邴浩

摘要：本文在綜述政策工具分類方法的基礎(chǔ)上，分析了政策工具運(yùn)用過(guò)程中的互斥性與相容性，建立了政策工具相互關(guān)系模型，并提出了政策分類的新方法。依照運(yùn)用政策工具的數(shù)量，將政策劃分為單一型政策、交叉型政策和復(fù)合型政策等三大類，再細(xì)分為十三小類?；谌珖?guó)16所高校創(chuàng)新人才培養(yǎng)政策的調(diào)研結(jié)果進(jìn)行了實(shí)證分析，新的政策分類方法具有更強(qiáng)的解釋力和說(shuō)服力。研究顯示，綜合運(yùn)用各類政策工具可有效提升政策的實(shí)施效果。針對(duì)創(chuàng)新人才培養(yǎng)政策工具的運(yùn)用與創(chuàng)新給出了建議。

關(guān)鍵詞：政策工具；分類方法；高等教育；創(chuàng)新人才

一、背景：創(chuàng)新人才培養(yǎng)的高校使命

習(xí)近平同志在2013年全國(guó)政協(xié)科協(xié)、科技界委員聯(lián)組會(huì)上指出，要加強(qiáng)科技人才隊(duì)伍建設(shè)，為人才發(fā)揮作用、施展才華提供更加廣闊的天地，鼓勵(lì)人才把自己的智慧和力量奉獻(xiàn)給實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”的偉大奮斗。當(dāng)前，我國(guó)正處在建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家的關(guān)鍵歷史時(shí)期，培養(yǎng)大批具有創(chuàng)新精神的優(yōu)秀人才，造就有利于人才輩出的良好環(huán)境，充分發(fā)揮科技人才的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，是建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家的戰(zhàn)略舉措。在建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家的過(guò)程中，以創(chuàng)新為驅(qū)動(dòng)的國(guó)家戰(zhàn)略在社會(huì)結(jié)構(gòu)、體制、文化等層面的變革中發(fā)揮著愈發(fā)重要的影響。知識(shí)創(chuàng)新作為國(guó)家戰(zhàn)略的核心，對(duì)社會(huì)發(fā)展起著支配作用。教育不僅是獲取基礎(chǔ)知識(shí)的途徑，也是實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新戰(zhàn)略目標(biāo)、培養(yǎng)創(chuàng)新人才、構(gòu)建知識(shí)主義社會(huì)的重要環(huán)節(jié)。青年是社會(huì)上最有朝氣、最富活力、最具創(chuàng)造性的群體，尤其是身處知識(shí)聚集、創(chuàng)新資源豐富的高等院校的大學(xué)生群體，其創(chuàng)新能力的培養(yǎng)是優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)與促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步的重要前提。

高等學(xué)校承擔(dān)著人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)、文化傳承創(chuàng)新等任務(wù)，而其根本任務(wù)還在于人才培養(yǎng)，特別是創(chuàng)新人才培養(yǎng)。近年來(lái)，高等學(xué)校出臺(tái)并實(shí)施了一系列創(chuàng)新人才培養(yǎng)政策，但由于高校之間存在著地域環(huán)境、資源稟賦、文化傳統(tǒng)等差異，同時(shí)學(xué)生的實(shí)際需要與利益訴求不盡相同，使得高校在制定和實(shí)施創(chuàng)新人才培養(yǎng)政策的過(guò)程中存在著一定的差異。

本文試圖基于政策工具理論對(duì)高校層面的創(chuàng)新人才培養(yǎng)政策進(jìn)行分類研究，并從政策工具運(yùn)用與創(chuàng)新的視角分析各類政策的實(shí)施情況與特點(diǎn)?；谌珖?guó)16所高校創(chuàng)新人才培養(yǎng)政策的調(diào)研結(jié)果進(jìn)行實(shí)證分析，評(píng)價(jià)創(chuàng)新人才培養(yǎng)政策分類方法的科學(xué)性及各類政策的特征，并針對(duì)創(chuàng)新人才培養(yǎng)政策工具的運(yùn)用與創(chuàng)新給出建議。

二、政策分類模型：理解高校政策工具

（一）概念界定

1.政策工具

政策工具是公共權(quán)力部門為解決社會(huì)公共問(wèn)題或達(dá)成一致的政策目標(biāo)而采用的可以控制的手段。[1]政策工具研究的核心在于探索如何將政策意圖轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾硇袨?，將政策理想轉(zhuǎn)變?yōu)檎攥F(xiàn)實(shí)。[2]要達(dá)成政策目標(biāo)，就要求政府在政策過(guò)程中恰當(dāng)選擇政策工具。[3]政策工具研究興起于上世紀(jì)80年代，伴隨著政策科學(xué)的發(fā)展、“新公共管理”運(yùn)動(dòng)的興起以及公共政策的復(fù)雜化和專業(yè)化而日益受到關(guān)注，其應(yīng)用范圍涉及公共管理與公共服務(wù)的各主要領(lǐng)域，但在我國(guó)尚處于引進(jìn)分析框架的階段，仍需結(jié)合國(guó)內(nèi)實(shí)際情況進(jìn)一步本土化。[4]

在教育政策研究領(lǐng)域，基于政策工具的視角，吳合文分析了改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)高等教育政策工具的演變歷程[5]，張端鴻等通過(guò)對(duì)高等教育改革政策文本的定量分析，總結(jié)了推動(dòng)高等教育改革與發(fā)展的政策工具運(yùn)用過(guò)程中所呈現(xiàn)出的特征[6]，曲潔分析了國(guó)家及各省中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要中義務(wù)教育政策工具的運(yùn)用狀況[7]，侯華偉等以城市流動(dòng)人口子女就學(xué)的相關(guān)政策為例，分析了政府常用的教育政策工具[8]。

2.創(chuàng)新人才

各界對(duì)于創(chuàng)新人才有著不同的定義，但其中有一些得到廣泛認(rèn)同的基本素質(zhì)特征，即具有創(chuàng)新意識(shí)、創(chuàng)新精神和以創(chuàng)新為核心的創(chuàng)新能力等。[9]高校在創(chuàng)新人才培養(yǎng)過(guò)程中，要在深入理解這些基本素質(zhì)特征的基礎(chǔ)上，特別注意保護(hù)、培育并充分發(fā)揮學(xué)生的這些能力與特長(zhǎng)。

3.政策分類

隨著高等教育的不斷發(fā)展，高等教育政策逐步形成了一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的體系，對(duì)其充分認(rèn)知并進(jìn)行系統(tǒng)分析的基礎(chǔ)在于政策分類。所謂政策分類，即對(duì)不同政策的相似性與差異性在范疇和種類上根據(jù)一定原則或規(guī)律有秩序地安排。政策分類是研究者認(rèn)識(shí)和觀察復(fù)雜的高等教育政策現(xiàn)象的重要途徑，隨著高等教育改革深入，政策分類方式也需要不斷變革與完善。[10]政策分類不僅可描述政策現(xiàn)象間的差異，而且可反映出特定政策現(xiàn)象的性質(zhì)與特點(diǎn)。[11]一個(gè)好的政策分類會(huì)通過(guò)將重要現(xiàn)象轉(zhuǎn)換為政策科學(xué)家更有感覺(jué)的“變量”，進(jìn)而促進(jìn)政策研究欠發(fā)達(dá)領(lǐng)域的發(fā)展。[12]

（二）政策工具分類

最早進(jìn)行政策工具分類的探索可追溯到上世紀(jì)60年代德國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家Kirschen的研究，該研究圍繞經(jīng)濟(jì)政策工具展開(kāi)，得出了64類政策工具，但未做系統(tǒng)闡述。[13]Cushman、Dahl、Lindblom、Lowi等學(xué)者也對(duì)政策工具進(jìn)行過(guò)相對(duì)籠統(tǒng)的劃分，Salamon進(jìn)一步深化了研究，補(bǔ)充了開(kāi)支性工具與非開(kāi)支性工具兩類。[14]Hood建立了NATO模型，基于政府掌握的節(jié)點(diǎn)（Nodality）、權(quán)威（Authority）、財(cái)富（Treasure）、組織（Organization）等四類治理資源，將政府的政策工具分為八類。[15]McDonnell和Elmore按照政策工具所預(yù)期達(dá)成的目標(biāo)將其分為命令型、勸導(dǎo)型、能力建設(shè)型及制度變遷等四類。[16]Howlett和Ramesh依據(jù)政府干預(yù)公共物品與服務(wù)提供的程度由高到低將政策工具分為強(qiáng)制型、混合型、自愿型等三類。[17]Schneider和Ingram認(rèn)為政策設(shè)計(jì)的目標(biāo)在于影響目標(biāo)群體，促使其做出決策并采取相應(yīng)的行動(dòng)。他們提出了人們對(duì)于需要解決的政治、經(jīng)濟(jì)或社會(huì)問(wèn)題不采取行動(dòng)的五個(gè)原因，并基于這些研究假設(shè)，將政策工具劃分為權(quán)威型、誘因型、能力型、符號(hào)及勸說(shuō)型、學(xué)習(xí)型等五個(gè)相對(duì)應(yīng)的類別。[18]

本文將采用Schneider和Ingram的政策工具分類方法作為研究起點(diǎn)，不僅因其分類與政策維度較為契合，且因其在研究高等教育領(lǐng)域相關(guān)政策中取得了較好的成效。[19]下面將該分類方法置于高校創(chuàng)新人才培養(yǎng)政策的語(yǔ)境下進(jìn)行闡釋。

權(quán)威型工具以高校的權(quán)威為運(yùn)用基礎(chǔ)，在限定的環(huán)境下許可、禁止或要求教師、學(xué)生完成某些行動(dòng)，適用于目標(biāo)群體訴求較為單一的情況。典型形式有學(xué)分設(shè)置、必修課程設(shè)置、實(shí)驗(yàn)室或課題組限時(shí)開(kāi)放等。

誘因型工具以實(shí)際的回報(bào)誘導(dǎo)或鼓勵(lì)目標(biāo)群體采取某些行動(dòng)，對(duì)教師或?qū)W生的行動(dòng)給予激勵(lì)，引導(dǎo)其走向政策制定者所預(yù)期的方向?？赏ㄟ^(guò)獎(jiǎng)學(xué)金、研究經(jīng)費(fèi)等稀缺資源的競(jìng)爭(zhēng)與獲取而具體運(yùn)用。典型形式有師生績(jī)效考核、獎(jiǎng)金獎(jiǎng)勵(lì)等。

能力型工具是指高校通過(guò)為目標(biāo)群體提供信息、培訓(xùn)、資金、場(chǎng)地、設(shè)備等，使有能力的個(gè)體或團(tuán)隊(duì)完成創(chuàng)新實(shí)踐。典型形式有創(chuàng)新活動(dòng)信息提供、咨詢服務(wù)、研究經(jīng)費(fèi)支持、科研素養(yǎng)培訓(xùn)、實(shí)驗(yàn)室設(shè)備等硬件設(shè)施開(kāi)放等。

符號(hào)及勸說(shuō)型工具（以下簡(jiǎn)稱“符號(hào)型”）假定目標(biāo)群體在應(yīng)對(duì)政策時(shí)會(huì)以其自身所固有的價(jià)值觀來(lái)決定作為或不作為，因而此類工具將通過(guò)使政策目標(biāo)群體的價(jià)值認(rèn)同與政策導(dǎo)向達(dá)成一致，使其理解和認(rèn)同政策目標(biāo)，進(jìn)而采取相應(yīng)行動(dòng)。典型形式有通過(guò)價(jià)值倡導(dǎo)、樹(shù)立榜樣、解釋聲明等具體手段實(shí)現(xiàn)價(jià)值與信仰的引導(dǎo)、認(rèn)同及同化。

學(xué)習(xí)型工具的目標(biāo)在于使目標(biāo)群體具備判斷能力，能夠正確理解政策含義，并與政策制定者進(jìn)行良性互動(dòng)。在高校層面可表述為，當(dāng)學(xué)生對(duì)問(wèn)題缺乏認(rèn)識(shí)、對(duì)解決問(wèn)題缺乏共識(shí)時(shí)，通過(guò)學(xué)習(xí)積累經(jīng)驗(yàn)，可增進(jìn)其對(duì)問(wèn)題及解決方案的理解，使之具備自主選擇的意識(shí)與能力。學(xué)習(xí)型工具的特點(diǎn)是將主動(dòng)權(quán)交還給學(xué)生，通過(guò)提升學(xué)生的判斷能力化解政策問(wèn)題。典型形式有學(xué)生科技團(tuán)隊(duì)目標(biāo)管理、學(xué)生自我評(píng)估等。

（三）政策工具相互關(guān)系模型

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)高等教育政策工具不斷發(fā)展演進(jìn)，政策工具箱不斷豐富。具體到高校的創(chuàng)新人才培養(yǎng)政策，則經(jīng)歷了從運(yùn)用單一政策工具到綜合運(yùn)用各類政策工具的發(fā)展歷程，越來(lái)越多的政策集合了多種政策工具，共同推動(dòng)了創(chuàng)新人才的培養(yǎng)。例如，自上世紀(jì)90年代開(kāi)始，我國(guó)很多高校開(kāi)始實(shí)施大學(xué)生科研訓(xùn)練計(jì)劃，該計(jì)劃不僅包含學(xué)術(shù)能力訓(xùn)練，更包括資金支持與獎(jiǎng)勵(lì)評(píng)優(yōu)，是較為典型的綜合運(yùn)用了誘因型工具與能力型工具的創(chuàng)新人才培養(yǎng)政策。政策工具的組合運(yùn)用帶來(lái)了新的問(wèn)題，是否所有政策工具均可以兩兩組合、形成新的政策？是否可以有更多政策工具的組合？下面將基于高校創(chuàng)新人才培養(yǎng)政策，從政策工具的互斥性與相容性角度厘清政策工具之間的關(guān)系。

政策工具自身的性質(zhì)與特征決定了它們之間存在著互斥性與相容性。若兩類政策工具在邏輯上無(wú)法同時(shí)出現(xiàn)在某一項(xiàng)具體的政策條目中，則具有互斥性；反之，則具有相容性。

權(quán)威型工具以許可、禁止或命令為主要手段，其與誘因型工具、符號(hào)型工具分別是互斥的。具體而言，誘因型工具強(qiáng)調(diào)在放棄強(qiáng)制性的前提下，通過(guò)切實(shí)的收益回報(bào)引導(dǎo)和激勵(lì)目標(biāo)群體的行為，顯然與權(quán)威型工具是互斥的。符號(hào)型工具假定目標(biāo)群體會(huì)從內(nèi)部受到激勵(lì)，同樣強(qiáng)調(diào)采用引導(dǎo)、同化而非強(qiáng)制的手段推動(dòng)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，與權(quán)威型工具從外部施加強(qiáng)制效果是截然相反的，顯然也是與權(quán)威型工具互斥的。

學(xué)習(xí)型工具的目的在于通過(guò)經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)使目標(biāo)群體具備自主選擇與判斷的能力，在高校層面學(xué)習(xí)型工具強(qiáng)調(diào)尊重學(xué)生的自主權(quán)，其與誘因型工具、符號(hào)型工具分別是互斥的。具體而言，誘因型工具的目的在于調(diào)動(dòng)學(xué)生的積極性，使其走向高校政策所預(yù)期的方向，這與學(xué)習(xí)型工具發(fā)揮學(xué)生主動(dòng)性、不為學(xué)生預(yù)設(shè)方向的特點(diǎn)是相反的，因而兩者是互斥的。符號(hào)型工具的目的在于對(duì)學(xué)生的價(jià)值觀施加影響與引導(dǎo)，使其自身的價(jià)值認(rèn)同與政策導(dǎo)向一致，同樣與學(xué)習(xí)型工具是互斥的。

除上述政策工具間存在互斥關(guān)系，其余政策工具間均是相容的。圖1給出了高校創(chuàng)新人才培養(yǎng)政策工具之間的相互關(guān)系，相互重疊的政策代表具有相容性，而互斥的政策間則沒(méi)有交集?？梢钥吹?，兩兩相容的政策有六項(xiàng)（圖中標(biāo)號(hào)1-6），三項(xiàng)重疊的政策有兩項(xiàng)（圖中標(biāo)號(hào)7、8）。在高校創(chuàng)新人才培養(yǎng)政策中，組合運(yùn)用兩種及以上工具的政策條目十分常見(jiàn)。下面介紹具有代表性的政策。

權(quán)威型工具與能力型工具相結(jié)合的政策具有強(qiáng)制性特征，通過(guò)要求資金匹配、硬件設(shè)施開(kāi)放等，改善學(xué)生能力提升的環(huán)境與條件。如部分高校要求實(shí)驗(yàn)室在一定時(shí)段內(nèi)向本科生開(kāi)放，該政策體現(xiàn)了高校滿足學(xué)生觀摩學(xué)習(xí)或使用實(shí)驗(yàn)室訴求的意志，同時(shí)為學(xué)生的科研訓(xùn)練提供了必需的硬件資源。

權(quán)威型工具與學(xué)習(xí)型工具相結(jié)合的政策主要通過(guò)課程學(xué)分設(shè)置，促使學(xué)生在接受高校提供信息的基礎(chǔ)上，針對(duì)自身未來(lái)的創(chuàng)新實(shí)踐自主做出選擇與判斷。例如，清華大學(xué)開(kāi)設(shè)了實(shí)驗(yàn)室探究課，向本科生提供了接觸學(xué)科前沿與一線教師的機(jī)會(huì)，使學(xué)生獲得基于廣泛科研資源和人文資源的工程文化體驗(yàn)，進(jìn)而提升其自主選擇與判斷的能力。

誘因型工具與能力型工具相結(jié)合的政策通常表現(xiàn)為：在政策執(zhí)行的前端投入基本保障金、技能培訓(xùn)、信息咨詢等，確保政策推進(jìn)，體現(xiàn)能力型工具特征；在政策后端給予獎(jiǎng)學(xué)金、學(xué)分獎(jiǎng)勵(lì)等激勵(lì)措施，體現(xiàn)誘因型工具特征。前述的大學(xué)生科研訓(xùn)練計(jì)劃就是這類政策的典型代表。

誘因型工具與符號(hào)型工具相結(jié)合的政策通常會(huì)先通過(guò)對(duì)學(xué)生的物質(zhì)或者精神激勵(lì)形成方向引導(dǎo)，體現(xiàn)誘因型工具特征；在政策實(shí)施后期根據(jù)學(xué)生的分化情況，建立符號(hào)與標(biāo)簽，形成價(jià)值引導(dǎo)，體現(xiàn)符號(hào)型工具特征。如很多高校設(shè)立的科技學(xué)術(shù)獎(jiǎng)學(xué)金對(duì)學(xué)生群體是一種精神與物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，同時(shí)高校將獲獎(jiǎng)學(xué)生作為榜樣符號(hào)，形成一種在價(jià)值判斷上的引導(dǎo)。

能力型工具與學(xué)習(xí)型工具相結(jié)合的政策不僅將提供信息咨詢、技能培訓(xùn)、活動(dòng)場(chǎng)地等作為輔助學(xué)生完成創(chuàng)新實(shí)踐的手段，更將其看作增強(qiáng)學(xué)生自主判斷力的手段。如高校為學(xué)生科技社團(tuán)提供場(chǎng)地、資金及指導(dǎo)等支持，促進(jìn)學(xué)生自組織科技社團(tuán)的發(fā)展，體現(xiàn)了能力型工具特征；而學(xué)生隨著社團(tuán)的發(fā)展，鍛煉了自我管理能力，培養(yǎng)了自主規(guī)劃與選擇能力，體現(xiàn)了學(xué)習(xí)型工具特征。

能力型工具與符號(hào)型工具相結(jié)合的政策同樣在為學(xué)生提供信息、資源和技能支持的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)其價(jià)值判斷向高校的預(yù)設(shè)靠攏。很多高校設(shè)立了因材施教學(xué)院，如北京大學(xué)元培學(xué)院、浙江大學(xué)竺可楨學(xué)院等，在為進(jìn)入學(xué)院學(xué)習(xí)的學(xué)生匹配優(yōu)質(zhì)師資、制定單獨(dú)培養(yǎng)方案的同時(shí)，通過(guò)氛圍營(yíng)造與標(biāo)簽效應(yīng)，引導(dǎo)學(xué)生向著學(xué)院所倡導(dǎo)的價(jià)值理念看齊。

權(quán)威型、能力型與學(xué)習(xí)型工具并存的政策體現(xiàn)了較強(qiáng)的高校意志，通過(guò)提供信息與服務(wù)支撐學(xué)生創(chuàng)新能力提升的同時(shí)，偏重于培養(yǎng)學(xué)生的自主意識(shí)與判斷力。如清華大學(xué)“科技創(chuàng)新，星火燎原”學(xué)生創(chuàng)新人才培養(yǎng)計(jì)劃，以自主立項(xiàng)、海外研修、產(chǎn)業(yè)調(diào)研、學(xué)術(shù)討論等環(huán)節(jié)為主體構(gòu)成培養(yǎng)體系。學(xué)校憑借權(quán)威對(duì)該培養(yǎng)計(jì)劃進(jìn)行規(guī)劃的同時(shí)，通過(guò)匹配場(chǎng)地、經(jīng)費(fèi)等資源支持，提升學(xué)生自主創(chuàng)新能力，并通過(guò)學(xué)生的實(shí)際參與使其具備參與政策互動(dòng)的能力，發(fā)揮主動(dòng)性，參與培養(yǎng)體系的設(shè)計(jì)與完善。

誘因型、能力型與符號(hào)型工具并存的政策關(guān)注了全過(guò)程的資源匹配、價(jià)值引導(dǎo)與激勵(lì)。如高校普遍開(kāi)展的學(xué)術(shù)科技競(jìng)賽活動(dòng)，競(jìng)賽前期高校投入師資、資金等資源使學(xué)生具備參賽能力，賽后針對(duì)獲獎(jiǎng)學(xué)生給予物質(zhì)與精神激勵(lì)，并通過(guò)獲獎(jiǎng)學(xué)生與普通學(xué)生的標(biāo)簽分化形成榜樣符號(hào)，進(jìn)而形成價(jià)值引導(dǎo)。這類政策通常具備吸引力與延續(xù)性，可在時(shí)間和空間上得到拓展。

（四）創(chuàng)新人才培養(yǎng)政策分類方法

由圖1可以看出，能力型工具由于涵蓋了信息提供、技能培訓(xùn)、咨詢服務(wù)等基礎(chǔ)功能，在創(chuàng)新人才培養(yǎng)政策體系中處于核心地位，其與各類政策工具均有交集。因而，可將能力型工具視為創(chuàng)新人才培養(yǎng)政策中一類基礎(chǔ)性的政策工具。依據(jù)相容關(guān)系，各類政策工具可以或單獨(dú)、或組合形成政策條目，推動(dòng)創(chuàng)新人才培養(yǎng)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

基于上述分析，本文按照運(yùn)用政策工具的數(shù)量，將高校創(chuàng)新人才培養(yǎng)政策分為單一型、交叉型、復(fù)合型三大類。其中，單一型政策只包含一種政策工具，共五小類；交叉型政策聯(lián)合了兩種相容的政策工具，共六小類；復(fù)合型政策由三種不同政策工具共同組成，共兩小類。共計(jì)十三小類政策。下面將結(jié)合調(diào)研結(jié)果，按照本文建立的政策分類方法，分析各類高校創(chuàng)新人才培養(yǎng)政策的特點(diǎn)。

三、政策分析：創(chuàng)新人才培養(yǎng)政策特點(diǎn)

本文針對(duì)北京工商大學(xué)、北京工業(yè)大學(xué)、北京航空航天大學(xué)、北京信息科技大學(xué)、大連理工大學(xué)、東南大學(xué)、對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)、哈爾濱工業(yè)大學(xué)、吉林大學(xué)、南京大學(xué)、清華大學(xué)、上海交通大學(xué)、上海政法學(xué)院、蘇州大學(xué)、浙江大學(xué)、中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)等16所高校本科生進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)研。問(wèn)卷采用分層抽樣的方法，在男女比例、院系、年級(jí)等方面做到了較好的平衡。共計(jì)發(fā)放調(diào)研問(wèn)卷3200份，回收有效問(wèn)卷3033份。

在高校創(chuàng)新人才培養(yǎng)政策分析過(guò)程中，選取政策發(fā)布后學(xué)生群體中的知情率、參與率、滿意率、參與意愿、獲得獎(jiǎng)勵(lì)等作為主要指標(biāo)分析政策的實(shí)施效果，并結(jié)合生源、年級(jí)、專業(yè)、成績(jī)等背景變量進(jìn)行交叉分析，評(píng)估政策實(shí)施過(guò)程的特點(diǎn)及問(wèn)題，探索不同類型政策對(duì)各類學(xué)生群體所產(chǎn)生的影響及其自身內(nèi)在的運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯。

（一）單一型政策分析

單一型政策只運(yùn)用一類政策工具，通常立足于解決某一具體問(wèn)題，具有較強(qiáng)的針對(duì)性。如上海交通大學(xué)制定的全國(guó)“挑戰(zhàn)杯”競(jìng)賽獎(jiǎng)勵(lì)辦法，政策文本針對(duì)競(jìng)賽獲獎(jiǎng)學(xué)生提供了推薦免試研究生、榮譽(yù)、經(jīng)費(fèi)等一系列激勵(lì)，是較為典型的誘因型政策。下面結(jié)合調(diào)研問(wèn)卷分析幾類典型政策。

權(quán)威型政策體現(xiàn)了高校的意愿。在創(chuàng)新人才培養(yǎng)領(lǐng)域，高校會(huì)通過(guò)本科生導(dǎo)師制（學(xué)生參與導(dǎo)師課題組研究）、實(shí)驗(yàn)室限時(shí)開(kāi)放等權(quán)威型政策，要求教師為學(xué)生開(kāi)展研究工作提供指導(dǎo)和必要條件，同時(shí)建立實(shí)驗(yàn)室與課題組準(zhǔn)入條件。表1給出了各年級(jí)學(xué)生對(duì)進(jìn)入實(shí)驗(yàn)室或課題組學(xué)習(xí)等權(quán)威型政策的認(rèn)知與參與情況。可以發(fā)現(xiàn)，大一學(xué)生的知情率與參與率顯著低于其他年級(jí)，而對(duì)政策的滿意率與其他年級(jí)并無(wú)顯著差異。說(shuō)明面對(duì)同一項(xiàng)政策，不同年級(jí)學(xué)生的信息獲取與實(shí)際參與情況會(huì)有所不同，低年級(jí)學(xué)生可能會(huì)因自身積累與信息渠道不足而處于不利地位。

為了培養(yǎng)學(xué)生在學(xué)術(shù)科研領(lǐng)域自主認(rèn)知與判斷的能力，高校會(huì)推出學(xué)術(shù)沙龍、科技文化節(jié)等學(xué)習(xí)型政策?？梢园l(fā)現(xiàn)，不同專業(yè)學(xué)生參與學(xué)習(xí)交流活動(dòng)的情況有所不同（見(jiàn)表2），工科生更多參與科技文化節(jié)或成果展，文科生則更多參與學(xué)術(shù)沙龍或交流會(huì)，而理科生參與各類學(xué)習(xí)交流活動(dòng)均相對(duì)較少。這表明學(xué)術(shù)沙龍、科技文化節(jié)等學(xué)習(xí)型政策效用的發(fā)揮會(huì)受到學(xué)生自身知識(shí)結(jié)構(gòu)與知識(shí)需求的影響，在政策制定過(guò)程中，要充分考慮政策對(duì)不同專業(yè)背景學(xué)生的有效覆蓋。

能力型政策中，高校近年來(lái)重點(diǎn)推動(dòng)了海外學(xué)習(xí)項(xiàng)目，為學(xué)生拓展國(guó)際視野、跟蹤學(xué)術(shù)前沿創(chuàng)造了條件。但不同生源獲取此類政策資源的情況存在著顯著的差異，農(nóng)村學(xué)生參加海外學(xué)習(xí)項(xiàng)目的比例顯著低于城市學(xué)生（見(jiàn)表3）。這說(shuō)明政策對(duì)象的背景顯著影響著政策的實(shí)際覆蓋情況，這可能是由于家庭經(jīng)濟(jì)狀況造成了政策進(jìn)入門檻，也可能是由于自身視野與積累等因素的影響，導(dǎo)致了這一差異的形成。若要使不同背景學(xué)生有公平機(jī)會(huì)獲取此類能力型政策所提供的資源，則需要補(bǔ)充新的政策工具，如增加新的能力型工具，為入選項(xiàng)目的貧困生提供補(bǔ)助和必要的培訓(xùn)，或補(bǔ)充學(xué)習(xí)型工具，舉辦海外學(xué)習(xí)專題講座，幫助學(xué)生更全面地認(rèn)識(shí)海外項(xiàng)目，增強(qiáng)其選擇的主動(dòng)性。

可以發(fā)現(xiàn)，單一型政策雖針對(duì)性較強(qiáng)，但其實(shí)施效果很容易受到政策對(duì)象背景因素的影響，造成政策有效覆蓋不足，或是形成無(wú)形的進(jìn)入門檻。在此類政策實(shí)施過(guò)程中，需要針對(duì)上述問(wèn)題適當(dāng)補(bǔ)充政策工具，以確保政策目標(biāo)的達(dá)成。

（二）交叉型政策分析

交叉型政策綜合運(yùn)用了兩類政策工具，政策適用性得到增強(qiáng)。如前所述，科技學(xué)術(shù)獎(jiǎng)學(xué)金是典型的交叉型政策，兼具誘因型工具與符號(hào)型工具的特征。調(diào)研顯示，各個(gè)年級(jí)學(xué)生對(duì)于該政策的知情率十分接近，沒(méi)有表現(xiàn)出年級(jí)差異，而獲獎(jiǎng)比例則會(huì)隨著年級(jí)升高而逐漸增加（見(jiàn)表4）。學(xué)生對(duì)政策的認(rèn)知表明，兩類政策工具聯(lián)合作用增強(qiáng)了政策的實(shí)際效果：高年級(jí)學(xué)生的學(xué)術(shù)積累更多，獲得獎(jiǎng)學(xué)金幾率更高，誘因型工具對(duì)其影響會(huì)更加顯著；低年級(jí)學(xué)生積累相對(duì)缺乏，競(jìng)爭(zhēng)獎(jiǎng)學(xué)金的能力更顯不足，但對(duì)榜樣與示范的認(rèn)同會(huì)增強(qiáng)符號(hào)型工具對(duì)其的影響。兩類工具的共同作用使得不同年級(jí)學(xué)生均受到該政策的激勵(lì)或引導(dǎo)，并且對(duì)該政策的了解無(wú)顯著差異。

為了更好地支持學(xué)生參與創(chuàng)新實(shí)踐，很多高校出臺(tái)了鼓勵(lì)或要求教師與學(xué)生交流并指導(dǎo)學(xué)生學(xué)術(shù)科技活動(dòng)的政策。從學(xué)生創(chuàng)新能力培養(yǎng)的角度來(lái)看，該政策一方面為學(xué)生參與創(chuàng)新實(shí)踐解決了實(shí)際困難，提供了能力上的支撐；另一方面拓展了學(xué)生的視野，提升了其自主學(xué)習(xí)與自主判斷能力。應(yīng)該說(shuō)，此類政策兼具能力型工具與學(xué)習(xí)型工具的特征。表5顯示出了高校師生交流情況，可以發(fā)現(xiàn)，七成左右學(xué)生能夠與教師就學(xué)術(shù)問(wèn)題進(jìn)行交流，隨著年級(jí)的增高，學(xué)生與教師交流的比例還會(huì)有所增加。高校創(chuàng)新人才培養(yǎng)政策中，促進(jìn)師生互動(dòng)的交叉型政策不是簡(jiǎn)單鼓勵(lì)教師和學(xué)生“談人生、談理想”，而是將解決能力問(wèn)題與培養(yǎng)學(xué)術(shù)判斷力相結(jié)合，因而調(diào)動(dòng)了學(xué)生參與交流的積極性，使得多數(shù)學(xué)生可與教師深入互動(dòng)討論。

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，交叉型政策的實(shí)施效果較好，此類政策通常會(huì)因其綜合運(yùn)用兩類政策工具而使得政策覆蓋更為有效，政策對(duì)象的響應(yīng)更加積極，可在一定程度上彌補(bǔ)政策對(duì)象背景差異所產(chǎn)生的影響。

（三）復(fù)合型政策分析

大學(xué)生科技競(jìng)賽作為典型的復(fù)合型政策為各高校廣泛使用。如哈爾濱工業(yè)大學(xué)2010年發(fā)布的大學(xué)生科技競(jìng)賽活動(dòng)管理辦法中，從能力建設(shè)角度明確了資源匹配方案，從激勵(lì)角度明確了學(xué)分、推薦免試研究生加分等，通過(guò)競(jìng)賽分化在政策對(duì)象中樹(shù)立了榜樣符號(hào)，形成了能力、誘因、符號(hào)三類工具并重的政策。其中，推薦免試研究生加分等誘因型工具對(duì)高年級(jí)學(xué)生更為有效，樹(shù)立優(yōu)秀典型等符號(hào)型工具會(huì)對(duì)低年級(jí)學(xué)生產(chǎn)生更大影響，能力型工具可廣泛支持各年級(jí)學(xué)生。

表6顯示了不同專業(yè)學(xué)生的競(jìng)賽知情率、參與意愿與參與率存在著差異，這三者均是工科最高，這與高校競(jìng)賽類別設(shè)置及專業(yè)特點(diǎn)密切相關(guān)。高校訪談顯示，工科學(xué)生因?qū)I(yè)特點(diǎn)而參與創(chuàng)新發(fā)明類競(jìng)賽較多，文科學(xué)生則更多關(guān)注人文知識(shí)、實(shí)踐調(diào)研類競(jìng)賽，目前高校針對(duì)理科學(xué)生的競(jìng)賽除數(shù)學(xué)建模競(jìng)賽外，主要集中在知識(shí)類競(jìng)賽，而缺少學(xué)術(shù)類競(jìng)賽支撐，導(dǎo)致了理科學(xué)生實(shí)際參賽比例較低。從學(xué)習(xí)成績(jī)來(lái)看，其對(duì)知情率影響不大，成績(jī)?cè)谇?0%的學(xué)生群體中知情率差異不大，成績(jī)?cè)诤?0%的學(xué)生同樣如此。但其對(duì)參與意愿和參與率則有顯著影響，學(xué)習(xí)成績(jī)?cè)胶玫膶W(xué)生參與競(jìng)賽意愿越強(qiáng)、實(shí)際參與也更多，說(shuō)明學(xué)有余力確實(shí)是參與競(jìng)賽的一個(gè)重要條件。在各級(jí)競(jìng)賽中，校系類競(jìng)賽受到關(guān)注較多，參與率也相對(duì)較高，已成為學(xué)術(shù)科技競(jìng)賽培養(yǎng)學(xué)生創(chuàng)新能力的主戰(zhàn)場(chǎng)。

如前所述，創(chuàng)新人才培養(yǎng)計(jì)劃作為典型的權(quán)威型、能力型和學(xué)習(xí)型工具相結(jié)合的復(fù)合型政策，在培養(yǎng)學(xué)生學(xué)術(shù)能力方面發(fā)揮著極其重要的作用。調(diào)查顯示，各專業(yè)學(xué)生參與該計(jì)劃的意愿約為七成，工科生參與校系各類創(chuàng)新人才培養(yǎng)計(jì)劃的意愿最高，但入選比例最低，而理科生的實(shí)際入選比例最高（見(jiàn)表7）。這體現(xiàn)出了該類計(jì)劃的人才選拔導(dǎo)向。創(chuàng)新人才培養(yǎng)計(jì)劃更加關(guān)注學(xué)術(shù)研究能力培養(yǎng)，特別關(guān)注基礎(chǔ)研究。理科專業(yè)特點(diǎn)決定了其研究的基礎(chǔ)性，因而在選拔過(guò)程中更具相對(duì)優(yōu)勢(shì)。

綜合表6和表7可見(jiàn)，學(xué)術(shù)科技競(jìng)賽側(cè)重于動(dòng)手實(shí)踐與調(diào)研，為工科生、文科生創(chuàng)造了空間；而創(chuàng)新人才培養(yǎng)計(jì)劃側(cè)重于基礎(chǔ)研究，為理科生提供了舞臺(tái)。兩項(xiàng)政策具有很強(qiáng)的互補(bǔ)性?？傮w來(lái)看，復(fù)合型政策的復(fù)雜性雖大大增加，但從政策對(duì)象的反饋來(lái)看，政策實(shí)施效果較好。

四、結(jié)論與建議

本文提出了高校創(chuàng)新人才培養(yǎng)政策分類方法，研究表明單一型政策針對(duì)性強(qiáng)，但易受政策對(duì)象背景影響，可能會(huì)造成進(jìn)入門檻與有效覆蓋不足等問(wèn)題；交叉型政策與復(fù)合型政策可在一定程度上改進(jìn)有效覆蓋不足等問(wèn)題，但政策復(fù)雜度會(huì)提高。高校未來(lái)在制定相關(guān)政策時(shí)，應(yīng)關(guān)注以下問(wèn)題。

（一）重視能力型政策工具的基礎(chǔ)性地位

在高校創(chuàng)新人才培養(yǎng)過(guò)程中，能力型政策工具處于基礎(chǔ)性地位，可與其他四類工具組合形成新的政策條目，同時(shí)，其對(duì)于避免學(xué)生群體因個(gè)人背景差異而導(dǎo)致的分化具有重要作用。學(xué)生的家庭背景、個(gè)人視野、信息渠道等會(huì)存在差異，這些差異可能會(huì)導(dǎo)致政策進(jìn)入門檻的產(chǎn)生，進(jìn)而引發(fā)學(xué)生群體的分化，造成教育資源獲取過(guò)程的不公平。高校需要充分重視能力型工具，通過(guò)運(yùn)用資金補(bǔ)貼、信息咨詢、向弱勢(shì)群體傾斜等能力型工具，確保具有創(chuàng)新潛質(zhì)的學(xué)生不會(huì)因信息不暢、資金不足等客觀因素而被拒之門外。

（二）發(fā)揮學(xué)習(xí)型工具作用，推動(dòng)政策工具創(chuàng)新

當(dāng)前，高校創(chuàng)新人才培養(yǎng)政策所面臨的最大挑戰(zhàn)在于：政策創(chuàng)新不足——目前的政策條目與五年前、甚至十年前相比缺乏變化與突破。然而，社會(huì)整體創(chuàng)新環(huán)境在過(guò)去五年則發(fā)生了巨大的變化，移動(dòng)智能終端、云端存儲(chǔ)計(jì)算技術(shù)的發(fā)展影響了學(xué)生的學(xué)習(xí)方式，新型社交媒體改變了學(xué)生的生活方式，創(chuàng)客概念引入國(guó)內(nèi)，創(chuàng)客馬拉松、創(chuàng)客空間等已成為吸引具有創(chuàng)新潛質(zhì)學(xué)生的新平臺(tái)。

高校需要積極應(yīng)對(duì)這些變化，以創(chuàng)新的思維推動(dòng)創(chuàng)新的工作。一方面通過(guò)政策學(xué)習(xí)推動(dòng)政策工具創(chuàng)新，向歷史學(xué)習(xí)、向國(guó)外學(xué)習(xí)、向校外組織學(xué)習(xí)，參考借鑒政策設(shè)計(jì)思想，從中汲取政策工具創(chuàng)新的靈感。另一方面需要充分發(fā)揮學(xué)習(xí)型工具的作用，讓學(xué)生充分參與政策設(shè)計(jì)及執(zhí)行過(guò)程，為學(xué)生創(chuàng)造認(rèn)識(shí)體驗(yàn)、并就政策問(wèn)題表達(dá)建議的機(jī)會(huì)，充分發(fā)揮學(xué)生的主觀能動(dòng)性，改進(jìn)完善整個(gè)政策體系。

（三）綜合運(yùn)用政策工具，促進(jìn)各類政策協(xié)同

對(duì)單一型政策實(shí)施效果的調(diào)研顯示，由于政策對(duì)象背景的差異，此類政策可能存在著有效覆蓋不足等問(wèn)題，因而需要在政策設(shè)計(jì)階段綜合運(yùn)用各類政策工具。例如，針對(duì)可能產(chǎn)生能力門檻的政策，引入能力型工具，使學(xué)生公平獲取教育資源；針對(duì)可能存在信息不對(duì)稱的政策，引入學(xué)習(xí)型工具，使學(xué)生可以在充分獲取信息的基礎(chǔ)上做出決策；針對(duì)誘因型工具覆蓋面可能縮小的問(wèn)題，引入符號(hào)型工具適當(dāng)拓展覆蓋范圍；針對(duì)權(quán)威型工具可能引發(fā)教師或?qū)W生的抵觸情緒，引入學(xué)習(xí)型工具使政策對(duì)象更好認(rèn)知并參與政策過(guò)程。綜合發(fā)揮各類政策工具的作用，可以更好化解政策執(zhí)行過(guò)程中產(chǎn)生的問(wèn)題。

交叉型政策與復(fù)合型政策總體實(shí)施效果較好，政策覆蓋也較為有效，但由于政策對(duì)象群體的復(fù)雜性，政策執(zhí)行過(guò)程中仍可能會(huì)產(chǎn)生問(wèn)題，因而需要考慮不同政策對(duì)象的需求，對(duì)政策進(jìn)行細(xì)化，并促進(jìn)各類政策間的協(xié)同。例如，在提供能力型政策時(shí)，要基于不同專業(yè)背景學(xué)生的需求細(xì)化政策，針對(duì)工科生需要提供加工設(shè)備、場(chǎng)地與資金支持，針對(duì)文科生需要提供調(diào)研方法培訓(xùn)和實(shí)踐機(jī)會(huì)，針對(duì)理科生需要提供實(shí)驗(yàn)室研究條件。

參考文獻(xiàn)：

[1][5][13][19] 吳合文.高等教育政策工具分析[M].北京：北京師范大學(xué)出版社，2011.

[2] 陳振明，薛瀾.中國(guó)公共管理理論研究的重點(diǎn)領(lǐng)域和主題[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2007（3）：140-152.

[3] 黃忠敬.教育政策工具的分類與選擇策略[J].國(guó)家教育行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2008（8）：47-51.

[4] 黃紅華.政策工具理論的興起及其在中國(guó)的發(fā)展[J].社會(huì)科學(xué)，2010（4）：13-19.

[6]張端鴻，劉虹.中國(guó)高等教育改革與發(fā)展的政策工具分析[J].復(fù)旦教育論壇，2013，11（1）：50-54.

[7] 曲潔.義務(wù)教育改革與發(fā)展的政策工具研究[J].復(fù)旦教育論壇，2011，9（5）：9-13.

[8] 侯華偉，林小英.教育政策工具類型與政府的選擇[J].教育學(xué)術(shù)月刊，2010（4）：3-6.

[9] 宋永華，解啟健.順應(yīng)改革重構(gòu)高校創(chuàng)新人才培養(yǎng)體系[J].中國(guó)高等教育，2008（9）：21-23.

[10] 涂端午.論理論導(dǎo)向的教育政策分類[J].現(xiàn)代大學(xué)教育，2007（5）：35-40.

[11] 涂端午：我國(guó)高等教育政策分類研究——從理論到經(jīng)驗(yàn)[J].復(fù)旦教育論壇，2007，5（6）：12-20.

[12] Lowi T J.Four systems of policy，politics，and choice[J].Public Administration Review，1972，32（4）：298-310.

[14] Salamon L M.Rethinking public management：Third-party government and the changing forms of government action[J].Public Policy，1981，29（3）：255-275.

[15] Hood C C.The Tools of Government[M].Chatham：Chatham House Publisher，1986.

[16] McDonnell L M，Elmore R F.Getting the job done：Alternative policy instruments[J].Educational Evaluation and Policy Analysis，1987，9（2）：133-152.

[17] Howlett M，Ramesh M.Studying Public Policy：Policy Cycles and Policy Subsystems[M].Oxford：Oxford University Press，1995.

[18] Schneider A，Ingram H.Behavioral assumptions of policy tools[J].The Journal of Politics，1990，52（2）：510-529.

（責(zé)任編輯 劉第紅）

[4] 黃紅華.政策工具理論的興起及其在中國(guó)的發(fā)展[J].社會(huì)科學(xué)，2010（4）：13-19.

[6]張端鴻，劉虹.中國(guó)高等教育改革與發(fā)展的政策工具分析[J].復(fù)旦教育論壇，2013，11（1）：50-54.

[7] 曲潔.義務(wù)教育改革與發(fā)展的政策工具研究[J].復(fù)旦教育論壇，2011，9（5）：9-13.

[8] 侯華偉，林小英.教育政策工具類型與政府的選擇[J].教育學(xué)術(shù)月刊，2010（4）：3-6.

[9] 宋永華，解啟健.順應(yīng)改革重構(gòu)高校創(chuàng)新人才培養(yǎng)體系[J].中國(guó)高等教育，2008（9）：21-23.

[10] 涂端午.論理論導(dǎo)向的教育政策分類[J].現(xiàn)代大學(xué)教育，2007（5）：35-40.

[11] 涂端午：我國(guó)高等教育政策分類研究——從理論到經(jīng)驗(yàn)[J].復(fù)旦教育論壇，2007，5（6）：12-20.

[12] Lowi T J.Four systems of policy，politics，and choice[J].Public Administration Review，1972，32（4）：298-310.

[14] Salamon L M.Rethinking public management：Third-party government and the changing forms of government action[J].Public Policy，1981，29（3）：255-275.

[15] Hood C C.The Tools of Government[M].Chatham：Chatham House Publisher，1986.

[16] McDonnell L M，Elmore R F.Getting the job done：Alternative policy instruments[J].Educational Evaluation and Policy Analysis，1987，9（2）：133-152.

[17] Howlett M，Ramesh M.Studying Public Policy：Policy Cycles and Policy Subsystems[M].Oxford：Oxford University Press，1995.

[18] Schneider A，Ingram H.Behavioral assumptions of policy tools[J].The Journal of Politics，1990，52（2）：510-529.

（責(zé)任編輯 劉第紅）

[4] 黃紅華.政策工具理論的興起及其在中國(guó)的發(fā)展[J].社會(huì)科學(xué)，2010（4）：13-19.

[6]張端鴻，劉虹.中國(guó)高等教育改革與發(fā)展的政策工具分析[J].復(fù)旦教育論壇，2013，11（1）：50-54.

[7] 曲潔.義務(wù)教育改革與發(fā)展的政策工具研究[J].復(fù)旦教育論壇，2011，9（5）：9-13.

[8] 侯華偉，林小英.教育政策工具類型與政府的選擇[J].教育學(xué)術(shù)月刊，2010（4）：3-6.

[9] 宋永華，解啟健.順應(yīng)改革重構(gòu)高校創(chuàng)新人才培養(yǎng)體系[J].中國(guó)高等教育，2008（9）：21-23.

[10] 涂端午.論理論導(dǎo)向的教育政策分類[J].現(xiàn)代大學(xué)教育，2007（5）：35-40.

[11] 涂端午：我國(guó)高等教育政策分類研究——從理論到經(jīng)驗(yàn)[J].復(fù)旦教育論壇，2007，5（6）：12-20.

[12] Lowi T J.Four systems of policy，politics，and choice[J].Public Administration Review，1972，32（4）：298-310.

[14] Salamon L M.Rethinking public management：Third-party government and the changing forms of government action[J].Public Policy，1981，29（3）：255-275.

[15] Hood C C.The Tools of Government[M].Chatham：Chatham House Publisher，1986.

[16] McDonnell L M，Elmore R F.Getting the job done：Alternative policy instruments[J].Educational Evaluation and Policy Analysis，1987，9（2）：133-152.

[17] Howlett M，Ramesh M.Studying Public Policy：Policy Cycles and Policy Subsystems[M].Oxford：Oxford University Press，1995.

[18] Schneider A，Ingram H.Behavioral assumptions of policy tools[J].The Journal of Politics，1990，52（2）：510-529.

（責(zé)任編輯 劉第紅）