崔蘇菁　宋玉

摘 要 政策執(zhí)行可視為政策執(zhí)行者與目標(biāo)群體之間相互調(diào)適、利益博弈的過程。目標(biāo)群體因自身成本-收益分析失衡、對(duì)政策認(rèn)知不清以及參與政策執(zhí)行過程程度較低而對(duì)政策執(zhí)行采取明確反對(duì)或抵制、規(guī)避或不作為、拖延等行為，妨礙了公共政策的有效執(zhí)行?？蓮募訌?qiáng)政治社會(huì)化、擴(kuò)大政策宣傳以及積極引導(dǎo)目標(biāo)群體參與政策執(zhí)行過程等途徑來提升政策執(zhí)行力。

關(guān)鍵詞 目標(biāo)群體 政策執(zhí)行力 政治社會(huì)化

作者簡(jiǎn)介：崔蘇菁，安徽省銅陵市委黨校，講師，碩士研究生，主要從事行政管理理論與實(shí)踐研究；宋玉，安徽省安慶市安慶師范學(xué)院政治學(xué)院，講師，碩士研究生，主要從事公共政策學(xué)研究。

中圖分類號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2014）12-149-02

自“奧克蘭計(jì)劃”失敗以后，人們意識(shí)到即使是完美的政策方案，倘若無法得到良好的執(zhí)行，也只能是一紙空文。要將政策理想、政策目標(biāo)從理論轉(zhuǎn)變?yōu)檎攥F(xiàn)實(shí)和政策實(shí)踐，其關(guān)鍵就是有效的政策執(zhí)行。美國(guó)政策學(xué)者艾莉森認(rèn)為，“在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過程中，方案擬定的作用只占10%，而其余90%取決于有效的執(zhí)行?！逼渲?，作為公共政策客體的目標(biāo)群體，他們對(duì)公共政策的接受程度、認(rèn)可程度等對(duì)該項(xiàng)公共政策能否有效執(zhí)行影響重大。

寧騷教授認(rèn)為“政策執(zhí)行力，就是指政府機(jī)關(guān)順利推動(dòng)公共政策實(shí)施的程度，以及實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，最終解決社會(huì)問題的程度。簡(jiǎn)言之，就是公共政策有效執(zhí)行的程度。” 公共政策的執(zhí)行是一個(gè)連續(xù)過程，必須考慮到過程的兩端，即公共政策的執(zhí)行組織及其政策指向的目標(biāo)群體。正如麥克拉夫林（M.McLaughlin）在《互相調(diào)適的政策實(shí)施》（1976）中闡述的，政策執(zhí)行過程是執(zhí)行組織與受影響者之間就目標(biāo)手段相互調(diào)適的互動(dòng)過程，政策執(zhí)行的有效與否取決于二者相互調(diào)適的程度。這其中的“受影響者”指的就是目標(biāo)群體，即公共政策指向的受眾方。由此可見，目標(biāo)群體與公共政策執(zhí)行者在公共政策的執(zhí)行過程中具有相同的重要性，都對(duì)政策的有效執(zhí)行產(chǎn)生著不可忽視的影響。

陳振明在《公共政策學(xué)》一書中對(duì)目標(biāo)群體這樣定義：“目標(biāo)群體是指政策直接作用、影響的對(duì)象”。 目標(biāo)群體作為公共政策執(zhí)行過程的一端，作為政策指向的受眾方，它對(duì)公共政策的反應(yīng)直接影響著公共政策有效執(zhí)行的效力。公共政策能否達(dá)到預(yù)期的政策理想和目標(biāo)，不是公共政策制定者和公共政策執(zhí)行者完全能決定的事情，而在很大程度上取決于其受眾——目標(biāo)群體的配合程度，即目標(biāo)群體的態(tài)度。目標(biāo)群體接、認(rèn)可并受順從政策，政策執(zhí)行就會(huì)獲得成功；反之，政策執(zhí)行必然遭遇失?。荒繕?biāo)群體只部分地接受公共政策，政策執(zhí)行必定會(huì)遇上阻力，政策執(zhí)行的難度自然加大。可見，目標(biāo)群體對(duì)政策接受、認(rèn)可和順從的程度是影響政策能否有效執(zhí)行的關(guān)鍵性因素之一。

一、目標(biāo)群體對(duì)政策執(zhí)行力影響的主要表現(xiàn)及成因分析

（一）目標(biāo)群體對(duì)政策執(zhí)行力影響的主要表現(xiàn)

1.目標(biāo)群體對(duì)政策執(zhí)行的明確反對(duì)或抵制。按照公共選擇理論闡述，目標(biāo)群體作為“經(jīng)濟(jì)人”，會(huì)自動(dòng)追逐自身利益最大化。他們通過對(duì)現(xiàn)行或即將推行的公共政策方案的理解分析，如果認(rèn)為政策執(zhí)行會(huì)嚴(yán)重侵犯自身既得利益，如表現(xiàn)為需要承擔(dān)某種自身不愿承擔(dān)的義務(wù)或責(zé)任或者需要為政策執(zhí)行付出較大的物質(zhì)或精神代價(jià)，就會(huì)滋生反感情緒，對(duì)政策持不認(rèn)同、不支持態(tài)度，從而明確反對(duì)或抵制政策的執(zhí)行。這是目標(biāo)群體表達(dá)不滿的重要方式。具體表現(xiàn)有如下幾種：一是面臨可能侵犯自身利益的公共政策，目標(biāo)群體糾集盡可能強(qiáng)大的力量，比如通過某種“社會(huì)關(guān)系”（中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)遺留下的思想，認(rèn)為所有問題無論對(duì)公對(duì)私都可由“關(guān)系” 渠道解決）尋求幫助或者在“走求無路”之下采取“上訪”或“聚眾鬧事”的方式表達(dá)強(qiáng)烈不滿；二是信息化社會(huì)環(huán)境中，目標(biāo)群體可能會(huì)以個(gè)人名義發(fā)表言論，借助媒體制造并擴(kuò)大輿論壓力，向政府施壓，以阻止政策執(zhí)行，使政策執(zhí)行不能達(dá)到預(yù)期的效果，迫使政府收回政策或接受目標(biāo)群體的意見對(duì)政策作出相應(yīng)的更改。

2.目標(biāo)群體對(duì)政策執(zhí)行的規(guī)避或不作為。當(dāng)無法完全抵制政策執(zhí)行時(shí)，面對(duì)政策不執(zhí)行可能帶來的巨大懲罰，目標(biāo)群體可能會(huì)采取一些有意規(guī)避政策執(zhí)行的行為，如利用法律的漏洞，針對(duì)政策的實(shí)施內(nèi)容采取相對(duì)應(yīng)的辦法和措施來有意地規(guī)避公共政策執(zhí)行。這樣，對(duì)目標(biāo)群體來說，既能避免因不執(zhí)行公共政策而被懲罰的后果，又能在完成必要的政策執(zhí)行任務(wù)的同時(shí)維護(hù)自身利益。而公共政策執(zhí)行的效果卻已然大打折扣。在政策執(zhí)行過程中，目標(biāo)群體的不作為主要還表現(xiàn)為不關(guān)注公共政策及其執(zhí)行、實(shí)施，不會(huì)主動(dòng)參與，不會(huì)積極地提出自己的意見，這就使政策執(zhí)行無法得到切實(shí)的貫徹與執(zhí)行，公共政策制定的預(yù)期目標(biāo)自然也無法得到完整的實(shí)現(xiàn)。

3.目標(biāo)群體對(duì)政策執(zhí)行的拖延。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)各方面的發(fā)展，突發(fā)性事件、群體性事件等各種社會(huì)問題日漸增多。面對(duì)這些具體問題，政策方案的制定都具有很明顯的時(shí)效性。這就要求目標(biāo)群體及時(shí)接受、認(rèn)可并服從政策執(zhí)行，才能依據(jù)不同公共政策來解決不斷出現(xiàn)的、具有不同特征的社會(huì)問題。如果目標(biāo)群體采取拖延、不服從的態(tài)度，必會(huì)導(dǎo)致此刻政策無法解決彼時(shí)已經(jīng)變化的問題，結(jié)果必然導(dǎo)致政策執(zhí)行延誤。

（二）目標(biāo)群體對(duì)政策執(zhí)行力影響的成因分析

1.目標(biāo)群體的成本——收益分析失衡。人是經(jīng)濟(jì)社會(huì)動(dòng)物，利益、收益是考慮事情的必然影響因素。因此在政策執(zhí)行中，目標(biāo)群體對(duì)政策執(zhí)行的成本——收益分析是其對(duì)政策執(zhí)行支持與否的關(guān)鍵因素之一。公共政策執(zhí)行過程可以視為由公共政策制定者、公共政策執(zhí)行者和目標(biāo)群體共同參與、相互博弈的過程，各方主體都試圖成本最低而收益最大。其中目標(biāo)群體如果認(rèn)為政策執(zhí)行能夠?yàn)槠鋷硪欢ǖ膬羰找?，就?huì)積極宣傳和實(shí)施該政策，并推動(dòng)政策順暢執(zhí)行；反之，如果目標(biāo)群體對(duì)政策執(zhí)行的預(yù)期成本高收益低，就會(huì)采取堅(jiān)決抵制行為，甚至在利益的驅(qū)使下鋌而走險(xiǎn)，做出一些違法的事情，政策執(zhí)行必然難以繼續(xù)。

2.目標(biāo)群體對(duì)政策執(zhí)行認(rèn)知不清。目標(biāo)群體對(duì)政策執(zhí)行的認(rèn)知和理解程度直接關(guān)系公共政策能否有效執(zhí)行。在政策合法性、合理性兼?zhèn)涞那疤嵯?，如果公共政策的理想與目標(biāo)、執(zhí)行過程的階段步驟都能為目標(biāo)群體所接受和認(rèn)可，如果政策執(zhí)行過程所需職能和角色承擔(dān)都能為目標(biāo)群體所服從，那么公共政策的執(zhí)行就易于實(shí)現(xiàn)，政策目標(biāo)就易于完成。反之，如果目標(biāo)群體出于自利動(dòng)機(jī)或受限于自身道德素質(zhì)，不能夠較好地認(rèn)知公共政策的目標(biāo)、步驟等，并且擔(dān)心會(huì)被剝奪已有利益、或被強(qiáng)加義務(wù)，就會(huì)堅(jiān)定抵制政策執(zhí)行，導(dǎo)致政策目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。

3.目標(biāo)群體的政策執(zhí)行參與程度低。受傳統(tǒng)舊思想的束縛，很多目標(biāo)群體是政治冷漠者或政治參與熱情與參與程度不高者，認(rèn)為政治政策是政治家和政客的事情，與自己距離很遙遠(yuǎn)，對(duì)政治活動(dòng)不感興趣，不愿花時(shí)間和精力參與某項(xiàng)政治活動(dòng)，對(duì)政治活動(dòng)的“心理卷入”程度較低。即使是在政策執(zhí)行過程中，目標(biāo)群體發(fā)現(xiàn)政策中存在的問題，也不積極主動(dòng)表達(dá)觀點(diǎn)意見，導(dǎo)致政策評(píng)估始終無法獲得真實(shí)、有效的反饋，政策無法得到有效執(zhí)行。

二、基于目標(biāo)群體視角提升政策執(zhí)行力的相關(guān)建議

當(dāng)前許多政策執(zhí)行失敗的原因就在于沒有考慮到目標(biāo)群體對(duì)政策執(zhí)行的能動(dòng)作用。目標(biāo)群體不支持、不配合，即使政策執(zhí)行者投入了足夠的人力、物力、則力，傾注了很多精力，政策也很難被有效執(zhí)行，甚至在目標(biāo)群體的強(qiáng)烈抵制下，政策慘遭失敗。所以，在政策執(zhí)行中應(yīng)重新審視目標(biāo)群體對(duì)政策執(zhí)行的積極能動(dòng)作用，認(rèn)清目標(biāo)群體對(duì)政策執(zhí)行有效性的影響，重視目標(biāo)群體的意見和建議，尋求一個(gè)雙方皆可接受的政策執(zhí)行模式。

（一）培養(yǎng)公民政治社會(huì)化意識(shí)

政治社會(huì)化是指社會(huì)成員在政治實(shí)踐活動(dòng)中逐步獲取政治知識(shí)和能力，形成政治意識(shí)和政治立場(chǎng)的過程。 社會(huì)成員政治社會(huì)化是否順利，對(duì)其在政策執(zhí)行過程中的態(tài)度有著重要影響。對(duì)于個(gè)體來說，政治社會(huì)化是一個(gè)人特有的政治態(tài)度、政治情感、政治價(jià)值觀和政治認(rèn)知模式的形成過程，它影響著個(gè)體特有的政治觀念，影響著個(gè)體參與政治的行為。如果這一過程較為成功，將有助于提高目標(biāo)群體對(duì)政策目標(biāo)和價(jià)值取向的認(rèn)知、理解和認(rèn)同，與政策制定者與政策執(zhí)行者進(jìn)行有效溝通和交流，及時(shí)調(diào)整自己的政策參與行為，進(jìn)而提出科學(xué)合理的政策訴求。

（二）加大公共政策宣傳力度

政策宣傳是縮短政策制定者、政策執(zhí)行者與目標(biāo)群體之間對(duì)政策的認(rèn)知、心理和思想距離的有效途徑。目標(biāo)群體只有在認(rèn)知、理解政策后，才能真正從心理上接受、支持政策。政策執(zhí)行前的廣泛宣傳教育，有助于目標(biāo)群體了解政策的意義和目標(biāo)、政策實(shí)施的步驟和方法，形成對(duì)此政策良好的“第一印象”，在后續(xù)的政策執(zhí)行中發(fā)揮正面的“暈輪效應(yīng)”；執(zhí)行中的宣傳教育，有助于目標(biāo)群體及時(shí)了解政策執(zhí)行進(jìn)展?fàn)顩r，營(yíng)造目標(biāo)群體參與政策執(zhí)行的氛圍，易增強(qiáng)目標(biāo)群體對(duì)政策執(zhí)行者的信任和支持，從而降低政策執(zhí)行成本，維護(hù)政策執(zhí)行過程的順暢；政策執(zhí)行結(jié)束后同樣需要進(jìn)行宣傳教育工作，將政策執(zhí)行效果告知目標(biāo)群體，使之對(duì)整個(gè)政策執(zhí)行過程有全面準(zhǔn)確的理解和掌握，真正做到將目標(biāo)群體視為平等地位的一方，而不是被動(dòng)接受政策執(zhí)行的受眾，有助于為將來此地執(zhí)行其他政策奠定良好群眾基礎(chǔ)。

（三）積極引導(dǎo)公民參與政策執(zhí)行過程

公民參與是現(xiàn)代社會(huì)民主政治發(fā)展的必然要求。通過積極引導(dǎo)公民參與政策執(zhí)行過程，讓其身臨其境，在切身感受政策執(zhí)行過程中面臨的問題、困難、障礙等的同時(shí)，真正理解政策執(zhí)行的精神與實(shí)質(zhì)，從而強(qiáng)化公民的認(rèn)同感，促進(jìn)政策執(zhí)行的有效開展。首先，保障公民參與的權(quán)利。一方面，通過建立目標(biāo)群體自己的組織，從法律和制度上獨(dú)立完整地表達(dá)群體的利益與訴求，與政府進(jìn)行平等對(duì)話；另一方面，政府主動(dòng)實(shí)施政務(wù)公開，減少信息不對(duì)稱，讓目標(biāo)群體以盡可能低的成本了解政策執(zhí)行過程，確保公民參與的權(quán)利真正得到落實(shí)。其次，拓寬公民參與的渠道。當(dāng)前公眾參與政策的方式很少，主要是參加選舉，官民個(gè)別接觸，參加政黨或政治團(tuán)體，這些方式受到很多條件的限制，普通公民通過這些方式參與政策的幾率非常小，拓寬公眾參與的制度化途徑迫在眉睫，政府應(yīng)設(shè)立專門了解群眾需求的部門，官員下基層了解情況的方式應(yīng)規(guī)范化。

注釋：

寧騷.公共政策學(xué).北京：高等教育出版社.2003.

陳振明.公共政策學(xué)——政策分析理論、方法與技術(shù).北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社.2004.

賀小慧.公共政策有效執(zhí)行的目標(biāo)群體研究.山西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）第6卷.2007（4）.401-405.