增長到194.5萬噸。配額內(nèi)進(jìn)口原糖關(guān)稅為20%、白糖為30%，到2004年均降低為15%；配額外進(jìn)口關(guān)稅到2004年從76%降低到50%，配額外最惠國稅率為50%，其他國家為125%。目前，我國進(jìn)口配額和關(guān)稅水平一直維持在2004年的水平。在進(jìn)口關(guān)稅配額總量中，70%為國營貿(mào)易配額，30%為私營貿(mào)易配額。近年來，隨著食糖需求的增長，我國食糖進(jìn)口量持續(xù)增加，配額使用率也由過去的不完全使用到超量使用。

3. 2009年以來：食糖臨時(shí)收儲(chǔ)力度加大，糖蔗價(jià)格聯(lián)動(dòng)政策從局部推廣至糖料主產(chǎn)區(qū)。國際金融危機(jī)以來，國際國內(nèi)糖價(jià)聯(lián)動(dòng)性明顯增強(qiáng)，國際價(jià)格波動(dòng)對國內(nèi)糖價(jià)影響加深，為了防范食糖市場異常波動(dòng)，保障食糖市場有效供應(yīng)，山西、安徽等一些非主產(chǎn)區(qū)也逐步建立了省級(jí)食糖儲(chǔ)備制度。同時(shí)，為了穩(wěn)定國內(nèi)食糖市場價(jià)格，保護(hù)農(nóng)民利益，國家出臺(tái)了食糖臨時(shí)收儲(chǔ)政策，采用競價(jià)方式收儲(chǔ)部分國產(chǎn)白砂糖補(bǔ)充國家食糖儲(chǔ)備。近年來，食糖臨時(shí)收儲(chǔ)呈現(xiàn)力度加大、頻率增高的態(tài)勢，對市場運(yùn)行產(chǎn)生重要影響。2012/2013年度國家臨時(shí)收儲(chǔ)食糖數(shù)量達(dá)到180萬噸。

為了進(jìn)一步促進(jìn)糖料和食糖產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，保護(hù)糖農(nóng)利益，基于廣西實(shí)踐成功經(jīng)驗(yàn)，2011年國家發(fā)改委出臺(tái)了《關(guān)于完善糖料收購價(jià)格政策的通知》，明確加強(qiáng)主產(chǎn)區(qū)糖料收購價(jià)格管理，廣西、廣東、云南、海南、新疆五個(gè)主產(chǎn)區(qū)將糖料收購價(jià)格納入地方政府定價(jià)目錄，統(tǒng)一實(shí)行省級(jí)政府定價(jià)，全面建立糖料收購價(jià)與食糖銷售價(jià)格掛鉤聯(lián)動(dòng)、糖料款二次結(jié)算的價(jià)格動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，蔗糖價(jià)格聯(lián)動(dòng)政策實(shí)施的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，初步形成了主產(chǎn)區(qū)糖料生產(chǎn)者與制糖企業(yè)“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享”的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。

(二)我國食糖價(jià)格調(diào)控政策效果評(píng)價(jià)。

我國現(xiàn)行食糖價(jià)格調(diào)控政策在保障食糖市場有效供給、增加農(nóng)民收入、促進(jìn)食糖產(chǎn)業(yè)和市場穩(wěn)定發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用，但市場機(jī)制的作用沒有充分發(fā)揮，糖料收購價(jià)格制定仍是政府行政性的，且多部門管理形成的政策間的銜接性、配套性不強(qiáng)，特別是近年來在國外食糖進(jìn)口的沖擊下，穩(wěn)定市場、平衡產(chǎn)銷的政策效應(yīng)弱化。

1.糖蔗價(jià)格聯(lián)動(dòng)政策促進(jìn)了食糖產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，但價(jià)格形成與利益分配機(jī)制仍有待完善。

(1)糖料蔗價(jià)格形成機(jī)制不合理。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：首先，目前糖料蔗收購首付價(jià)、糖蔗掛鉤聯(lián)動(dòng)價(jià)均由政府物價(jià)主管部門確定，參與定價(jià)機(jī)制的市場主體少，而且價(jià)格制定過程不盡透明，糖農(nóng)、制糖企業(yè)、糖業(yè)協(xié)會(huì)等市場主體作用都未得到充分發(fā)揮。其次，政府物價(jià)主管部門主導(dǎo)的價(jià)格主要只考慮糖農(nóng)的成本，盡管初衷在于保護(hù)糖農(nóng)利益，但在目前我國糖價(jià)成本剛性上升的情況下，一味考慮糖農(nóng)生產(chǎn)成本會(huì)給下游制糖企業(yè)帶來巨大成本壓力，造成企業(yè)或行業(yè)虧損；而在當(dāng)前進(jìn)口低價(jià)糖沖擊，國內(nèi)食糖價(jià)格下行壓力較大的情況下，政府大幅下調(diào)收購價(jià)，又導(dǎo)致糖農(nóng)收益因無法消化人工和物質(zhì)成本等快速上升壓力，造成糖料種植收益下降，打擊了糖農(nóng)生產(chǎn)積極性。再次，政府確定的首付價(jià)一般成為市場最終價(jià)，一定程度上限制了糖料價(jià)格的合理市場波動(dòng)，讓價(jià)格完全承擔(dān)生產(chǎn)成本實(shí)際上是限制了或弱化了市場在資源配置中發(fā)揮的決定性作用。而且一定程度影響了產(chǎn)業(yè)鏈的有序發(fā)展。

(2)利益分配機(jī)制沒有理順。糖蔗價(jià)格聯(lián)動(dòng)政策雖然考慮了制糖企業(yè)的成本效益，但主要宗旨是保護(hù)糖農(nóng)的利益，糖料收購價(jià)格按照糖農(nóng)成本收益情況、糖料與當(dāng)?shù)刂饕r(nóng)產(chǎn)品合理比價(jià)等確定，在保證農(nóng)民增收和保持少數(shù)民族穩(wěn)定已經(jīng)成為政治任務(wù)的條件下，糖料收購價(jià)總體不斷上升，導(dǎo)致制糖生產(chǎn)成本不斷上升。據(jù)估算，國外食糖主產(chǎn)國噸糖成本大致在3000元以下，而我國食糖成本每噸已達(dá)5000多元，其中大部分是原料成本。當(dāng)食糖市場價(jià)格無法消化成本壓力時(shí)，糖業(yè)企業(yè)生存困難，行業(yè)虧損也就難以避免。這表明現(xiàn)行的糖價(jià)利益分配機(jī)制一方面相對剛性化了糖農(nóng)的利益，但又不能合理顧及制糖企業(yè)的利益，因而沒有真正起到使產(chǎn)業(yè)鏈各主體能利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的作用；另一方面，在國外低糖價(jià)沖擊的新情況下，也不能有效地化解外部風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)各主體的共同利益。

(3)價(jià)格聯(lián)動(dòng)政策執(zhí)行存在偏差。目前糖蔗價(jià)格主要實(shí)行的是按品種優(yōu)劣計(jì)價(jià)聯(lián)動(dòng)，蔗農(nóng)從提高甘蔗含糖分中獲益不多，改良品種的積極性不高，不利于提高甘蔗含糖分、降低噸糖耗蔗水平。同時(shí)，在政策實(shí)施過程中，由于缺乏有效監(jiān)管，一些企業(yè)采取“一口價(jià)”等糖料蔗收購結(jié)算方式，通過擅自提前兌付二次結(jié)算蔗價(jià)款、提高運(yùn)費(fèi)等方式變相調(diào)整糖料蔗收購價(jià)，導(dǎo)致糖農(nóng)利益受損。

2.食糖儲(chǔ)備制度發(fā)揮了平抑市場價(jià)格波動(dòng)的杠桿效能，但政策效應(yīng)呈衰減趨勢。

(1)收儲(chǔ)政策體系不完善。我國食糖生產(chǎn)、加工、銷售、進(jìn)出口等分屬不同部門管理，食糖價(jià)格調(diào)控涉及部門多，協(xié)調(diào)難度大，由于缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，多部門的審批制度、繁瑣復(fù)雜的程序嚴(yán)重影響了政策的及時(shí)性和有效性。例如，在2012/2013年制糖期，國家制定了食糖臨時(shí)收儲(chǔ)的方針，但由于各部門意見難以統(tǒng)一，配合協(xié)調(diào)出現(xiàn)問題，導(dǎo)致食糖臨時(shí)收儲(chǔ)中明確提出要面向制糖企業(yè)100%收儲(chǔ)國產(chǎn)糖的政策未能落實(shí)。同時(shí)，由于缺乏有效監(jiān)管，國儲(chǔ)糖競買(賣)一直存在較多問題，導(dǎo)致政策效果出現(xiàn)“漏損”。在實(shí)際操作過程中，國儲(chǔ)糖并不是全部向制糖企業(yè)直接收儲(chǔ)，很多是向貿(mào)易商收儲(chǔ)，成為非食糖生產(chǎn)企業(yè)謀取私利的工具。制糖企業(yè)交儲(chǔ)比例過低，國家調(diào)控政策不能直接惠及農(nóng)民和制糖企業(yè)，導(dǎo)致調(diào)控效果大打折扣。

(2)托市收儲(chǔ)扭曲價(jià)格信號(hào)。為保護(hù)農(nóng)民利益和糖料生產(chǎn)積極性，國家不斷加大食糖臨時(shí)收儲(chǔ)操作力度，直接干預(yù)市場價(jià)格，一定程度上扭曲了市場價(jià)格信號(hào)，客觀上刺激了原糖加工能力的盲目投資和產(chǎn)能快速擴(kuò)大。據(jù)中國糖業(yè)協(xié)會(huì)初步統(tǒng)計(jì),原糖年加工能力已由2010年的300萬噸擴(kuò)大到當(dāng)前的近700多萬噸,還有新的原糖加工企業(yè)在籌劃。同時(shí)，臨時(shí)收儲(chǔ)政策初衷在于通過“增產(chǎn)周期收儲(chǔ)、減產(chǎn)周期拋儲(chǔ)”，平抑供需失衡引發(fā)的糖價(jià)劇烈波動(dòng)，但由于收儲(chǔ)和拋儲(chǔ)實(shí)施時(shí)機(jī)與節(jié)奏不當(dāng)，導(dǎo)致政策效果不盡如人意，甚至加劇市場價(jià)格波動(dòng)。例如，由于糖料減產(chǎn)導(dǎo)致價(jià)格持續(xù)上漲，2010/2011年榨季國家加大了食糖拋儲(chǔ)力度，共累計(jì)投放國儲(chǔ)糖九批累計(jì)達(dá)188萬噸，但由于儲(chǔ)備糖數(shù)量較少，多次拋儲(chǔ)導(dǎo)致國庫日趨緊張，市場看漲心理預(yù)期強(qiáng)烈，拋儲(chǔ)不僅沒有穩(wěn)定市場價(jià)格，國儲(chǔ)糖拍賣成交價(jià)走高反而進(jìn)一步推高了市場糖價(jià)。

(3)儲(chǔ)備糖體系為健全，國家財(cái)政負(fù)擔(dān)日益加大。目前我國食糖臨時(shí)收儲(chǔ)主要依賴少數(shù)國有企業(yè)，行業(yè)和企業(yè)儲(chǔ)備體系不健全。同時(shí)，近年來，國家食糖收儲(chǔ)量較大，但由于食糖價(jià)格下行，巨量庫存無法順利輪庫，特別是部分成品糖輪換壓力更大，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)越來越重，儲(chǔ)備調(diào)控的上限空間越來越小。目前國儲(chǔ)糖近600萬噸，且大部分食糖均為6100元/噸之上的價(jià)格收進(jìn)，資金和庫容壓力空前。

(4)收儲(chǔ)與進(jìn)口調(diào)控不同步。由于進(jìn)口管理不嚴(yán)，我國食糖進(jìn)口量快速增長，國內(nèi)糖價(jià)與國際糖價(jià)的聯(lián)動(dòng)性顯著增強(qiáng)，國內(nèi)食糖價(jià)格調(diào)控受國際價(jià)格波動(dòng)影響傳導(dǎo)越來越大。目前國際食糖市場常年供大于求，價(jià)格持續(xù)走低，國內(nèi)糖料價(jià)格連年上漲，國家儲(chǔ)備糖的收儲(chǔ)和投放已難以實(shí)現(xiàn)調(diào)控國內(nèi)市場供求的預(yù)期目的。

3.食糖進(jìn)口關(guān)稅配額管理弱，無法對國內(nèi)糖業(yè)形成有效保護(hù)。我國食糖進(jìn)出口貿(mào)易管理措施對填補(bǔ)國內(nèi)產(chǎn)需缺口、保持國內(nèi)糖價(jià)穩(wěn)定一度發(fā)揮過積極作用，但由于我們對食糖的戰(zhàn)略性地位認(rèn)識(shí)不足，入世談判時(shí)在食糖市場準(zhǔn)入方面的讓步太大，導(dǎo)致目前食糖進(jìn)口管理十分被動(dòng)。食糖作為一種關(guān)系國計(jì)民生的戰(zhàn)略性物質(zhì)，是世界各國貿(mào)易保護(hù)程度最高的農(nóng)產(chǎn)品之一，多數(shù)國家對食糖進(jìn)口實(shí)施配額管理，配額外關(guān)稅比較高，相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，發(fā)達(dá)國家平均進(jìn)口關(guān)稅稅率為122%，發(fā)展中國家為55%，而我國加入WTO時(shí)承諾配額內(nèi)關(guān)稅降為15%，配額外關(guān)稅降為50%，食糖關(guān)稅水平屬于全球低水平，且配額進(jìn)口數(shù)量屬于全球高水平，配額數(shù)量為194.5萬噸，占所有WTO成員配額總量的50%。由于關(guān)稅水平低，準(zhǔn)入量大，國內(nèi)外食糖價(jià)格倒掛，我國成為全球食糖主要出口地。國內(nèi)食糖市場逐漸失去定價(jià)權(quán)，也增加了國家對食糖市場宏觀調(diào)控的難度。

4.糖料生產(chǎn)缺乏完善的補(bǔ)貼制度。目前，我國糖料生產(chǎn)還沒有建立完善的生產(chǎn)補(bǔ)貼制度，也正是由于生產(chǎn)補(bǔ)貼的缺失，使價(jià)格承擔(dān)了不應(yīng)承擔(dān)的功能，因而又造成了價(jià)格的扭曲，使價(jià)格調(diào)控不能發(fā)揮真正作用。生產(chǎn)補(bǔ)貼的缺失從國家層面上看，不能有效地支持作為重要戰(zhàn)略性國計(jì)民生重要產(chǎn)品糖產(chǎn)業(yè)的健康持續(xù)安全發(fā)展；從區(qū)域?qū)用婵?，不能有力地支持老少邊窮地區(qū)和落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不能有利于民族團(tuán)結(jié)和國家周邊的安全；從微觀主體看，不利于糖農(nóng)生產(chǎn)積極性的發(fā)揮和我國糖種植業(yè)的穩(wěn)定，不利于更好協(xié)調(diào)糖農(nóng)與制糖企業(yè)的利益關(guān)系。

綜上所述，我國食糖價(jià)格調(diào)控體制、機(jī)制及手段都已不能完全適應(yīng)市場價(jià)格變化與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新需要，急需進(jìn)一步通過改革完善。

(三)基礎(chǔ)性原因分析。

產(chǎn)生上述調(diào)控問題也有基礎(chǔ)性的原因：一是目前我國糖價(jià)格調(diào)控的對象不集中。特別是要面對千家萬戶分散經(jīng)營的糖農(nóng)，這種分散化的小型化的生產(chǎn)主體將增加市場調(diào)節(jié)的難度。表明調(diào)控的水平要同調(diào)控對象的發(fā)展水平相適應(yīng)。二是我國糖價(jià)格調(diào)控的市場基礎(chǔ)不完善。市場主體及市場組織體系還不健全，生產(chǎn)與流通、生產(chǎn)與加工的一體化水平低，生產(chǎn)要素的價(jià)格形成及體系也不完善，直接影響著糖價(jià)格調(diào)控機(jī)制作用的發(fā)揮。三是我國市場經(jīng)濟(jì)條件下的糖調(diào)控經(jīng)驗(yàn)還不豐富。由于農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格改革相對比較滯后，我國還缺乏對這一領(lǐng)域市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的認(rèn)識(shí)，加上長期傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制在這一領(lǐng)域的影響比較大，而且農(nóng)業(yè)領(lǐng)域本身政府作用相對較強(qiáng)，導(dǎo)致把握與處理政府與市場關(guān)系難度較大，這些都增加了改革與建立有效調(diào)控機(jī)制的難度。但這些也都將為更好地完善與發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)條件下我國糖價(jià)格調(diào)控體系與機(jī)制提供了更大的空間。

五、國外糖價(jià)格調(diào)控政策及啟示

目前，世界糖的主要生產(chǎn)國和消費(fèi)國除了我國外，主要集中在巴西、印度、泰國、澳大利亞、美國和歐盟，其生產(chǎn)量和消費(fèi)量分別占世界糖總生產(chǎn)量、消費(fèi)量的58.5%和42%，加上我國將分別達(dá)到66.2%和51.6%。為了保證糖產(chǎn)業(yè)的安全發(fā)展和市場穩(wěn)定，各國都制定了相應(yīng)的價(jià)格保護(hù)政策，同時(shí)對糖生產(chǎn)消費(fèi)及進(jìn)出口進(jìn)行比較嚴(yán)格的管理，對我國都具有一定的啟示和借鑒。

(一)巴西的糖價(jià)政策。

巴西是目前世界糖的第一生產(chǎn)大國和第四大消費(fèi)國，生產(chǎn)量與消費(fèi)量分別占世界總量的22%和7.7%(2012/2013年制糖期)。自20世紀(jì)90年代末改革后，巴西逐步形成了一套適合本國發(fā)展的糖價(jià)管理機(jī)制。

1.實(shí)行按質(zhì)論價(jià)和糖蔗緊密掛鉤的原料蔗收購機(jī)制。巴西糖廠對原料蔗的收購是按質(zhì)論價(jià)，其核心是含糖率TRS，即噸蔗含糖量，同時(shí)還要綜合考慮圣保羅州的甘蔗和酒精平均價(jià)格，食糖、含水酒精及無水酒精的混產(chǎn)比例，巴西國內(nèi)精煉糖和酒精的價(jià)格以及世界原糖的價(jià)格等因素。按質(zhì)論價(jià)政策的實(shí)施最大限度地調(diào)動(dòng)了蔗農(nóng)主動(dòng)提高甘蔗含糖率的積極性，同時(shí)有利于廠方減少甘蔗在砍、運(yùn)過程中的糖分損失，提高出糖率，降低食糖生產(chǎn)成本。

2.以食糖—酒精聯(lián)產(chǎn)方式為核心的市場調(diào)控政策。巴西酒精的生產(chǎn)成本比生產(chǎn)汽油成本高2/3左右，政府先按市價(jià)(工業(yè)平均生產(chǎn)成本加合理利潤)向工廠收購，再由政府補(bǔ)貼后按低于石油的價(jià)格銷售給用戶，這相當(dāng)于變相對甘蔗和食糖產(chǎn)業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼。當(dāng)糖價(jià)下跌時(shí)，提高汽油中酒精的摻混比例，多用酒精，引導(dǎo)糖廠轉(zhuǎn)產(chǎn)乙醇，穩(wěn)定糖價(jià)。這種模式較好地規(guī)避了食糖和乙醇產(chǎn)量與價(jià)格波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。此外，巴西還建立了糖業(yè)基金與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保險(xiǎn)相配套的產(chǎn)業(yè)扶持政策，以保證糖產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

3.比較統(tǒng)一的糖產(chǎn)業(yè)管理機(jī)構(gòu)。目前，巴西的糖產(chǎn)業(yè)管理部門主要是巴西發(fā)展、工業(yè)和外貿(mào)部及巴西甘蔗行業(yè)協(xié)會(huì)(The Brazilian Sugarcane Industry Association，簡稱UNICA)。前者是政府推廣使用生物燃料乙醇的主要職能部門，其他配合的相關(guān)部門還有農(nóng)業(yè)部、能礦部和外交部。后者是目前巴西國內(nèi)食糖、乙醇和生物能源方面最大的組織，目前已擁有130多個(gè)會(huì)員，代表的蔗糖產(chǎn)量超過巴西總產(chǎn)量的60%，乙醇產(chǎn)量占巴西國內(nèi)產(chǎn)量的50%，正在發(fā)揮巴西甘蔗產(chǎn)業(yè)整合的主導(dǎo)角色。

(二)印度。

印度是目前世界糖的第二生產(chǎn)大國和第一大消費(fèi)國，生產(chǎn)量與消費(fèi)量分別占世界總量的14.87%和14.7%(2012/2013年制糖期)。印度甘蔗和食糖產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營管理屬于政府主導(dǎo)型，受印度聯(lián)邦政府農(nóng)業(yè)部下的農(nóng)業(yè)研究理事會(huì)(ICAR)、印度農(nóng)業(yè)合作社及印度糖業(yè)協(xié)會(huì)管轄。

1.實(shí)施最低保護(hù)價(jià)政策。印度食糖市場調(diào)控采取最低保護(hù)價(jià)政策。雖然蔗農(nóng)是直接與糖廠交易的，但印度聯(lián)邦政府每年都會(huì)制定甘蔗最低保護(hù)價(jià)，各邦政府可在聯(lián)邦政府定價(jià)的基礎(chǔ)上把甘蔗收購價(jià)上調(diào)20%～50%，糖廠必須按邦政府出臺(tái)的甘蔗收購價(jià)來購買甘蔗。

2.有配額的市場投放政策。根據(jù)《食糖控制法》，印度糖廠將其生產(chǎn)的10%左右的食糖出售給政府，即所謂的“征稅糖”，該部分食糖價(jià)格低于市場價(jià)，是其生產(chǎn)成本的25%～30%。政府通過其公共銷售系統(tǒng)將這部分食糖以更低的價(jià)格出售給生活水平低于貧困線的消費(fèi)者。糖廠按市場價(jià)來銷售其余糖，但為了穩(wěn)定食糖的市場價(jià)，政府要求自由食糖銷售和征稅糖銷售都不能脫離定期配額。當(dāng)食糖市場供應(yīng)偏緊、價(jià)格上揚(yáng)時(shí)，政府以低于糖廠生產(chǎn)成本的價(jià)格收購糖廠60%～70%的糖，剩下的免稅糖由糖廠在市場上自由銷售。當(dāng)市場食糖供過于求、價(jià)格下降時(shí)，政府不強(qiáng)制收購糖，取消管制，允許其自由買賣。

3.多種類型的生產(chǎn)補(bǔ)貼政策。根據(jù)WTO框架協(xié)議，印度政府對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性補(bǔ)貼有所加強(qiáng)，政府通過給予生產(chǎn)者肥料補(bǔ)貼、電力補(bǔ)貼、灌溉補(bǔ)貼等生產(chǎn)性補(bǔ)貼進(jìn)行保護(hù)，并把以收入支持為主要目標(biāo)的間接補(bǔ)貼改為直接補(bǔ)貼，各種生產(chǎn)性補(bǔ)貼主要包括：化肥補(bǔ)貼，邦政農(nóng)用柴油、灌溉用電補(bǔ)貼及農(nóng)用機(jī)械補(bǔ)貼。同時(shí)，印度政府對國內(nèi)糖廠產(chǎn)糖征收140盧比/噸(約20.3元/噸)的稅收用于糖業(yè)發(fā)展基金(SDF)，該項(xiàng)基金主要用于有關(guān)印度甘蔗和食糖生產(chǎn)的各種研究、擴(kuò)產(chǎn)以及技術(shù)革新。

4.嚴(yán)進(jìn)寬出的貿(mào)易政策。為保護(hù)本國食糖產(chǎn)業(yè)，杜絕國外食糖流入印度市場，印度政府對進(jìn)口糖征收60%的進(jìn)口關(guān)稅，外加850盧比/噸(約123.2元/噸)的營業(yè)稅，同時(shí)還對免稅進(jìn)口原糖加工成白糖后再出口進(jìn)行嚴(yán)格控制。

(三)歐盟(27國)。

歐盟目前在世界糖總生產(chǎn)量與消費(fèi)量中分別占據(jù)的第三和第二的位置，生產(chǎn)量與消費(fèi)量分別占世界總量的9%和10.8%(2012/2013年制糖期)。歐盟的糖業(yè)政策出發(fā)點(diǎn)是保護(hù)糖農(nóng)和制糖企業(yè)的利益，核心是價(jià)格穩(wěn)定體系。其結(jié)果是糖廠規(guī)模不斷擴(kuò)大、生產(chǎn)效率及競爭力不斷提高，糖農(nóng)、加工者和消費(fèi)者的利益都得到了有效的保護(hù)。

1.設(shè)定目標(biāo)價(jià)格。歐盟政府設(shè)定食糖市場的目標(biāo)價(jià)格，同時(shí)設(shè)定甜菜的最低價(jià)格。價(jià)格基準(zhǔn)每年核定一次，價(jià)格制訂的最高權(quán)力部門是歐盟農(nóng)業(yè)部長聯(lián)席會(huì)議。定價(jià)的原則是保證每個(gè)利益集團(tuán)都有一定的利益回報(bào)。生產(chǎn)管理水平高的企業(yè)效益將非常不錯(cuò)，而效率低的企業(yè)，要經(jīng)過努力才能盈利。當(dāng)某國食糖市場實(shí)際價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，歐盟當(dāng)局有義務(wù)通過設(shè)在各國的干預(yù)機(jī)構(gòu)去收購所有的配額糖。各國實(shí)際市場價(jià)格一般均高于目標(biāo)價(jià)格3%～5%。歐盟當(dāng)局通過生產(chǎn)配額、進(jìn)口控制、庫存補(bǔ)償及出口退稅、補(bǔ)貼措施等來保證歐盟食糖市場目標(biāo)價(jià)格的實(shí)現(xiàn)。

2.嚴(yán)格的貿(mào)易管理政策。歐盟設(shè)定的目標(biāo)價(jià)格大大高于國際市場食糖價(jià)格，如果不嚴(yán)格控制進(jìn)口，歐盟的價(jià)格支持體系就是一句空話。歐盟的進(jìn)出口政策包括進(jìn)口許可證、進(jìn)口征稅、出口補(bǔ)貼等，其核心是保持歐盟內(nèi)部食糖市場的供求平衡。

3.高額補(bǔ)貼政策。歐盟的補(bǔ)貼措施在維護(hù)價(jià)格體系的過程中舉足輕重，歐盟對其制糖業(yè)實(shí)行高額補(bǔ)貼，每年向其成員國的糖農(nóng)和加工廠提供10億歐元(即12.36億美元)的補(bǔ)貼，每噸糖的補(bǔ)貼可以接近國際糖價(jià)(到岸價(jià))的3倍。

(四)泰國。

泰國是目前世界糖的第五生產(chǎn)大國，生產(chǎn)量占世界總量的5.7%,但消費(fèi)量僅占有1.95%(2012/2013年制糖期)，是糖的出口大國。食糖產(chǎn)業(yè)是泰國的支柱型產(chǎn)業(yè)之一，涉及20多萬蔗農(nóng)和46家糖廠。泰國政府對甘蔗糖業(yè)高度重視，實(shí)行統(tǒng)一管理、大力扶持的政策。泰國食糖產(chǎn)業(yè)的管理主要依照1984年頒布的《甘蔗和蔗糖》法案，甘蔗與糖委員會(huì)(Cane and Sugar Board，簡稱“CSB”)是對全國甘蔗和蔗糖工業(yè)進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)察的機(jī)構(gòu)，其下設(shè)執(zhí)行委員會(huì)、甘蔗與食糖穩(wěn)定基金管理委員會(huì)(CSF)、甘蔗委員會(huì)及食糖委員會(huì)。

1.期初指導(dǎo)價(jià)、期末結(jié)算的價(jià)格機(jī)制。泰國食糖產(chǎn)業(yè)施行政府主導(dǎo)下的“訂單農(nóng)業(yè)”，甘蔗的生產(chǎn)實(shí)行嚴(yán)格的配額制度，若種植超出配額，種植戶需要繳付一定的罰款，這種制度既保證了甘蔗的質(zhì)量又控制了甘蔗供給數(shù)量。甘蔗收購則采用“期初指導(dǎo)價(jià)、期末結(jié)算價(jià)”的收益支付方式，即每榨季開始之前，政府組織工作委員會(huì)負(fù)責(zé)估算干預(yù)價(jià)格該榨季甘蔗、蔗糖銷售情況，以決定最初的甘蔗價(jià)格并估計(jì)銷售收入，內(nèi)閣審議后CSB在皇家公報(bào)上公布；每年9月末，工作委員會(huì)計(jì)算蔗糖銷售純收益并公布最終甘蔗收購價(jià)格，要求期初和期末價(jià)格差值不超20%。糖廠與蔗農(nóng)簽訂甘蔗收購合同，保證按照合同進(jìn)行甘蔗收購并嚴(yán)格按支付系統(tǒng)進(jìn)行結(jié)算，即蔗農(nóng)將甘蔗交售給糖廠，蔗糖銷售收益按照規(guī)定在蔗農(nóng)和糖廠之間進(jìn)行分配，糖價(jià)30%歸糖廠，70%歸蔗農(nóng)。實(shí)際收購價(jià)按甘蔗的含糖分，這也是由政府強(qiáng)制推廣實(shí)行,以保證糖廠的利益、促進(jìn)蔗農(nóng)提高甘蔗品質(zhì)。

2.實(shí)行生產(chǎn)配額制度。泰國政府對國內(nèi)食糖生產(chǎn)實(shí)行配額制，以穩(wěn)定國內(nèi)糖價(jià)。配額A為國內(nèi)銷售，全為精制糖，其價(jià)格由政府制定，長期以來價(jià)格保持不變。配額B為泰國甘蔗與糖業(yè)公司銷售的出口量，是政府制定糖料價(jià)格的依據(jù)。配額C為糖廠自主出口的糖，其價(jià)格隨國際市場價(jià)格而變化。國內(nèi)銷售價(jià)格保持高于國際市場價(jià)，而且十分穩(wěn)定。為了盡可能減輕國際糖價(jià)波動(dòng)對泰國糖業(yè)的沖擊，泰國專門設(shè)立了“甘蔗與糖基金”，每年從糖業(yè)總收入中提取一部分存入基金，該基金專門用于彌補(bǔ)當(dāng)國際糖價(jià)太低時(shí)糖廠及糖農(nóng)的虧損。

3.高關(guān)稅進(jìn)口政策。泰國是食糖生產(chǎn)大國，因而實(shí)施比較嚴(yán)格的限制進(jìn)口政策。2012年對低于配額的食糖噸數(shù)征收65%的關(guān)稅，而對于超出配額的則征收94%的關(guān)稅，較高的關(guān)稅稅率意味著泰國對糖業(yè)貿(mào)易較強(qiáng)保護(hù)。

(五)美國。

美國是目前世界糖的第五大消費(fèi)國，消費(fèi)量占世界總量的6%，但生產(chǎn)量占4.3%(2012/2013年制糖期)。對農(nóng)業(yè)，包括對糖業(yè)的管理主要依據(jù)美國《農(nóng)業(yè)法案2008》(The 2008 Farm Act)，管理機(jī)構(gòu)是農(nóng)業(yè)部。

1.食糖價(jià)格由市場決定，并給予補(bǔ)貼。美國食糖價(jià)格主要是指甘蔗原糖價(jià)格和甜菜精制糖價(jià)格。甘蔗原糖價(jià)格基于紐約糖價(jià)和紐約貿(mào)易局根據(jù)國內(nèi)16號(hào)原糖定價(jià)。精制糖沒有期貨市場，根據(jù)中西部批發(fā)價(jià)格的離岸價(jià)定價(jià)。在美國，自1982年以來國內(nèi)食糖價(jià)格遠(yuǎn)高于國際食糖價(jià)格，但是美國政府在貸款和分配政策上給予糖業(yè)扶持。2009～2013財(cái)年，美國農(nóng)業(yè)部對甜菜和甘蔗等制糖企業(yè)提供貸款，貸款的最長期限為9個(gè)月，在每個(gè)財(cái)年結(jié)束后用現(xiàn)款還本付息。法案要求制糖企業(yè)必須從貸款金額中支付一定比例給甘蔗和甜菜的種植者，支付的最低金額由美國農(nóng)業(yè)部制定。具體來說，在榨季前制糖企業(yè)以尚未生產(chǎn)的食糖作抵押，從政府的農(nóng)產(chǎn)品信貸公司，按政府規(guī)定的“借貸率”申請貸款。當(dāng)食糖生產(chǎn)出來以后，如果市場價(jià)格高于“借貸率”時(shí)，可按市場價(jià)格銷售農(nóng)產(chǎn)品，償還按“借貸率”借的貸款，賺取所得利潤；當(dāng)市場價(jià)格低于“借貸率”時(shí)，可把當(dāng)初抵押的食糖交給農(nóng)產(chǎn)品信貸公司，政府按“借貸率”和市場價(jià)格之差給予差額補(bǔ)貼。

2.對進(jìn)口食糖實(shí)行配額和雙重關(guān)稅。美國實(shí)行食糖進(jìn)口關(guān)稅配額制度，根據(jù)進(jìn)口量執(zhí)行雙重關(guān)稅稅率。配額內(nèi)進(jìn)口執(zhí)行低稅率，對超過配額數(shù)量的進(jìn)口收取超過100%的高稅率。美國農(nóng)業(yè)部在每個(gè)財(cái)年(指的是每年10月1日至次年的9月30日)之前宣布來年的進(jìn)口糖配額。原糖的配額分配由美國貿(mào)易代表辦公室(U.S. Trade Representative)主管。

(六)澳大利亞。

澳大利亞也是目前世界上比較重要的糖的生產(chǎn)與消費(fèi)國，分別占世界糖總量的2.4%和0.66%，同時(shí)也是食糖出口大國。食糖是澳大利亞第二大出口農(nóng)產(chǎn)品，出口量占全球食糖自由貿(mào)易量的12%。1999年，昆士蘭政府重新修訂的《食糖工業(yè)法1999》(Sugar Industry Act，1999)，分別對澳大利亞糖業(yè)的管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、各管理機(jī)構(gòu)的職能、權(quán)利、責(zé)任進(jìn)行了更加明確的規(guī)定，并依據(jù)本法令成立了昆士蘭糖業(yè)公司，以取代過去昆士蘭糖業(yè)協(xié)會(huì)的全部職能，同時(shí)設(shè)置了澳大利亞糖業(yè)委員會(huì)(ASMC)、糖業(yè)局、甘蔗種植者協(xié)會(huì)、昆士蘭糖業(yè)公司(QSL)、糖業(yè)實(shí)驗(yàn)站管理局(BSES)、糖業(yè)研究與發(fā)展公司(SRDC)等機(jī)構(gòu)。

實(shí)行食糖的“聯(lián)營”和“定價(jià)”機(jī)制。每個(gè)榨季開始之前昆士蘭糖業(yè)公司制定和公布甘蔗收購底價(jià)(約共占80%)并測算與甘蔗收購底價(jià)相對應(yīng)的食糖掛鉤價(jià)。在榨季之初，昆士蘭糖業(yè)公司會(huì)按照制定并公布的價(jià)格支付糖廠60%的前期收益，在每年榨季結(jié)束后，由昆士蘭糖業(yè)公司公布本榨季食糖市場平均銷售價(jià)格：當(dāng)食糖市場平均銷售價(jià)格高于食糖掛鉤價(jià)時(shí)，昆士蘭糖業(yè)公司根據(jù)食糖平均銷售價(jià)格與食糖掛鉤價(jià)的價(jià)差確定糖料款第二次結(jié)算價(jià)，及時(shí)公布第二次結(jié)算價(jià)與第一次結(jié)算價(jià)的價(jià)差，并返回糖廠價(jià)差部分和40%的后期收益，當(dāng)食糖市場平均銷售價(jià)格低于食糖掛鉤價(jià)時(shí)，不再實(shí)行糖料款的二次結(jié)算。糖料款二次結(jié)算由糖廠支付給種植戶(通常是1:2的利益分配機(jī)制)，具體結(jié)算辦法由種植戶和糖廠之間簽訂協(xié)議，簽訂的協(xié)議一般都有一個(gè)周期，每年協(xié)議的修改一般只涉及價(jià)格和付款。甘蔗供應(yīng)協(xié)議是由糖廠供應(yīng)者委員會(huì)與糖廠協(xié)會(huì)共同制定的，各糖廠與單一的蔗戶可在此基礎(chǔ)上另外簽訂個(gè)體協(xié)議，通過協(xié)商解決其他問題?！奥?lián)營”機(jī)制下每種交易方式都包括銷售和質(zhì)量溢價(jià)、直接和間接成本的共擔(dān)。

(七)對我國的啟示。

對于糖這種具有一定政治影響的重要商品，無論是發(fā)達(dá)國家，還是發(fā)展中國家，都有相對比較完善的價(jià)格調(diào)控機(jī)制和管理機(jī)制，對我國有以下的啟示和借鑒：

1.逐步建立適合我國的、注重合理協(xié)調(diào)工農(nóng)利益的糖價(jià)調(diào)控機(jī)制。由于各國發(fā)展階段與水平的不同，各國在糖價(jià)調(diào)控機(jī)制上也各不相同，有發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)的美國糖價(jià)主要由市場機(jī)制決定和澳大利亞食糖“聯(lián)營”機(jī)制，也有巴西實(shí)行按質(zhì)論價(jià)和糖蔗緊密掛鉤的原料蔗收購機(jī)制和印度由政府制定最低保護(hù)價(jià)方式。但不管哪種方式，各國都是力圖合理調(diào)節(jié)處于糖產(chǎn)業(yè)上下游糖農(nóng)與制糖企業(yè)的合理收益分配，促進(jìn)國內(nèi)糖產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展和維護(hù)國內(nèi)市場的穩(wěn)定。相比之下，我國在糖價(jià)機(jī)制形成方面也進(jìn)行了多年探索，并取得了積極進(jìn)展，但由于我國發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的時(shí)間還短，對市場機(jī)制運(yùn)作還缺乏經(jīng)驗(yàn)，特別是對市場機(jī)制在資源配置中起決定性作用缺乏足夠經(jīng)驗(yàn)，因而還沒有完全形成適合我國國情的，并能合理協(xié)調(diào)工農(nóng)利益的糖價(jià)機(jī)制。借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國的發(fā)展與體制建設(shè)，在發(fā)揮政府應(yīng)有作用的前提下，應(yīng)更多地讓市場機(jī)制在糖價(jià)形成中起決定性作用，將政府對糖業(yè)發(fā)展的必要保護(hù)與市場機(jī)制的公平調(diào)節(jié)有機(jī)結(jié)合起來。

2.加強(qiáng)對我國糖產(chǎn)業(yè)的支持和保護(hù)力度。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有弱質(zhì)特性，因而對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)予以支持和保護(hù)是世界通例。各國對糖進(jìn)口的嚴(yán)格管控都警醒我們一定要穩(wěn)定本國的糖料生產(chǎn)和市場，啟示我們應(yīng)加大我國對糖料生產(chǎn)的支持和保護(hù)。首先，我國作為世界第四大糖的生產(chǎn)國和第三大消費(fèi)大國，為了保證在世界糖市場上擁有獨(dú)立自主的話語權(quán)，避免國際糖的定價(jià)權(quán)完全掌握在別國手中，應(yīng)將糖的進(jìn)口依存度控制在一定限度以內(nèi)。長期以來，為了保護(hù)國內(nèi)糖的生產(chǎn)和市場穩(wěn)定，世界各國對食糖進(jìn)口大都實(shí)施高關(guān)稅政策，平均關(guān)稅近100%，有的超過200%(歐盟)，有的還要根據(jù)進(jìn)口糖的數(shù)量和價(jià)格征收保護(hù)性關(guān)稅(美國)。相比之下，我國進(jìn)口配額關(guān)稅只有15%，配額外關(guān)稅只有50%。這種低關(guān)稅的現(xiàn)狀，對于有效防止國際低糖價(jià)沖擊，保護(hù)國內(nèi)食糖市場穩(wěn)定是極為不利的，應(yīng)積極探索非關(guān)稅等措施對過度進(jìn)口糖的有效管理方式，以更好保護(hù)國內(nèi)糖的生產(chǎn)。其次，保證提高糖農(nóng)收入。保護(hù)糖農(nóng)利益一定程度上對穩(wěn)定國內(nèi)糖的種植面積和產(chǎn)量的具有重要意義。目前，各國對糖生產(chǎn)都有各種生產(chǎn)性補(bǔ)貼，有的國家如印度和泰國都設(shè)立糖業(yè)發(fā)展基金。增強(qiáng)糖業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力。借鑒國外做法，可考慮增加對我國糖農(nóng)生產(chǎn)的補(bǔ)貼并設(shè)立糖業(yè)發(fā)展基金。最后，目前鑒于我國糖產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)域性強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)分布大多處于我國老少邊窮地區(qū)，因此，國家應(yīng)加大保護(hù)糖產(chǎn)業(yè)發(fā)展的力度，這也是維護(hù)糖產(chǎn)業(yè)安全、加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和建設(shè)和諧社會(huì)的需要。

3.將糖價(jià)調(diào)控納入法制化軌道，增強(qiáng)管理的依據(jù)和效率。目前，各國對糖產(chǎn)業(yè)的調(diào)控和干預(yù)是建立在有關(guān)法律及相關(guān)法律條款規(guī)定基礎(chǔ)之上的，政策的穩(wěn)定性高，延續(xù)性強(qiáng)，執(zhí)行的力度和效果也好，從而保證了糖產(chǎn)業(yè)鏈正常運(yùn)行和發(fā)展。相比之下，我國糖調(diào)控主要依據(jù)相關(guān)政府的規(guī)定和文件，還沒有納入法治化軌道，因而調(diào)控的權(quán)威性和規(guī)范性不強(qiáng)。借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)探索和加強(qiáng)糖調(diào)控的相關(guān)立法工作，發(fā)揮法律和政策各自不可替代的作用，使對糖的調(diào)控建立在堅(jiān)實(shí)的法律依據(jù)之上，降低政策出臺(tái)的不確定性和不連續(xù)性，也有助于提高調(diào)控的力度和效果。同時(shí)，根據(jù)國外的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，逐步完善我國糖產(chǎn)業(yè)的管理組織機(jī)構(gòu)，使之在市場經(jīng)濟(jì)條件下發(fā)揮更大的作用。

六、完善我國糖價(jià)調(diào)控機(jī)制的基本思路與建議

在我國已進(jìn)入新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加快同步發(fā)展，市場開放程度不斷提高，以及進(jìn)入全面深化改革和到2020年全面建成小康社會(huì)的新形勢下，對糖價(jià)格調(diào)控機(jī)制也相應(yīng)提出了更高的新要求。不斷完善我國糖價(jià)格調(diào)控機(jī)制，逐步建立一套合理的價(jià)格調(diào)控長效機(jī)制是我們面臨的新任務(wù)。

(一)基本思路。

1.四個(gè)主要原則。

(1)以國產(chǎn)食糖為主，適當(dāng)進(jìn)口食糖補(bǔ)充不足。我國作為世界上的糖生產(chǎn)和消費(fèi)大國，并擁有13億人口的巨大國內(nèi)消費(fèi)市場。改革開放以來，特別是加入WTO十多年來，由于國內(nèi)糖消費(fèi)需求不斷加大，糖加工業(yè)快速發(fā)展，糖的產(chǎn)需上存在的缺口逐年上升，目前消費(fèi)需求的1/5要依賴進(jìn)口。這個(gè)基本國情決定糖的消費(fèi)市場不僅以前，而且以后將是我國的重要內(nèi)需市場。中國是大國，必須要以內(nèi)需為主，這也是國家多年提出要擴(kuò)大內(nèi)需，并將內(nèi)需作為經(jīng)濟(jì)增長重要支撐和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式重要內(nèi)容的原因。同時(shí)，經(jīng)過多年的快速發(fā)展，我國糖產(chǎn)業(yè)從生產(chǎn)到加工，再到流通消費(fèi)已形成了比較完整的產(chǎn)業(yè)鏈。特別是在糖的縱向加工方面，形成了從食糖到食品工業(yè)、化學(xué)工業(yè)和醫(yī)療業(yè)的產(chǎn)品逐步深加工產(chǎn)業(yè)鏈。作為國民經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)以及重要民生產(chǎn)業(yè)和邊疆少數(shù)民族地區(qū)支柱產(chǎn)業(yè)的制糖工業(yè)，在推進(jìn)新型工業(yè)化、加快城鎮(zhèn)化建設(shè)、增加農(nóng)民收入、吸納就業(yè)、繁榮國內(nèi)外市場及維護(hù)民族團(tuán)結(jié)、建設(shè)和諧社會(huì)和維護(hù)國家周邊穩(wěn)定安全等方面都將發(fā)揮重要的不可替代的作用，對于推進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與資源的協(xié)調(diào)發(fā)展，以及積極參與國際競爭，不斷提高分工地位都極為重要。為此，我國的糖價(jià)格調(diào)控機(jī)制要始終貫徹以“以國產(chǎn)食糖為主，適當(dāng)進(jìn)口食糖補(bǔ)充不足”的平衡原則，以保護(hù)國內(nèi)市場穩(wěn)定及糖產(chǎn)業(yè)的健康持續(xù)安全發(fā)展。

(2)既保證糖農(nóng)合理的種糖收益，又要兼顧制糖企業(yè)的發(fā)展。從國外經(jīng)驗(yàn)來看，糖料生產(chǎn)由于受到自然條件影響更大，因而生產(chǎn)成本高與勞動(dòng)生產(chǎn)效率低的狀況長期存在，并受到各國政府的保護(hù)。對于我國來說，目前糖料種植的小生產(chǎn)與工業(yè)社會(huì)化大生產(chǎn)的矛盾在相當(dāng)時(shí)期都存在，因而糖價(jià)格調(diào)控的重點(diǎn)應(yīng)是保證糖農(nóng)的合理收益，保護(hù)糖農(nóng)的生產(chǎn)積極性，穩(wěn)定糖料種植的面積與產(chǎn)量，最大限度保證國內(nèi)供應(yīng)。同時(shí)，也要兼顧下游制糖企業(yè)的發(fā)展，讓企業(yè)有經(jīng)營發(fā)展的必要空間，并對糖料生產(chǎn)形成良性的穩(wěn)定需求，以保證產(chǎn)業(yè)鏈條的持續(xù)循環(huán)運(yùn)行。為此，糖的價(jià)格調(diào)控長效機(jī)制必須要既保證糖農(nóng)合理的種糖收益，又要兼顧制糖企業(yè)的發(fā)展空間。

(3)統(tǒng)籌工業(yè)與農(nóng)業(yè)。糖是涉及工業(yè)與種植農(nóng)業(yè)兩個(gè)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品。目前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處于工業(yè)化中期向后期的過渡階段。相應(yīng)的工業(yè)化初期依靠工農(nóng)剪刀差實(shí)現(xiàn)工業(yè)積累的階段已進(jìn)入“以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的階段。也就是說到了通過工業(yè)發(fā)展積累的利潤更多地依靠財(cái)政手段來反哺支持農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展，以城市化的加快發(fā)展提升帶動(dòng)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的階段。建立糖價(jià)格調(diào)控長效機(jī)制，必須要統(tǒng)籌現(xiàn)階段工業(yè)與種植農(nóng)業(yè)的發(fā)展關(guān)系，促進(jìn)兩者的協(xié)調(diào)發(fā)展。

(4)將市場機(jī)制的決定性作用與國家宏觀調(diào)控的有效性結(jié)合起來。一方面，糖價(jià)格市場調(diào)節(jié)機(jī)制是我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的有機(jī)組成部分，糖產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展應(yīng)堅(jiān)持發(fā)揮市場調(diào)節(jié)對資源配置的決定性作用，發(fā)揮其合理競爭、優(yōu)勝劣態(tài)，提高效率方面的積極作用；另一方面，由于糖作為我國重要農(nóng)產(chǎn)品的特殊性，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，又有必要通過政府有效的宏觀調(diào)控加強(qiáng)對糖產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與安全進(jìn)行必要保護(hù)，用“看得見的手”去彌補(bǔ)“看不見的手”的局限性與缺失。處理好市場調(diào)節(jié)與政府宏觀調(diào)控的關(guān)系，就是要使兩者優(yōu)勢互補(bǔ)，最大限度地發(fā)揮各自的積極作用，避免其消極作用，為建立有效的糖價(jià)格長效調(diào)控機(jī)制提供強(qiáng)有力的支撐。

2.總體目標(biāo)。

(1)完善我國糖價(jià)格調(diào)控機(jī)制的總體目標(biāo)是：逐步建立以目標(biāo)價(jià)格管理制度為核心，以儲(chǔ)備調(diào)控制度和糖料生產(chǎn)直補(bǔ)制度為補(bǔ)充的“三位一體”的食糖價(jià)格綜合調(diào)控體系。充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，減少不必要的價(jià)格行政干預(yù)，合理協(xié)調(diào)糖農(nóng)、制糖業(yè)及流通等企業(yè)及消費(fèi)者利益關(guān)系，穩(wěn)定國內(nèi)糖市場，加強(qiáng)進(jìn)口管理，防止進(jìn)口糖對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)與市場的不利沖擊，保持糖產(chǎn)業(yè)鏈的健康持續(xù)安全發(fā)展，增強(qiáng)糖產(chǎn)業(yè)的綜合市場競爭力。

(2)建立目標(biāo)價(jià)格管理制度：就是以糖料種植平均成本及收益為基礎(chǔ)，并綜合考慮制糖企業(yè)平均成本和利潤、國內(nèi)外市場平均價(jià)格等綜合因素，設(shè)定反映糖農(nóng)與制糖企業(yè)平均成本并能得到平均利潤的目標(biāo)價(jià)格，以此反推制定糖料價(jià)格，由企業(yè)在制糖期間先行墊付給農(nóng)民(即第一次款)，在制糖期結(jié)束后，核算國內(nèi)食糖價(jià)格。當(dāng)市場價(jià)格高于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，由企業(yè)與糖農(nóng)進(jìn)行第二次結(jié)算，國家財(cái)政無須補(bǔ)貼；當(dāng)國內(nèi)價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，由國家財(cái)政將企業(yè)先行墊付的低于部分給企業(yè)。

(3)完善儲(chǔ)備調(diào)控制度：就是在國家儲(chǔ)備、地方儲(chǔ)備的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮行業(yè)和地方政府的作用，建立行業(yè)(企業(yè))儲(chǔ)備制度，形成以國家儲(chǔ)備為核心、地方儲(chǔ)備密切配合、行業(yè)(企業(yè))儲(chǔ)備為補(bǔ)充的新型食糖儲(chǔ)備體系。同時(shí)，合理劃分各類儲(chǔ)備主體的功能，使之更好形成相互聯(lián)系、相互配套的有機(jī)體系，充分發(fā)揮其市場蓄水池的作用。

(4)建立完善的糖料生產(chǎn)直補(bǔ)制度：就是在加強(qiáng)蔗區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基礎(chǔ)上，將糖納入農(nóng)業(yè)綜合補(bǔ)貼范疇。

3.建立糖目標(biāo)價(jià)格管理制度的必要性與可行性。

(1)必要性。發(fā)揮市場在農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成中的決定性作用，逐步建立農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度，是我國完善農(nóng)產(chǎn)品市場價(jià)格和調(diào)控機(jī)制的主要方向，也是美國等發(fā)達(dá)國家農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格調(diào)控的經(jīng)驗(yàn)做法。隨著我國農(nóng)業(yè)逐步進(jìn)入高投入、高成本階段，實(shí)施目標(biāo)價(jià)格制度已經(jīng)十分必要。當(dāng)前，國內(nèi)外環(huán)境不斷發(fā)生新的重大變化，我國糖業(yè)已進(jìn)入整合變革、轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，面臨產(chǎn)量持續(xù)增長難度加大、生產(chǎn)成本剛性上漲、進(jìn)口壓力不斷加劇、替代品沖擊日趨增強(qiáng)等嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，特別是在棉花、大豆推行目標(biāo)價(jià)格試點(diǎn)，糧食、生豬等農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn)試點(diǎn)后，食糖在國家宏觀政策體系中的地位將有被邊緣化的危險(xiǎn)，這與糖業(yè)自身的戰(zhàn)略地位不符，與國家做大做強(qiáng)糖業(yè)的要求不符，不利于糖業(yè)的長期健康發(fā)展和整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。同時(shí)，目前我國食糖對外依存度已經(jīng)較高，*據(jù)FAO和OECD預(yù)測，到2020年我國食糖進(jìn)口依存度將達(dá)到23%。在國內(nèi)外食糖價(jià)格倒掛常態(tài)化的條件下，繼續(xù)堅(jiān)持現(xiàn)行價(jià)格調(diào)控政策已經(jīng)難以破解當(dāng)前糖業(yè)困局，如果不及時(shí)調(diào)整，我國糖業(yè)可能重蹈大豆產(chǎn)業(yè)覆轍，因此，亟須創(chuàng)新價(jià)格調(diào)控方式，探索實(shí)行食糖目標(biāo)價(jià)格制度。

(2)可行性。相比糧食、棉花、油料等重要農(nóng)產(chǎn)品，實(shí)施食糖目標(biāo)價(jià)格制度操作成本更低，可行性更強(qiáng)。一是農(nóng)民種植糖料容易統(tǒng)計(jì)。糖料不能儲(chǔ)存販運(yùn)，農(nóng)民只有在限定的時(shí)間和地點(diǎn)將糖料交給制糖企業(yè)加工成成品糖銷售后才能獲得收益。二是我國制糖工業(yè)集中度比較高，全國28家制糖企業(yè)(集團(tuán))食糖產(chǎn)量占全國的80%以上，且企業(yè)生產(chǎn)的食糖有稅務(wù)和物價(jià)部門監(jiān)管，糖料加工數(shù)量容易掌握。三是糖農(nóng)與制糖企業(yè)聯(lián)系緊密。糖廠從早中晚品種搭配和糖料砍運(yùn)榨計(jì)劃已經(jīng)有一整套管理體系，并依據(jù)農(nóng)民交售的糖料數(shù)量通過銀行即時(shí)兌付糖料款，有利于制度的操作實(shí)施。

4.積極作用與難點(diǎn)。與現(xiàn)行的政府定價(jià)相比，建立糖目標(biāo)價(jià)格管理制度，通過多個(gè)利益主體而不是少數(shù)主體共同參與價(jià)格制定，并綜合考慮形成價(jià)格的各方面因素而不是單一的因素，就能減少不合理的行政干預(yù)產(chǎn)生的價(jià)格扭曲，因而目標(biāo)價(jià)格管理制度一方面能更充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，另一方面又能充分發(fā)揮政府應(yīng)有的調(diào)節(jié)作用。將市場機(jī)制與政府作用有機(jī)結(jié)合起來，既防止了市場的自發(fā)性與盲目性，又防止了政府的主觀性與隨意性。由此，實(shí)施食糖目標(biāo)價(jià)格制度可帶來四個(gè)方面的積極作用：

一是有利于穩(wěn)定糖農(nóng)收入，激發(fā)生產(chǎn)積極性，保障國內(nèi)食糖基本供給和國內(nèi)食糖市場穩(wěn)定，同時(shí)又不把市場風(fēng)險(xiǎn)全部轉(zhuǎn)嫁給企業(yè)；

二是有利于降低制糖企業(yè)成本，緩解企業(yè)壓力和負(fù)擔(dān)，激勵(lì)企業(yè)提高生產(chǎn)經(jīng)營水平，加大反哺農(nóng)業(yè)的力度；

三是有利于緩解進(jìn)口食糖沖擊，在國內(nèi)外價(jià)差大的情況下，更好保護(hù)糖農(nóng)與制糖企業(yè)的利益，合理反映國內(nèi)外市場供求狀況，保障國內(nèi)食糖產(chǎn)業(yè)安全；

四是有利于減輕國家不必要的財(cái)政壓力和負(fù)擔(dān)。

當(dāng)然，實(shí)施目標(biāo)價(jià)格制度也有難點(diǎn)，主要：一是參與制定目標(biāo)價(jià)格的利益主體缺失，需要培育組織與培訓(xùn)人才；二是目標(biāo)價(jià)格的計(jì)算及反推等技術(shù)比以往要復(fù)雜，需要科學(xué)與客觀；三是政府組織協(xié)調(diào)的難度加大，對領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)與組織能力水平都相應(yīng)提出了更高要求。

(二)建議。

1.盡快統(tǒng)一推行糖的目標(biāo)價(jià)格管理。我國糖料生產(chǎn)的區(qū)域性強(qiáng)，主要集中在廣西、廣東、云南、新疆、黑龍江、內(nèi)蒙古等有利于甘蔗生長的老少邊窮地區(qū)(產(chǎn)量占全國的90%以上)等自然形成的氣候帶，這些地區(qū)種植甘蔗也是對土地利用的優(yōu)化選擇，其形成的制糖能力也是多年積累起來的。由于糖料的不可儲(chǔ)存性和不可市場流動(dòng)性，決定糖料產(chǎn)地與加工地緊密聯(lián)系，糖農(nóng)利益與制糖企業(yè)利益也緊密相扣，沒有中間環(huán)節(jié)。因此，在目前國家實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格管理的試行中更適合率先統(tǒng)一推行糖的目標(biāo)價(jià)格管理，以更好地為其他農(nóng)產(chǎn)品推行目標(biāo)價(jià)格管理進(jìn)行示范，提供經(jīng)驗(yàn)。為了更好地配合推行糖價(jià)格的目標(biāo)價(jià)格管理建議：

一是完善相關(guān)的市場中介組織。成熟市場經(jīng)濟(jì)的最大特點(diǎn)就是有健全的、代表不同利益主體的市場中介組織。其主要作用是代表具有群體的利益主體參與市場各類經(jīng)營或組織管理，以形成市場利益平衡機(jī)制的重要組成部分。相比之下，我國的市場中介組織還非常不發(fā)達(dá)，特別是代表農(nóng)民或企業(yè)利益的相關(guān)中介組織還很少。要使糖目標(biāo)價(jià)格管理真正建立在市場對資源配置起決定性作用的基礎(chǔ)上，就要加快完善相關(guān)的市場中介組織，特別是由糖農(nóng)組織起來的糖農(nóng)協(xié)會(huì)和由制糖企業(yè)組織起來的協(xié)會(huì)，代表其利益共同反映其利益訴求，并參與糖目標(biāo)價(jià)格的形成。同時(shí)，培育這些市場中介組織的能力建設(shè)是個(gè)較長期的過程，建議加強(qiáng)相關(guān)的人員培訓(xùn)，以適應(yīng)發(fā)展的需要。

二是逐步建立糖目標(biāo)價(jià)格科學(xué)定價(jià)機(jī)制。在完善參與糖價(jià)形成的各類主體，包括政府、糖業(yè)協(xié)會(huì)及相關(guān)市場中介組織的同時(shí)，應(yīng)逐步建立糖目標(biāo)價(jià)格形成機(jī)制：包括應(yīng)考慮的目標(biāo)價(jià)格形成的各種因素，如糖料種植成本及收益、制糖企業(yè)的平均利潤、國內(nèi)外市場平均價(jià)格等；參與的主體及相關(guān)程序；計(jì)算的公式；目標(biāo)價(jià)格的期限及調(diào)整，調(diào)整的依據(jù)及評(píng)估；目標(biāo)價(jià)格的發(fā)布機(jī)構(gòu)及時(shí)間，等等。這些方面既有技術(shù)性問題，但更重要的是涉及形成機(jī)制的基礎(chǔ)工作的建設(shè)問題，建議由政府主要部門牽頭，相關(guān)部門大力配合，共同研究，形成合理定價(jià)要素及運(yùn)行程序。

三是食糖目標(biāo)價(jià)格應(yīng)由政府組織糖業(yè)協(xié)會(huì)、制糖企業(yè)、蔗農(nóng)等各方利益代表協(xié)商制定。市場價(jià)格以全國食糖現(xiàn)貨批發(fā)市場的年平均值為依據(jù)。補(bǔ)貼數(shù)額按目標(biāo)價(jià)格與市場價(jià)格的差額和企業(yè)食糖生產(chǎn)數(shù)量計(jì)算。為保持目標(biāo)價(jià)格穩(wěn)定，有利于農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整和制糖企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，要確保目標(biāo)價(jià)格的穩(wěn)定性，建議三年到五年內(nèi)保持穩(wěn)定。

2.加大對糖料生產(chǎn)的支持力度。一是完善糖料生產(chǎn)補(bǔ)貼政策，將糖料生產(chǎn)納入農(nóng)資綜合補(bǔ)貼范圍。目前我國對糖料生產(chǎn)的補(bǔ)貼是最少的。相比之下，棉花有良種補(bǔ)貼，糧食生產(chǎn)的補(bǔ)貼項(xiàng)目則更多，除良種補(bǔ)貼以外，還有直接補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等。①農(nóng)資綜合補(bǔ)貼是針對糧食的補(bǔ)貼，自2006年開始實(shí)施，其要點(diǎn)是統(tǒng)籌考慮柴油、化肥等主要農(nóng)資價(jià)格變動(dòng)對農(nóng)民種糧增支的影響，中央財(cái)政合理安排農(nóng)資綜合補(bǔ)貼資金，緩解農(nóng)資價(jià)格上漲對農(nóng)民種糧的影響，減少種糧成本，保障種糧合理收益。農(nóng)資綜合補(bǔ)貼的實(shí)施，有效促進(jìn)了糧食生產(chǎn)和種糧農(nóng)民增收。為此，建議加大對糖料生產(chǎn)的補(bǔ)貼政策，將糖料生產(chǎn)納入農(nóng)資綜合補(bǔ)貼范圍，減少糖料生產(chǎn)成本持續(xù)上升對價(jià)格的壓力，促進(jìn)糖料生產(chǎn)和糖農(nóng)收入穩(wěn)定增長。

二是健全規(guī)?；?jīng)營補(bǔ)貼辦法，促進(jìn)新型生產(chǎn)主體發(fā)展。目前我國糖料生產(chǎn)仍是高度分散化的小農(nóng)種植模式，一方面造成了糖料種植機(jī)械化程度低，生產(chǎn)成本居高不下；另一方面使小戶糖農(nóng)很容易受到市場變化影響，引起種植面積和產(chǎn)量的波動(dòng)。培育和發(fā)展新型糖料生產(chǎn)經(jīng)營主體是實(shí)現(xiàn)糖料生產(chǎn)從小農(nóng)種植模式向規(guī)模化集約化種植模式轉(zhuǎn)變的有效途徑，同時(shí)能夠降低生產(chǎn)成本和產(chǎn)量波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，提高糖農(nóng)的收益。2013年中央一號(hào)文件明確提出積極培育專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場及新型合作社等新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體。建議，在WTO框架下，建立健全對規(guī)模化經(jīng)營的補(bǔ)貼辦法，以鼓勵(lì)良種良法、機(jī)械化、規(guī)?；癁閷?dǎo)向，以植糖大戶和糖料合作社為補(bǔ)貼對象，促進(jìn)新型糖料種植生產(chǎn)經(jīng)營主體的發(fā)展。

三是加強(qiáng)糖料生產(chǎn)保險(xiǎn)支持力度。糖料生產(chǎn)經(jīng)常遭遇自然災(zāi)害，給糖農(nóng)造成很大損失。目前，美國政府就是把農(nóng)作物保險(xiǎn)作為農(nóng)業(yè)災(zāi)害保險(xiǎn)保障的主要形式，使糖料生產(chǎn)有應(yīng)對突發(fā)災(zāi)害的“防火墻”。建議，加強(qiáng)糖料生產(chǎn)保險(xiǎn)支持力度，由中央及地方財(cái)政承擔(dān)糖料種植成本保險(xiǎn)的保費(fèi)，研究制訂切實(shí)可行的辦法，讓受災(zāi)糖農(nóng)得到必要的生產(chǎn)成本補(bǔ)償。

3.增強(qiáng)糖產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力。一是設(shè)立糖產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金。糖作為集大宗農(nóng)產(chǎn)品和工業(yè)原料于一身的重要戰(zhàn)略性物資，其價(jià)格存在較大波動(dòng)是常態(tài)。為了盡可能減輕國際糖價(jià)波動(dòng)對本國糖業(yè)的沖擊，有些國家建立了糖產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金。②如泰國就專門設(shè)立了“甘蔗與糖基金”，每年從糖業(yè)總收入中提取一部分存入基金，該基金專門用于彌補(bǔ)當(dāng)國際糖價(jià)太低時(shí)糖廠及糖農(nóng)的虧損。又如印度政府對國內(nèi)糖廠產(chǎn)糖征收140盧比/噸(約合20.3元人民幣/噸)的稅收用于糖業(yè)發(fā)展基金(SDF)，該項(xiàng)基金主要用于印度甘蔗和食糖生產(chǎn)的各種研究、擴(kuò)產(chǎn)以及技術(shù)革新。借鑒國際做法，我國可考慮建立糖產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，每年從糖業(yè)總收入中按一定比例提取作為基金，一方面可以“以豐補(bǔ)歉”，另一方面也可以用于糖的科技研發(fā)，以增強(qiáng)糖產(chǎn)業(yè)抵御外界風(fēng)險(xiǎn)和自我發(fā)展的能力。

二是提高制糖企業(yè)增值稅的抵扣比例。制糖加工屬于農(nóng)產(chǎn)品直接加工行業(yè)，應(yīng)提高制糖企業(yè)增值稅的抵扣比例，降低企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)企業(yè)支農(nóng)、反哺農(nóng)業(yè)的力度。調(diào)整現(xiàn)行商業(yè)增值稅征收政策，合理增加抵扣項(xiàng)目和抵扣率，減少流通企業(yè)不合理的負(fù)擔(dān)，以降低成本，提高市場競爭力。

4.進(jìn)一步加強(qiáng)進(jìn)口管理。在糖業(yè)持續(xù)開放條件下，我國糖料和食糖生產(chǎn)基礎(chǔ)薄弱、生產(chǎn)成本剛性上漲、產(chǎn)業(yè)競爭力不強(qiáng)等問題將更加凸顯，國內(nèi)外食糖價(jià)格倒掛可能長期持續(xù)。雖然實(shí)施目標(biāo)價(jià)格制度有助于緩解食糖進(jìn)口壓力，但國內(nèi)食糖產(chǎn)業(yè)安全形勢短期難以根本改觀，因此，建議在繼續(xù)執(zhí)行現(xiàn)有配額管理等相關(guān)政策的基礎(chǔ)上，要進(jìn)一步加強(qiáng)食糖進(jìn)口管理：一是將食糖納入我國實(shí)行進(jìn)口報(bào)告管理的大宗農(nóng)產(chǎn)品目錄，健全食糖進(jìn)口報(bào)告制度，完善食糖進(jìn)出口稅收調(diào)控政策，強(qiáng)化食糖進(jìn)口監(jiān)測。二是加強(qiáng)對食糖進(jìn)口配額的管理，優(yōu)化食糖進(jìn)口配額的分配辦法和使用機(jī)制，合理配額分配比例。三是充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的自律作用，嚴(yán)格控制配額外食糖進(jìn)口，對配額外食糖進(jìn)口實(shí)施自動(dòng)進(jìn)口許可管理。嚴(yán)格控制原糖加工能力。探索實(shí)施多種非關(guān)稅壁壘控制進(jìn)口。三是嚴(yán)厲打擊走私食糖，維護(hù)正常市場秩序。

5.完善食糖收儲(chǔ)政策。一是要逐步增加企業(yè)儲(chǔ)備的比重。根據(jù)食糖季產(chǎn)年銷特點(diǎn)，選擇一批生產(chǎn)規(guī)模大、信譽(yù)高、管理好的大型制糖企業(yè)(集團(tuán))承擔(dān)國家食糖儲(chǔ)備任務(wù)，向制糖企業(yè)提供與其產(chǎn)糖規(guī)模相匹配的食糖工業(yè)短儲(chǔ)資金，擴(kuò)大工業(yè)短儲(chǔ)規(guī)模。

二是基于保障食糖市場穩(wěn)定性的考慮，建立食糖目標(biāo)價(jià)格制度后，應(yīng)逐步取消食糖臨時(shí)收儲(chǔ)政策，發(fā)揮食糖儲(chǔ)備平抑市場異常波動(dòng)的作用。按照“減規(guī)模、強(qiáng)體系、調(diào)結(jié)構(gòu)”的思路，以方便入庫和出庫、能及時(shí)投入市場、減少迂回運(yùn)輸為原則科學(xué)規(guī)劃調(diào)整國儲(chǔ)糖庫點(diǎn)，適度調(diào)減食糖收儲(chǔ)規(guī)模，重點(diǎn)收儲(chǔ)主產(chǎn)區(qū)國產(chǎn)白砂糖，適當(dāng)進(jìn)口原糖儲(chǔ)備。

三是理順食糖儲(chǔ)備調(diào)控管理體制，建立更加積極、靈敏的調(diào)控決策體系，把握好食糖收儲(chǔ)及儲(chǔ)備糖投放的時(shí)機(jī)與節(jié)奏，提高制度的精準(zhǔn)性。

四是加大懲處力度，對未按要求在規(guī)定時(shí)間內(nèi)轉(zhuǎn)交國儲(chǔ)糖的企業(yè)，取消其參與國儲(chǔ)糖競價(jià)收儲(chǔ)資格，并給予相應(yīng)處罰。

6.完善糖價(jià)格調(diào)控宏觀管理體制。一是逐步形成統(tǒng)一的糖產(chǎn)業(yè)管理部門。目前，世界主要產(chǎn)糖國家都有比較統(tǒng)一的糖產(chǎn)業(yè)管理機(jī)構(gòu)。美國是農(nóng)業(yè)部糖業(yè)計(jì)劃署，歐盟是糖業(yè)管理委員會(huì)，泰國是工業(yè)部甘蔗與制糖局，澳大利亞是糖業(yè)局，巴西是發(fā)展、工業(yè)和外貿(mào)部及巴西甘蔗行業(yè)協(xié)會(huì)等。而我國目前是根據(jù)部門職能分工，將糖產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)割裂開來，政府“多頭管理”，管理體制不順暢，影響政府對糖業(yè)發(fā)展方向的把握和相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策的及時(shí)出臺(tái)。建議，根據(jù)國家行政管理體制改革的新要求，逐步理順管理機(jī)構(gòu)及職責(zé)，建立統(tǒng)一的我國糖產(chǎn)業(yè)政府管理部門。

二是加強(qiáng)對糖產(chǎn)業(yè)發(fā)展立法。建立以市場機(jī)制在資源配置中起決定性作用的新體制的根本特點(diǎn)之一就是建立完備的法律管理體系，用法律去規(guī)范政府、各類市場中介組織及企業(yè)的行為，成熟市場經(jīng)濟(jì)就是法治社會(huì)，因此要加強(qiáng)和健全法律體系。世界主要產(chǎn)糖國無論是發(fā)達(dá)國家，還是發(fā)展中國家?guī)缀醵伎糠苫蚍ㄒ?guī)管理規(guī)范糖產(chǎn)業(yè)發(fā)展，*如美國《農(nóng)業(yè)法案》(包含糖法)、歐盟《糖業(yè)政策》(屬于法規(guī))、泰國《食糖法》、澳大利亞《制糖工業(yè)法案》和印度《食糖控制法》。應(yīng)借鑒世界主要產(chǎn)糖國家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，加快包括糖法在內(nèi)的農(nóng)業(yè)法的制定，以客觀確定產(chǎn)業(yè)地位和利益分配格局，規(guī)范宏觀管理和經(jīng)濟(jì)主體行為，維護(hù)市場秩序，穩(wěn)定市場價(jià)格，促進(jìn)食糖產(chǎn)業(yè)健康穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展。

三是應(yīng)充分發(fā)揮中國糖業(yè)協(xié)會(huì)的組織、協(xié)調(diào)作用。在改革與發(fā)展新形勢下，中國糖業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)進(jìn)一步增強(qiáng)其作為獨(dú)立的市場中介組織的功能。除了發(fā)揮傳統(tǒng)的在行業(yè)研究，組織行業(yè)調(diào)研，及時(shí)反映行業(yè)情況、問題和企業(yè)訴求，引導(dǎo)企業(yè)落實(shí)規(guī)劃，在貫徹國家產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)信息統(tǒng)計(jì)發(fā)布、技術(shù)咨詢服務(wù)、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)制定、行業(yè)自律、產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)、國際交流與合作等方面的作用外，還應(yīng)積極增強(qiáng)其市場主體的功能，包括參與目標(biāo)價(jià)格的組織、制定，進(jìn)行行業(yè)發(fā)展的全方位指導(dǎo)，并加強(qiáng)自律與監(jiān)督作用，以充分的發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的應(yīng)有作用，促進(jìn)行業(yè)有序發(fā)展。

7.積極推進(jìn)改革深化。黨的十八屆三中全會(huì)提出，要進(jìn)一步完善以市場在資源配置中起決定性作用為基礎(chǔ)的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制。完善糖價(jià)調(diào)控機(jī)制還要與推動(dòng)各方面改革深化相配合。為此，一要加大土地制度改革，積極推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與組織規(guī)?；岣咛菢I(yè)種植的集約化和機(jī)械化水平，降低成本；二要加大企業(yè)制度改革，推動(dòng)轉(zhuǎn)變制糖行業(yè)及企業(yè)發(fā)展方式，進(jìn)一步提質(zhì)增效，向技術(shù)、品牌、營銷等領(lǐng)域拓展和轉(zhuǎn)移，提高產(chǎn)品品質(zhì)和競爭力；三要加大流通體制改革，加快糖業(yè)流通現(xiàn)代化水平，提高流通效率和降低流通成本；四要加大行政管理體制改革，深入轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)政府管理，使之更加規(guī)范化、高效化和透明化，以更好地適應(yīng)全面協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的需要。

[1]中華人民共和國國務(wù)院：《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整食糖經(jīng)營的有關(guān)政策的通知》，1991年1月7日。

[2]謝偉國：《食糖流通企業(yè)在新形勢下的經(jīng)營難點(diǎn)和應(yīng)對舉措》，載于《中國糖業(yè)》2011年第13期。

[3]中華人民共和國國家統(tǒng)計(jì)局：《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》，中國統(tǒng)計(jì)出版社。

[4]工業(yè)和信息化部：《制糖行業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》，2011年9月。

[5]中國糖業(yè)協(xié)會(huì)：《中國糖業(yè)年報(bào)》，2003/2004～2012/2013年制糖期。

[6]中國糖業(yè)協(xié)會(huì)：《中國糖業(yè)產(chǎn)業(yè)安全研究報(bào)告》(內(nèi)部研究報(bào)告)。

[7]崔仕嵬：《進(jìn)口糖到港沖擊國內(nèi)糖價(jià)》，載于《期貨日報(bào)》，2011年4月20日。

[8]張笑金：《光大期貨：白糖筑底有望 期價(jià)上漲不易》，2013年12月。

[9]張向軍：《方正中期：供應(yīng)繼續(xù)過剩 糖價(jià)尋找支撐》，2014年2月。

[10]周小球：《國泰君安：白糖苦盡甘來終有時(shí)》，2013年12月。

[11]歐陽玉萍：《東吳期貨：白糖迎減產(chǎn)周期 震蕩筑底后回升》，2014年1月。

[12]徐雪：《中國食糖產(chǎn)業(yè)政策體系及建議》，載于《中國糖料》2011年第2期，第63～67頁。

[13]徐銳釗、倪洪興、韓一軍：《開放條件下中國食糖產(chǎn)業(yè)面臨的條件及建議》，載于《世界農(nóng)業(yè)》2012年第9期，第6～11頁。

[14]仰炬、王新奎、耿洪州：《政府管制與大宗商品價(jià)格及波動(dòng)性研究》，載于《管理世界》2008年第6期，第40～49頁。

[15]美國農(nóng)業(yè)部，http://www.ers.usda.gov/Briefing/Sugar/data.htm.

*課題組成員：宋群、郭麗巖、涂圣偉。

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：A

：2095-3151(2014)68-0003-24