許彤

摘 要：專項(xiàng)資金是為完成特定工作任務(wù)，或?qū)崿F(xiàn)某一事業(yè)發(fā)展目標(biāo)而安排的具有專門用途的資金。全球基金項(xiàng)目是國際上比較先進(jìn)的專項(xiàng)資金的管理模式，尤其是在預(yù)算的精細(xì)化管理和痕跡管理方面有很多值得學(xué)習(xí)和借鑒的地方，需要事業(yè)單位及其主管部門高度重視，分析目前在專項(xiàng)資金方面存在的問題及產(chǎn)生的原因，采取有針對性的措施予以解決，以提高專項(xiàng)資金使用的效率與效果。

關(guān)鍵詞：全球基金項(xiàng)目；專項(xiàng)資金；再認(rèn)識(shí)

中圖分類號(hào)：F830 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）22-0108-03

2012年我所承擔(dān)全球基金項(xiàng)目一期抗瘧疾藥品青蒿琥酯、青蒿琥酯片等5個(gè)品種標(biāo)準(zhǔn)提高項(xiàng)目起草研究，項(xiàng)目執(zhí)行期為2012年8月至2013年2月共7個(gè)月，項(xiàng)目組執(zhí)行人員為24人，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算為131.1萬元。全球基金項(xiàng)目是在國際上公認(rèn)的對專項(xiàng)資金的預(yù)算、使用、管理、考核有一套比較成熟和先進(jìn)的模式，值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。同時(shí)這也是我所第一次承擔(dān)全球基金項(xiàng)目，是一次機(jī)遇，更是一次難得的學(xué)習(xí)提高機(jī)會(huì)，本文就開展這一項(xiàng)目談?wù)剬ｍ?xiàng)資金的再認(rèn)識(shí)。

一、關(guān)于全球基金項(xiàng)目的介紹

作為唯一一家全球公共/私人合作組織，全球基金（The Global Fund to Fight AIDS，Tuberculosis and Malaria）致力于吸納和撥付各種額外的資源，來預(yù)防和治療艾滋病、肺結(jié)核和瘧疾。全球基金由各國政府、民間團(tuán)體、私營部門及受影響社團(tuán)組成，同其他雙邊和多邊組織緊密合作，共同致力于補(bǔ)充抗擊三大疾病的現(xiàn)有可用資源。

自2002年成立以來，全球基金在全球范圍內(nèi)成為抗擊艾滋病、肺結(jié)核和瘧疾項(xiàng)目的主要金融來源，其在140個(gè)國家實(shí)施了572個(gè)項(xiàng)目，審批資金總額達(dá)到156億美元。全球1/4的艾滋病項(xiàng)目、2/3的結(jié)核病項(xiàng)目和3/4的瘧疾項(xiàng)目的國際資金分別由全球基金提供。

在中國，全球基金與衛(wèi)生部、CDC共同合作，對中國三類疾病患病人群提供藥品和生命救助，資助金額自2003年起累計(jì)達(dá)18億美金。自2010年7月起，全球基金首次與國家食品藥品監(jiān)督管理局開展“衛(wèi)生系統(tǒng)加強(qiáng)（HSS）”合作計(jì)劃。這項(xiàng)合作的目的是：通過為期三年的相關(guān)藥品標(biāo)準(zhǔn)提高和GMP體系建設(shè)工作，首先提高一批國產(chǎn)藥品品種的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和生產(chǎn)水平，使這些藥品在質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)上與WHO的國際藥典標(biāo)準(zhǔn)要求一致；在產(chǎn)品生產(chǎn)水平上可以達(dá)到、并通過WHO的PQ認(rèn)證；使這些藥品的生產(chǎn)企業(yè)有可能通過全球基金的全球采購更好地參與到國際競爭中來。

國家藥典委員會(huì)作為中國藥品的國家標(biāo)準(zhǔn)制定單位，承擔(dān)了“強(qiáng)化抗艾滋病、肺結(jié)核和瘧疾藥物的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”的分項(xiàng)目工作。本工作已于2010年12月在北京正式啟動(dòng)，將于2013年6月30日前完成50個(gè)（三類藥）品種的標(biāo)準(zhǔn)提高修訂工作。

全球基金項(xiàng)目是目前為止，中國政府爭取到的金額最大、覆蓋范圍最廣、受益人口最多的國際組織援助。要求各項(xiàng)目執(zhí)行單位一定要高度重視項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理工作。按照全球基金的統(tǒng)一要求，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，做到專款專用，單獨(dú)核算。并配備得力人員，做好項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理工作，為項(xiàng)目順利實(shí)施創(chuàng)造良好的財(cái)務(wù)環(huán)境（被稱為專項(xiàng)中的專項(xiàng)）。

二、強(qiáng)化預(yù)算管理，加強(qiáng)財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)的統(tǒng)一

為保證專項(xiàng)工作任務(wù)的順利開展，在開展專項(xiàng)工作任務(wù)之前要組織相關(guān)的業(yè)務(wù)人員和財(cái)務(wù)人員參加有關(guān)的培訓(xùn)，了解該項(xiàng)目的具體任務(wù)和目標(biāo)，并發(fā)布該項(xiàng)目專項(xiàng)資金的使用管理辦法。具體執(zhí)行單位可以根據(jù)該辦法再結(jié)合到本單位的具體情況制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，并讓參與該項(xiàng)目的人都知曉并遵照執(zhí)行。強(qiáng)化預(yù)算管理，加強(qiáng)財(cái)務(wù)工作與業(yè)務(wù)工作的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，二者應(yīng)相互相成，杜絕兩方各行其是的做法。首先在預(yù)算的編制上應(yīng)由上述兩個(gè)部門共同參與完成，杜絕由其中的某一方“閉門造車”進(jìn)行預(yù)算的編制，使預(yù)算的編制具有科學(xué)性、合理性、前瞻性、完整性。既能滿足財(cái)務(wù)核算和管理的需要，又能保障業(yè)務(wù)工作的正常開展；其次對預(yù)算進(jìn)行精細(xì)化管理，在預(yù)算的編制過程中，除要求詳細(xì)列示每一預(yù)算項(xiàng)目的具體金額外并嚴(yán)控各預(yù)算項(xiàng)目金額的比例，以保證其合理性，還要求進(jìn)行詳細(xì)的預(yù)算編制說明，并對某些會(huì)計(jì)核算項(xiàng)目進(jìn)行了進(jìn)一步的細(xì)化，如材料費(fèi)：分為特殊耗材及試劑材料費(fèi)、樣品費(fèi)、試劑材料費(fèi)、對照品材料費(fèi)等項(xiàng)目。在預(yù)算的具體項(xiàng)目上反映得更為詳細(xì)和人性化。目前中國的專項(xiàng)資金核算中是不允許列支人力支出的，但在全球基金項(xiàng)目的預(yù)算中體現(xiàn)了人文關(guān)懷精神，因?yàn)樵趶氖戮唧w的工作任務(wù)畢竟是由人來完成，為保證專項(xiàng)工作保質(zhì)保量完成，允許在預(yù)算的編制中允許列支一定比例人力開支。同時(shí)人力支出在會(huì)計(jì)核算上也是構(gòu)成成本費(fèi)用的一個(gè)重要項(xiàng)目，理應(yīng)納入到支出范疇。并對人力開支進(jìn)行細(xì)分為：勞務(wù)費(fèi)、專家費(fèi)等項(xiàng)目，對勞務(wù)費(fèi)、專家費(fèi)的具體開支也有明確的規(guī)定，如只允許該項(xiàng)目組的人在里面列支，一些有利益關(guān)系的部門和人員不允許在該項(xiàng)目中領(lǐng)取人力費(fèi)用。在具體領(lǐng)取人力開支上，一個(gè)人只能領(lǐng)取其中一項(xiàng)，要么勞務(wù)費(fèi)、要么專家費(fèi)，不能兩項(xiàng)都領(lǐng)取，并按照稅法的有關(guān)規(guī)定代扣代繳個(gè)人所得稅。為保證預(yù)算的編制具有科學(xué)性、合理性，不能在預(yù)算編制的項(xiàng)目中有“其他”、“不可預(yù)見費(fèi)用”等模棱兩可的項(xiàng)目。并嚴(yán)格按照預(yù)算的具體項(xiàng)目執(zhí)行，不允許各項(xiàng)目之間的相互調(diào)劑、串戶使用。預(yù)算的編制上報(bào)進(jìn)行層層報(bào)批，審核通過后方可執(zhí)行。對預(yù)算在具體執(zhí)行過程中，如果需對以前編制的預(yù)算進(jìn)行調(diào)整，則需履行層層報(bào)批手續(xù)，經(jīng)上級(jí)部門書面同意后方可調(diào)整預(yù)算，不得擅自調(diào)整預(yù)算。在預(yù)算經(jīng)費(fèi)的劃撥方面采取了更為科學(xué)合理的方式。目前中國對專項(xiàng)資金的劃撥主要采用撥付制，即有撥款部門（主要是財(cái)政部門）根據(jù)預(yù)算進(jìn)度進(jìn)行資金的撥付，其主要優(yōu)點(diǎn)是為專項(xiàng)工作的開展及時(shí)提供經(jīng)費(fèi)保障，但其弊端也是顯而易見的，主要表現(xiàn)在對經(jīng)費(fèi)的使用無法進(jìn)行及時(shí)的監(jiān)控，往往是等工作任務(wù)結(jié)束后才對經(jīng)費(fèi)的使用效果進(jìn)行評(píng)估考核，有明顯的滯后性，無法進(jìn)行及時(shí)的糾偏；同時(shí)預(yù)算執(zhí)行單位往往也是對撥付的資金想盡一切辦法將其使用完畢，而不是根據(jù)工作任務(wù)來合理節(jié)約使用資金，無法體現(xiàn)資金的使用效率。全球基金項(xiàng)目采用了一種報(bào)賬制或報(bào)賬制加撥付制的方法來撥付資金，具體做法是：不是根據(jù)預(yù)算的進(jìn)度來撥付資金，而是先由預(yù)算的執(zhí)行單位全額或者部分墊付資金，等工作進(jìn)行到一定階段，由撥款部門組織專家對專項(xiàng)工作的開展情況和預(yù)算的執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)估考核，視其評(píng)估考核情況再撥付經(jīng)費(fèi)，有效地杜絕了撥付制的一些弊端，提高了專項(xiàng)資金的使用效率。endprint

三、強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行，規(guī)范單位的核算行為，保證預(yù)算資金使用的科學(xué)性、合理性、安全性

在全球基金項(xiàng)目中，實(shí)行項(xiàng)目負(fù)責(zé)人制，即該項(xiàng)目從業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)兩方面均由該項(xiàng)目負(fù)責(zé)人全權(quán)負(fù)責(zé)，該項(xiàng)目的所有支出必須由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人及項(xiàng)目主管人員、財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人、經(jīng)辦人員和證明人簽字后方可報(bào)銷，以明確責(zé)任。在預(yù)算的具體執(zhí)行過程中有著嚴(yán)格的制度，尤其是對一些比較“模糊”的支出強(qiáng)調(diào)“痕跡管理”。所謂“痕跡管理”就是對所有的支出項(xiàng)目必須有相應(yīng)的印證資料加以證明，即不能形成在法律上所謂的“孤證”，無法保證該筆支出的真實(shí)性、合理性。在具體的核算要求，（1）總體要求：1）所有取得的外來原始票據(jù)必須是與項(xiàng)目直接相關(guān)的真實(shí)、準(zhǔn)確、合法、完整、有效的票據(jù)，并加蓋開票單位的財(cái)務(wù)專用章或發(fā)票專用章，白條、收據(jù)、虛假發(fā)票等非法票據(jù)一律不允許出現(xiàn)。2）進(jìn)行的項(xiàng)目活動(dòng)所使用票據(jù)要有相應(yīng)的痕跡管理（印證資料）即財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)要相互加以佐證。同時(shí)做好票據(jù)的時(shí)點(diǎn)控制工作，即所有票據(jù)的時(shí)間必須在開展全球基金項(xiàng)目的起止時(shí)間以內(nèi)。3）項(xiàng)目資金使用必須體現(xiàn)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制及完善的簽批手續(xù)。 項(xiàng)目活動(dòng)遵循事先申請，再執(zhí)行，后報(bào)賬的程序；有效發(fā)票背面及附屬資料須有經(jīng)辦人、證明人、項(xiàng)目主管、財(cái)務(wù)主管、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的簽字缺一不可，并在票據(jù)上注明為全球基金項(xiàng)目。4）費(fèi)用報(bào)銷中，涉及發(fā)票、合同、協(xié)議、人員簽字等資料均須原件，各類費(fèi)用支出必須在預(yù)算內(nèi)進(jìn)行，無預(yù)算的，則不予以支付。（2）具體要求：1）交通費(fèi)：指市內(nèi)交通費(fèi)，每張車票上必須有報(bào)銷人的簽名，在費(fèi)用報(bào)銷單上應(yīng)注明每次乘車的起止地點(diǎn)及所辦事項(xiàng)加以印證，事項(xiàng)過多可以以附件的形式單獨(dú)羅列。2）郵電通信費(fèi)：由通信服務(wù)商出具的必須是項(xiàng)目本人名字的正規(guī)機(jī)打發(fā)票，不能是定額發(fā)票。3）調(diào)研費(fèi)：先制定調(diào)研方案及預(yù)算，明確時(shí)間、地點(diǎn)、內(nèi)容、人員等情況，調(diào)研完后，需寫調(diào)研總結(jié)報(bào)告。4）專家及專家食宿費(fèi)：先制定專家工作方案及預(yù)算，明確時(shí)間、地點(diǎn)、內(nèi)容、人員，簽到表、照片、會(huì)議紀(jì)要等情況，需寫總結(jié)報(bào)告。5）督導(dǎo)費(fèi)：應(yīng)附督導(dǎo)通知或督導(dǎo)檢查評(píng)估時(shí)間、地點(diǎn)、內(nèi)容、人員等情況說明。6）材料費(fèi)：（材料費(fèi)是指特殊耗材和試劑購置費(fèi)、樣品費(fèi)、試劑材料費(fèi)、對照品采購費(fèi)）根據(jù)項(xiàng)目的進(jìn)展情況，項(xiàng)目人員事先提出請購申請，用途注明為全球基金項(xiàng)目，并由有關(guān)人員簽字后交由采購部門進(jìn)行采購，采購活動(dòng)應(yīng)符合國家的有關(guān)規(guī)定。采購?fù)瓿珊蠼粠旆哭k理驗(yàn)收入庫。領(lǐng)用時(shí)需單獨(dú)填寫一式三聯(lián)的領(lǐng)料單并交項(xiàng)目負(fù)責(zé)人簽字后辦理領(lǐng)料手續(xù)，領(lǐng)料單上用途一欄要注明為全球基金項(xiàng)目——特殊耗材和試劑購置費(fèi)/樣品費(fèi)/試劑材料費(fèi)/對照品采購費(fèi)中的某一類，不能混淆，項(xiàng)目執(zhí)行人員應(yīng)做好相應(yīng)的實(shí)驗(yàn)工作日志加以佐證，領(lǐng)料單第三聯(lián)交給項(xiàng)目執(zhí)行人員與實(shí)驗(yàn)工作日志共同留存。庫房要做好全球基金項(xiàng)目材料核算及相關(guān)的管理工作，尤其應(yīng)做好痕跡管理。為保質(zhì)保量完成全球基金項(xiàng)目，在預(yù)算中有一項(xiàng)督導(dǎo)費(fèi)，該項(xiàng)經(jīng)費(fèi)主要用于對開展全球資金項(xiàng)目進(jìn)行定期或不定期的財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)方面的督導(dǎo)，加強(qiáng)溝通，及時(shí)糾偏，確保任務(wù)的順利圓滿的完成。這也值得我們開展其他專項(xiàng)工作借鑒的地方。在預(yù)算的執(zhí)行中定期向全球基金項(xiàng)目辦公室報(bào)送有關(guān)報(bào)表，以反映預(yù)算的執(zhí)行情況，并在預(yù)算的具體執(zhí)行過程中對產(chǎn)生的問題及時(shí)進(jìn)行反映，并積極溝通協(xié)商，以求圓滿解決。

四、項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)考核

全球基金項(xiàng)目完成后，需要從業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)兩個(gè)方面進(jìn)行評(píng)價(jià)考核，現(xiàn)主要從財(cái)務(wù)角度進(jìn)行說明。全球基金項(xiàng)目應(yīng)定期接受中國全球基金項(xiàng)目執(zhí)行機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)督導(dǎo)，聽取項(xiàng)目工作活動(dòng)開展和經(jīng)費(fèi)使用情況匯報(bào)，與有關(guān)負(fù)責(zé)人及業(yè)務(wù)人員、財(cái)務(wù)人員進(jìn)行交流，抽查業(yè)務(wù)相關(guān)記錄或文件，實(shí)地盤存檢查有形資產(chǎn)，包括庫存現(xiàn)金、固定資產(chǎn)、存貨等，調(diào)閱預(yù)算、會(huì)計(jì)憑證、賬簿、會(huì)計(jì)報(bào)表等，以便對項(xiàng)目的財(cái)務(wù)情況進(jìn)行充分全面的了解，并認(rèn)真填寫財(cái)務(wù)督導(dǎo)工作底稿，交由被督導(dǎo)單位項(xiàng)目負(fù)責(zé)人簽字，在督導(dǎo)中發(fā)現(xiàn)的問題要求被督導(dǎo)單位積極進(jìn)行整改規(guī)范。在項(xiàng)目結(jié)束后接受審計(jì)和評(píng)價(jià)，項(xiàng)目金額較大的還需第三方（主要是會(huì)計(jì)師事務(wù)所）進(jìn)行審計(jì)，以確保公允。對全球基金項(xiàng)目進(jìn)行績效評(píng)價(jià)是對項(xiàng)目整體工作的執(zhí)行情況進(jìn)行全面評(píng)估的重要的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。績效預(yù)算作為以目標(biāo)為導(dǎo)向，以項(xiàng)目的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度為依據(jù)進(jìn)行預(yù)算編制、控制及評(píng)價(jià)的一種預(yù)算管理模式，其過程是執(zhí)行單位先確定履行職能需要消耗的資源，在此基礎(chǔ)上制定績效目標(biāo)，并用量化指標(biāo)來衡量每項(xiàng)計(jì)劃在實(shí)施過程中取得的成績和完成工作的情況，建立預(yù)算績效考評(píng)體系，逐步實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目資金由“過程管理”模式向“結(jié)果導(dǎo)向管理”模式的轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)對全球基金項(xiàng)目支出的管理和監(jiān)督。主要評(píng)價(jià)從預(yù)算執(zhí)行情況、會(huì)計(jì)核算情況、財(cái)產(chǎn)保全情況等三方面進(jìn)行。

（一）預(yù)算執(zhí)行情況評(píng)價(jià)指標(biāo)

1.預(yù)算執(zhí)行率=一定時(shí)期預(yù)算實(shí)際支出額/同期預(yù)算額×100%（可分解為“累計(jì)預(yù)算執(zhí)行率”、“當(dāng)期預(yù)算執(zhí)行率”等）

2.預(yù)算調(diào)整率=一定時(shí)期預(yù)算調(diào)整金額/同期預(yù)算總額×100%

3.資金到賬率=一定時(shí)期資金到賬金額/同期預(yù)算額×100%

4.資金使用率=一定時(shí)期資金使用金額/同期資金到賬金額×100%

5.資金使用量與工作完成量的匹配程度=實(shí)際使用資金額/（單位工作量的費(fèi)用預(yù)算×工作完成量）

6.未執(zhí)行預(yù)算支出率=一定時(shí)期預(yù)算外支出金額/同期預(yù)算總額×100%

7.資金挪用率=資金挪用總額/資金到賬總額

通過對以上指標(biāo)的計(jì)算分析，可以比較全面掌握項(xiàng)目執(zhí)行單位的預(yù)算執(zhí)行情況、資金的使用情況，借以對其進(jìn)行評(píng)價(jià)考核。

（二）項(xiàng)目會(huì)計(jì)核算情況分析指標(biāo)

1.出納核算差錯(cuò)率=一定時(shí)期出納錯(cuò)款（長款、短款）總額/同期出納收付款總額×100%

2.會(huì)計(jì)記賬差錯(cuò)率=一定時(shí)期會(huì)計(jì)記賬差錯(cuò)筆數(shù)/同期會(huì)計(jì)記賬總筆數(shù)×100%

3.庫存現(xiàn)金準(zhǔn)確率=檢查時(shí)庫存現(xiàn)金余額/現(xiàn)金日記賬賬面余額×100%

4.銀行存款準(zhǔn)確率=檢查日單位銀行存款調(diào)節(jié)表余額/銀行對賬單調(diào)節(jié)表余額×100%

通過對以上指標(biāo)的計(jì)算分析，可以比較全面掌握項(xiàng)目執(zhí)行單位的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作、會(huì)計(jì)日常核算的情況，借以對其進(jìn)行評(píng)價(jià)考核。

（三）財(cái)產(chǎn)保全的分析指標(biāo)

1.庫存材料完好率=檢查日實(shí)際可使用的庫存材料金額/檢查日庫存材料賬面金額×100%

2.固定資產(chǎn)完好率=檢查日實(shí)際正常使用的固定資產(chǎn)金額/檢查日固定資產(chǎn)賬面金額×100%

3.固定資產(chǎn)（物品材料）挪用率=用于非本項(xiàng)目的固定資產(chǎn)（物品材料）金額/檢查日固定資產(chǎn)（物品材料）賬面總額×100%

通過對以上指標(biāo)的計(jì)算分析，可以比較全面掌握項(xiàng)目執(zhí)行單位的財(cái)產(chǎn)物資、固定資產(chǎn)的使用和管理的情況，借以對其進(jìn)行評(píng)價(jià)考核。

通過參與這次全球基金項(xiàng)目工作，使我們對國際上比較先進(jìn)的專項(xiàng)資金的預(yù)算、使用、管理等模式有了較為深刻的認(rèn)識(shí)。尤其是在預(yù)算的精細(xì)化管理方面有很多值得學(xué)習(xí)和借鑒的地方，在對項(xiàng)目進(jìn)行痕跡管理也對我們今后開展相關(guān)專項(xiàng)工作有較大的幫助。

[責(zé)任編輯 吳明宇]endprint