從請(qǐng)求權(quán)角度看公益訴訟程序構(gòu)建

【文章摘要】

本文通過(guò)對(duì)公益訴訟本質(zhì)的分析，界定公益訴訟的含義。分別分析了公益訴訟案件中可能存在的五種請(qǐng)求權(quán)，厘清每一種請(qǐng)求權(quán)的性質(zhì)，從而得出需要將指向私人利益的損害賠償請(qǐng)求權(quán)同其他請(qǐng)求權(quán)相區(qū)分的觀點(diǎn)。之后本文以請(qǐng)求權(quán)區(qū)分為基礎(chǔ)，對(duì)我國(guó)公益訴訟制度的構(gòu)建提出了建議。

【關(guān)鍵詞】

公益訴訟；請(qǐng)求權(quán)；程序

1 公益訴訟的界定

根據(jù)我國(guó)訴訟實(shí)踐，公益訴訟可以劃分為三種含義：他益形式的公益訴訟、自益形式的公益訴訟和法律援助形式的公益訴訟。他益形式的公益訴訟是指原告為了實(shí)現(xiàn)客觀法律秩序和公共利益，對(duì)侵害不特定多數(shù)主體合法利益的不法行為提起的訴訟。這種訴訟雖然可能包含著原告的私益，但這種私益存在于訴訟所要保護(hù)的公益中，相較之下私益過(guò)于微小而往往為法律所忽略。自益形式的公益訴訟是指原告為了自身利益提起的訴訟，此訴訟由于利益受影響的主體數(shù)量巨大而造成了很大的社會(huì)影響，因而有了公益效果而被稱(chēng)作公益訴訟。法律援助形式的公益訴訟屬于公益訴訟實(shí)現(xiàn)的一種形式，其公益之處主要在于提供了法律援助，并不必然與不特定多數(shù)主體的利益相關(guān)，并不屬于訴訟法意義上的公益訴訟。

除了不具有訴訟法意義的法律援助形式的公益訴訟，他益形式的公益訴訟和自益形式的公益訴訟是否都屬于真正意義上的公益訴訟？筆者認(rèn)為，公益訴訟的本質(zhì)應(yīng)該從其產(chǎn)生原因上來(lái)把握。公益訴訟之所以有存在的必要性，是因?yàn)樵谝恍┣趾怖?-即侵害不特定多數(shù)人利益的情形下，僅憑私益訴訟無(wú)法保護(hù)或難以有效保護(hù)被侵害的合法權(quán)益。自益形式的公益訴訟雖然可以產(chǎn)生公益效果，但仍然為傳統(tǒng)訴訟模式下的訴訟，判決效力僅僅限于具體個(gè)案，無(wú)法全面保護(hù)被侵害的不特定多數(shù)人的合法權(quán)益。而他益形式的公益訴訟將不特定多數(shù)人的合法權(quán)益視為一個(gè)整體，旨在從總體上維護(hù)這一個(gè)合法權(quán)益。所以，真正能有效維護(hù)公共利益的是他益形式的公益訴訟。我國(guó)2012年新修改的《民事訴訟法》第55條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！睆倪@一法條可以看出，我國(guó)立法傾向于將公益訴訟限定為他益形式的公益訴訟。

將公益訴訟界定為他益形式的公益訴訟可以更好地把握其本質(zhì)，但是界定了公益訴訟并不意味著界定了公益訴訟案件的審理范圍。筆者認(rèn)為，具體到每一個(gè)個(gè)案，是否屬于公益訴訟案件關(guān)鍵要看案件的訴訟請(qǐng)求。根據(jù)上文對(duì)公益訴訟本質(zhì)的論述，公益訴訟是在私益訴訟無(wú)法保護(hù)或難以有效保護(hù)被侵害的合法權(quán)益時(shí)發(fā)揮作用，所以公益訴訟應(yīng)當(dāng)是私益訴訟的補(bǔ)充，私益訴訟中的請(qǐng)求權(quán)能夠有效保護(hù)的權(quán)益，公益訴訟就沒(méi)有必要再進(jìn)行保護(hù)。

2 侵害公共利益案件中請(qǐng)求權(quán)之分析

根據(jù)我國(guó)《民法通則》第134條和《侵權(quán)責(zé)任法》第15條的規(guī)定，在侵害公共利益案件中承擔(dān)責(zé)任方式可以有：停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀、賠償損失五種，這五種責(zé)任承擔(dān)方式分別對(duì)應(yīng)于五種請(qǐng)求權(quán)。筆者將以環(huán)境污染案件為例，對(duì)這五種請(qǐng)求權(quán)進(jìn)行分析。

2.1停止侵害請(qǐng)求權(quán)

在環(huán)境污染案件中，為了迅速而有效地制止侵害，原告首先應(yīng)當(dāng)提起的請(qǐng)求權(quán)就是停止侵害請(qǐng)求權(quán)。停止侵害請(qǐng)求權(quán)是一種不作為請(qǐng)求權(quán)，停止侵害這一不作為的行為具有廣泛的影響性。例如在噪音污染案件中，數(shù)量眾多的民眾將因?yàn)槲廴菊叩耐Ｖ古盼鄱謴?fù)正常生活。因此，停止侵害請(qǐng)求廣泛存在于各類(lèi)環(huán)境污染案件中，停止侵害請(qǐng)求權(quán)也因?yàn)椴蛔鳛樾袨榈膹V泛影響性而具有典型的公益特征。

2.2排除妨礙請(qǐng)求權(quán)

在有些環(huán)境污染案件中，對(duì)環(huán)境的污染行為是短暫性的，不存在停止侵害行為一說(shuō)，如石油油污案件，污染物已經(jīng)泄漏，只能要求污染者采取措施，排除污染物對(duì)環(huán)境的妨礙。排除妨礙請(qǐng)求權(quán)與停止侵害請(qǐng)求權(quán)相反，屬于要求污染者作為的請(qǐng)求權(quán)。排除污染物對(duì)環(huán)境的妨礙，這一作為行為會(huì)廣泛影響生存于此環(huán)境中的不特定多數(shù)人，因而排除妨礙請(qǐng)求權(quán)具有公益性。

2.3消除危險(xiǎn)請(qǐng)求權(quán)

有些污染暫時(shí)未對(duì)他人的人身和財(cái)產(chǎn)造成明顯的損害，但是這不意味著污染物不會(huì)對(duì)他人的人身或財(cái)產(chǎn)權(quán)益造成威脅。如將未經(jīng)處理污水排入與飲用水源相通的污水溝，在污水未污染飲用水源時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)清理，消除危險(xiǎn)。由于消除危險(xiǎn)請(qǐng)求權(quán)具有防止污染產(chǎn)生或擴(kuò)大的功能，對(duì)不特定多數(shù)人的利益能產(chǎn)生很大影響，所以也具有公益性。

2.4恢復(fù)原狀請(qǐng)求權(quán)

在環(huán)境被污染尤其是公眾財(cái)產(chǎn)權(quán)益遭到損害的情況下，還存在著恢復(fù)原狀請(qǐng)求權(quán)，要求污染者采取措施將受損的環(huán)境恢復(fù)原狀。在實(shí)踐中恢復(fù)原狀請(qǐng)求權(quán)往往同停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)三種請(qǐng)求權(quán)相互交織，難以分離。恢復(fù)原狀請(qǐng)求權(quán)要求恢復(fù)環(huán)境的原貌，能對(duì)公共利益進(jìn)行很好的保護(hù)，具有很強(qiáng)的公益性。

2.5損害賠償請(qǐng)求權(quán)

賠償損失的請(qǐng)求權(quán)即損害賠償請(qǐng)求權(quán)，是基于環(huán)境污染侵權(quán)而產(chǎn)生的債權(quán)請(qǐng)求權(quán)。賠償損失包括對(duì)國(guó)家的賠償和對(duì)個(gè)人的賠償。如在石油油污案件中，污染者要對(duì)漁民的各類(lèi)人身財(cái)產(chǎn)損失、自然資源損失等國(guó)家財(cái)產(chǎn)損失進(jìn)行賠付。其中，污染者對(duì)國(guó)家自然資源、環(huán)境污染損失的賠償具有公益性質(zhì)，而對(duì)漁民等個(gè)體的損失賠償則具有私益性質(zhì)。

根據(jù)上述分析，停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀等四種請(qǐng)求權(quán)較能體現(xiàn)公益性質(zhì)，而損害賠償請(qǐng)求權(quán)的性質(zhì)則須依其指向?qū)ο髞?lái)確定。

3 侵害公共利益案件的請(qǐng)求權(quán)區(qū)分之構(gòu)想

請(qǐng)求權(quán)是公益訴訟案件界定的關(guān)鍵，并非所有和公共利益有關(guān)的案件都可以納入公益訴訟案件的審理范圍，也并非所有他益形式的公益訴訟請(qǐng)求均符合公益訴訟的本質(zhì)。筆者認(rèn)為，停止侵害請(qǐng)求權(quán)、排除妨礙請(qǐng)求權(quán)、消除危險(xiǎn)請(qǐng)求權(quán)、恢復(fù)原狀請(qǐng)求權(quán)符合公益訴訟的本質(zhì)，而損害賠償請(qǐng)求權(quán)在指向公共利益時(shí)才具有公益性，在其指向私人利益時(shí)，即使是指向不特定多數(shù)人的個(gè)體利益時(shí)，仍然只具有私益性。其原因在于：公益訴訟的功能，是在不特定多數(shù)人利益遭侵害的情形下，保護(hù)那些僅憑私益訴訟無(wú)法保護(hù)或難以有效保護(hù)的合法權(quán)益。公益訴訟只能是傳統(tǒng)私益訴訟的補(bǔ)充，而不應(yīng)在私益訴訟能有效發(fā)揮作用的時(shí)候插足。指向不特定多數(shù)人個(gè)體利益的損害賠償請(qǐng)求權(quán)往往是請(qǐng)求金錢(qián)給付，金錢(qián)的給付可以落實(shí)到每一個(gè)個(gè)體，所以這種請(qǐng)求權(quán)在私益訴訟中能夠很好地發(fā)揮作用，維護(hù)每個(gè)個(gè)體的私人利益，這種情況無(wú)需舍本逐末地采取公益訴訟形式。相反，停止侵害請(qǐng)求權(quán)、排除妨礙請(qǐng)求權(quán)、消除危險(xiǎn)請(qǐng)求權(quán)、恢復(fù)原狀請(qǐng)求權(quán)等請(qǐng)求權(quán)在私益訴訟模式中很難有效發(fā)揮作用。例如，某一個(gè)體為了自己的人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益對(duì)污染企業(yè)提起停止侵害的訴訟請(qǐng)求，法院往往會(huì)因?yàn)樗饺死孢^(guò)小，難以抗衡企業(yè)巨大的財(cái)產(chǎn)利益而不支持個(gè)體的訴訟請(qǐng)求。又如，在傳統(tǒng)私益訴訟模式中對(duì)污染者提起排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀等訴訟請(qǐng)求，即使法院支持了原告，判決也只能在原告的生存環(huán)境內(nèi)發(fā)揮作用，沒(méi)有提起訴訟的其他人的生存環(huán)境以及公共環(huán)境都得不到保護(hù)，更重要的是，環(huán)境污染具有整體性和擴(kuò)散性，這種局限于保護(hù)原告?zhèn)€人生存環(huán)境的訴訟很難遏止該個(gè)人生存環(huán)境再次被周邊環(huán)境所污染。

基于前文的論述，盡管不特定多數(shù)人的個(gè)體利益與公共利益的含義--不特定多數(shù)人的利益的概念非常接近，但是損害賠償請(qǐng)求權(quán)指向的不特定多數(shù)人的個(gè)體利益能夠在私益訴訟中得到有效保護(hù)，具有私益性。在訴訟中，只要爭(zhēng)議直接涉及私人利益，私人即與該爭(zhēng)議具有“直接利害關(guān)系”，該類(lèi)訴訟就不能納入公益訴訟范疇。因此在界定公益訴訟案件審理范圍時(shí)，必須明確將指向私人利益的損害賠償請(qǐng)求同其他請(qǐng)求區(qū)分開(kāi)來(lái)，將其從公益訴訟案件的審理范圍中排除出去。

4 我國(guó)公益訴訟的程序構(gòu)建

我國(guó)2012年新修改的《民事訴訟法》第55條創(chuàng)設(shè)了民事公益訴訟制度，但是這一條文規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單，對(duì)此，筆者將依據(jù)前文對(duì)公益訴訟請(qǐng)求權(quán)的分析，從原告資格、審理范圍、裁判效力三方面對(duì)我國(guó)公益訴訟制度進(jìn)行構(gòu)建。

4.1原告資格

新法規(guī)定，“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”有提起公益訴訟的資格。我國(guó)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條第二款規(guī)定：“對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國(guó)家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求?！贝艘?guī)定是行政機(jī)關(guān)作為公益訴訟主體的法律依據(jù)。遺憾的是，新修改的《民事訴訟法》并未將檢察機(jī)關(guān)列入公益訴訟主體范圍。一方面檢察機(jī)關(guān)是我國(guó)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，也是維護(hù)公共利益的代表；另一方面檢察機(jī)關(guān)是各法域最為重要的公益訴訟代表人，所以有必要通過(guò)特別立法將檢察機(jī)關(guān)規(guī)定為可以提起公益訴訟的“機(jī)關(guān)”之一。

除了“機(jī)關(guān)”，法律還授權(quán)“有關(guān)組織”提起公益訴訟。新法的表述是，“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”。對(duì)這一規(guī)定存在兩種不同的理解，一種觀點(diǎn)認(rèn)為“法律規(guī)定的”這一定語(yǔ)不僅限定“機(jī)關(guān)”，還限定“有關(guān)組織”，民訴公益訴訟的主體需要各單行法具體規(guī)定。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，可以提起民事公益訴訟的機(jī)關(guān)，應(yīng)有明確的法律依據(jù)，但有關(guān)組織提起民事公益訴訟，則不一定要法律規(guī)定。筆者認(rèn)同第二種觀點(diǎn)，即“有關(guān)組織”無(wú)須由各單行法具體規(guī)定。但是這種將原告資格放寬的做法有可能導(dǎo)致公益訴訟制度的濫用，因此，應(yīng)當(dāng)由法院根據(jù)原告提起的訴訟請(qǐng)求來(lái)確定其是否屬于公益訴訟案件，從而決定是否立案。此外，對(duì)提起公益訴訟的組織也可以作一定的條件限制，例如由特別法對(duì)設(shè)立時(shí)間、設(shè)立宗旨、組織結(jié)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)情況等作一定限制，并要求經(jīng)過(guò)特定機(jī)關(guān)的專(zhuān)門(mén)許可。

4.2審理范圍

傳統(tǒng)的私益訴訟制度在保護(hù)一般合法利益時(shí)完善、合理、有效，是民事訴訟制度的重心，公益訴訟只有在私益訴訟難以有效保護(hù)公共利益時(shí)才發(fā)揮作用，所以應(yīng)該明確：在民事訴訟中公益訴訟僅僅是私益訴訟的補(bǔ)充。為了防止實(shí)踐中對(duì)公益訴訟制度的錯(cuò)用和濫用，法院在受理以公益訴訟名義提起的訴訟時(shí)，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)審查原告提出的訴訟請(qǐng)求，只有具有公益性質(zhì)的請(qǐng)求才屬于公益訴訟的審理范圍。

根據(jù)前文的論述，在公益訴訟中，可以提出的訴訟請(qǐng)求有停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀、賠償損失五種。排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀的責(zé)任承擔(dān)方式可能與賠償損失相同，即都以金錢(qián)給付為表現(xiàn)形式，筆者認(rèn)為，只要把握住金錢(qián)給付所依附的請(qǐng)求權(quán)的性質(zhì)，就不難區(qū)分金錢(qián)給付的公益或私益性。

4.3裁判效力

在實(shí)踐中，同一侵害行為可能既會(huì)引起公益訴訟糾紛，又會(huì)引起私益訴訟糾紛，這種情況下的公益訴訟和私益訴訟理應(yīng)在程序法上有更緊密的聯(lián)系。在侵犯公共利益的案件中，公民可以基于個(gè)人利益提起私益訴訟，但是在環(huán)境污染、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等案件中，侵權(quán)者與受害者的實(shí)力懸殊一般很大，侵權(quán)情形很可能非常復(fù)雜，取證難度也會(huì)很大，所以有必要賦予公益訴訟裁判以證據(jù)效力，在公民提起私益訴訟時(shí)用以證明案件事實(shí)。

我國(guó)《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第9條第四款規(guī)定：已為人民法院發(fā)生法律效力的裁判所確認(rèn)的事實(shí)當(dāng)事人無(wú)需舉證證明，當(dāng)事人有相反證據(jù)足以推翻的除外。從《證據(jù)規(guī)定》可以看出，我國(guó)在立法上賦予裁判文書(shū)以證據(jù)效力，裁判文書(shū)的內(nèi)容成為一種證據(jù)預(yù)決事實(shí)。所以，在目前的制度框架內(nèi)，賦予公益訴訟裁判以證據(jù)效力沒(méi)有障礙。但是，我國(guó)賦予裁判文書(shū)預(yù)決力的做法具有種種缺陷遭到詬病，建立完善的既判力制度實(shí)屬必要。在既判力制度的框架下，賦予公益訴訟裁判以證據(jù)效力將有很大的實(shí)踐意義。

5 結(jié)論

公益訴訟的本質(zhì)功能，是在不特定多數(shù)人利益遭侵害的情形下，保護(hù)那些僅憑私益訴訟無(wú)法保護(hù)或難以有效保護(hù)的合法權(quán)益，所以應(yīng)當(dāng)將公益訴訟定義為他益形式的訴訟。請(qǐng)求權(quán)的公益性是公益訴訟的關(guān)鍵，在界定公益訴訟案件審理范圍時(shí)，必須明確將指向私人利益的損害賠償請(qǐng)求同停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀等請(qǐng)求區(qū)分開(kāi)來(lái)，將前者從公益訴訟案件的審理范圍中排除出去。

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【作者簡(jiǎn)介】

郭瀅，女，中國(guó)政法大學(xué)2013級(jí)民事訴訟法學(xué)碩士研究生。